Программно-целевые методы регулирования развития малого предпринимательства в сфере услуг: На примере Московской области

Актуальность темы

исследования. Развитие сферы услуг является одной из важнейших задач в условиях становления современного рыночного хозяйства. Рост значимости сферы услуг — объективная мировая тенденция последних примерно 50 лет. В 90-х годах сфера услуг стран Запада стала крупнейшим сектором экономики, в котором суммарная доля транспорта, связи, оптовой и розничной торговли, организаций финансово-деловой сферы, страхового бизнеса, бытовых услуг и услуг учреждений (организаций) социально-культурной сферы достигла 62−74% ВВП, составила 63−75% от общей численности занятых и превысила 50% общего объема капиталовложений. Все это обеспечивает повышение качества жизни, рост ее продолжительности на фоне растущих доходов населения.

В России данная тенденция также постепенно начинает реализоваться особенно с начала 2000;х гг. после того, как оказалось в основном преодоленным шоковое воздействие кризиса 1998 г. на объем и структуру платежеспособного спроса населения.

В настоящее время доля услуг, по различным данным и оценкам, в структуре общественного производства в России составляет около 40%, и наблюдается тенденция к ее росту.

В то же время, во-первых, отстает в своем развитии от уровня, сложившегося в странах с развитой рыночной экономикой, подсектор бизнес-услуг. Что же касается подсектора услуг населению, то существует значительная неравномерность в потреблении услуг со стороны различных категорий населения — среднего класса и слоев, находящихся у черты (или за чертой) бедности, городского и сельского населения, жителей крупных городов и сельской местности и т. д.

Общепризнанным является то обстоятельство, что именно услуги как сфера деятельности объективно наиболее пригодны для развития малого предпринимательства — в силу своей низкой капиталоемкости, индивидуализированного, приближенного к потребителю характера продукта (в первую очередь, это касается личных услуг).

В силу особенностей отраслевой структуры народного хозяйства, состава, плотности, уровня доходов населения и других факторов в разных регионах Российской Федерации существуют объективные предпосылки для формирования различных «моделей» сферы услуг — с точки зрения пропорций, в которых должны быть представлены различные подотрасли услуг, а также удельного веса в их развитии государственного и частного секторов, а в рамках последнего — крупных, средних и малых предприятий.

В числе других регионов Московская область обладает некоторыми специфическими особенностями, которые обусловлены, во-первых, ее территориальной близостью к столицево-вторых, высокой степенью интеграции экономики и инфраструктуры области и городав-третьих, существенной неравномерностью уровней экономического и социального развития районов области (которая имеет тенденцию к усилению от центра к периферии), в-четвертых, динамикой развития сектора услуг. Важное значение в его дальнейшем развитии, создании единого областного рынка услуг при сохранении объективно обусловленных различий имеет система мер государственной поддержки, которая в последние годы достигла большей комплексности благодаря применению различных механизмов программно-целевого подхода к управлению сложными социальными системами.

Таким образом, проблема совершенствования методов и форм программно-целевого регулирования развития малого предпринимательства в сфере услуг является весьма актуальной.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы программно-целевого подхода к управлению сложными комплексами стали разрабатываться в отечественной экономической и управленческой литературе еще в годы индустриализации. К 60−70-м гг. XX в. оформилось мощное научное направление, представленное работами ученых Сибирского отделения Академии наук (Аганбегян А.Г., Гранберг А. Г., Казакевич Д. М., Минакир П. В., Новоселов A.C., Шнипер Р.И.). В настоящее время в новых социально-экономических условиях вопросы использования программно-целевых методов продолжают активно исследоваться в работах Введенского В. Г., Бурака П. И., Клоцвога Ф., Лексина В. Н., Пчелинцева О. В., Швецова А. Н., Штульберга Б. М. и др.

В отечественной литературе за последние 10−12 лет уже создан значительный задел в изучении проблем становления сферы услуг в условиях перехода к рыночной экономике — этим проблемам посвящены работы Бабича A.M., Егорова Е. В., Ерохиной Л. И., Жильцова E.H., Казакова В. Н., Котилко В. В., Магомедова Ш. М., Морозова В. Ю., Новицкого А. Г., Перекалиной Н. С., Платоновой H.A., Поповой Р. Ю., Рутгайзера В. М., Соловьева В. Н., Сульповара Л. Б., Сюткина Г. Н., Уколова В. Ф., ЯдгароваЯ.С. и др.

Далее, достаточно интенсивно развивается такое научное направление, как проблемы становления и развития малого предпринимательства — макропроблемы данного сектора, так и особенностей развития малого бизнеса в условиях региональных хозяйственных комплексов (работы Алимовой Т. А., Блинова А. О., Баткилиной Г. В., Бухвальда Е. М., Виленского A.B., Колесниковой J1.A., Мишуровой И. В., Слуцкого Л. Э., Цыганова А. Г., Чепуренко А. Ю. и др.).

Наконец, определенное развитие получили разработки методического характера по применению программно-целевого метода при организации системы мер поддержки малого предпринимательства на федеральном и региональном уровнях (в данном направлении плодотворно работают Институт стратегического анализа предпринимательства, Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства и др.).

Вместе с тем, в российской научной литературе пока практически отсутствуют специальные работы, посвященные развитию малого предпринимательства в сфере услуг на уровне региона — тем более столь специфического, как Московская область, на территории которой сочетаются районы со «столичной» структурой хозяйства, доходами и расходами населения и районы со значительным преобладанием традиционного сельскохозяйственного производства и низкой долей товаров и услуг, приобретаемых населением в рыночном секторе. Мало уделяется внимания исследованию роли программно-целевых методов в становлении эффективной системы содействия развитию частного сектора в данной отрасли.

Отсюда можно сделать вывод, что поставленная в работе научная проблема до настоящего времени еще не получила необходимой разработки и нуждается в дальнейшем исследовании.

Цель диссертационной работы состоит в разработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию программно-целевых методов регулирования развития малого предпринимательства в сфере услуг на уровне региона.

Указанная цель определила необходимость решения следующих исследовательских задач:

— проанализировать роль малого предпринимательства в функционировании сферы услуг региона и выявить организационно-экономические проблемы его развития на современном этапе;

— обосновать необходимость решения проблем развития малого предпринимательства программно-целевым способом;

— проанализировать методические основы применения программно-целевых методов управления территориальным развитием в б. СССР и пореформенной России;

— осуществить оценку зарубежного и отечественного опыта в области разработки и реализации федеральных и региональных программ поддержки малого предпринимательства;

— разработать рекомендации по совершенствованию методики формирования региональных целевых программ поддержки малого предпринимательства в сфере услуг;

— разработать предложения по совершенствованию организационных процедур формирования и реализации региональных целевых программ поддержки малого предпринимательства в сфере услуг.

Объектом исследования является практика и организационно-экономические проблемы функционирования малого предпринимательства в сфере услуг региона (на примере Московской области).

Предметом исследования являются нормативная база, методический инструментарий, экономические, организационные и правовые отношения, возникающие в процессе программно-целевого регулирования развития и поддержки малого предпринимательства в сфере услуг.

Теоретико-методологической основой исследования явились работы отечественных и зарубежных ученых и специалистов, разрабатывающих проблемы программно-целевого подхода к управлению сложными народнохозяйственными комплексами, развития малого предпринимательства. Методологической основой исследования является системный подход, предусматривающий анализ экономических явлений в их развитии и взаимосвязи. В процессе исследования использовались также диагностический и прогностический виды анализа, методы структуризации целей, экспертных оценок.

Информационная база исследования. В работе над диссертацией использовались законодательные и нормативно-правовые документы РФ, законы Московской области, постановления Правительства Московской области, материалы периодической печати. В качестве статистической базы использовались данные органов государственной статистики, Министерства экономики Московской области, материалы специальных обследований и опросов.

Научная новизна диссертационной работы состоит в обосновании рекомендаций по совершенствованию методического инструментария, организационных форм и практики разработки региональных целевых комплексных программ поддержки малого предпринимательства в сфере услуг.

Наиболее значимые элементы научной новизны, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

— выявлены типичные системные недостатки, прежде всего размытость целеполагания и финансовая неопределенность, присущие действующим программам поддержки малого предпринимательства на региональном и муниципальном уровнях, снижающие эффективность программно-целевого регулирования развития малого предпринимательства в сфере услуг;

— разработаны предложения по повышению уровня обоснованности региональных программ поддержки малого предпринимательства на базе совершенствования системы критериев и процедур отбора программных мероприятий, исключения дублирования заданий и работ;

— предложены меры по усилению финансового и ресурсного обеспечения комплексных программ поддержки малого предпринимательства путем сопряжения процесса их формирования с разработкой инвестиционных программ региона, бизнес-планами конкретных коммерческих проектов, прогнозами социально-экономического развития региона, а также учета особенностей многоканального финансирования программных мероприятий (бюджетное и небюджетное финансирование);

— разработаны предложения по совершенствованию организационных процедур формирования, законодательного утверждения и реализации региональных и муниципальных программ поддержки малого предпринимательства в сфере услуг, в том числе на основе привлечения к этим процедурам общественных организаций предпринимателей и потребителей, конкурсного отбора разработчиков и исполнителей программ;

— разработаны рекомендации по созданию системы оценки конечной эффективности и мониторинга реализации программ поддержки и развития малого предпринимательства, разработаны методические принципы и критерии проведения такой оценки эффективности программ на уровне региона и муниципального образования;

— с учетом выявленных тенденций развития, специфических особенностей и конкурентных преимуществ сферы услуг Московской области определены приоритетные направления развития и виды деятельности малых предприятий сферы услуг (развитие услуг туризма и отдыха, утилизация отходов и переработка вторичных ресурсов, развитие информационных и коммуникационных услуг), которые целесообразно поддерживать и развивать программно-целевыми методами.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты — методические и практические рекомендации по совершенствованию разработки и реализации региональных и муниципальных программ поддержки малого предпринимательства могут быть использованы в практике работы администраций регионов РФ и органов местного самоуправления по программно-целевому регулированию и поддержке малого предпринимательства.

Отдельные рекомендации диссертации могут быть использованы также в учебном процессе при подготовке и переподготовке специалистов в области рыночной экономики.

Апробация работы. Основные положения диссертации докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на областных (Московской области), городских (г. Подольска) конференциях и семинарах, а также на научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава МГУсервиса в 2002 — 2004 гг.

Публикации. По теме диссертации опубликовано четыре научных статьи общим объемом 1,8 п.л. (в том числе лично автора — 1,6 п. л.).

Структура диссертации. В соответствии с поставленной целью и логикой исследования работа состоит из введения, четырех глав, заключения и списка литературы.

Заключение

.

Таким образом, по существу исследуемых проблем можно сделать следующие выводы и рекомендации.

1. Исходя из критического анализа опыта разработки и реализации целевых комплексных программ, включая опыт бывшего СССР, пореформенной России, крупнейших регионов страны, изучение научно-методической базы, федеральных и региональных документов, регламентирующих процессы использования целевых методов в государственном управлении рыночной экономикой, можно утверждать, что и в новых экономических условиях хозяйствования программно-целевой метод является эффективным инструментом решения сложных, масштабных социально-экономических проблем, в том числе регионального уровня.

2. Применения программных методов в современных условиях имеет заметную специфику. Принципиальные особенности накладывает наличие негосударственного сектора, возникшего в ходе глубоких институциональных преобразований в стране и для которого неприменимы директивные методы управления.

Кроме того, в условиях ориентации экономики и хозяйствующих объектов на платежеспособный спрос населения, используемые в прошлом трактовки целевых установок программ оказываются неадекватными природе переходного периода, что требует соответствующих изменений в реализации программных подходов.

3. Большой положительный опыт применения программно-целевых методов решения социально-экономических проблем имеется в Московской области. Однако в настоящее время в связи с изменением институциональной структуры экономики, преобладания в ней негосударственных структур, все более широким распространением рыночных механизмов, определенным ослабление контроля за количеством реализуемых программ, развитием местного самоуправления на уровне районов, — возникла необходимость совершенствования методического инструментария программно-целевого планирования на региональном уровне, на уровне административно-территориальных единиц, как формы усиления государственного регулирования социально-экономических процессов.

4. В настоящее время наиболее актуальными задачами для Московской области являются вопросы разработки следующих нормативных и методических документов по вопросам программно-целевого управления:

— методики формирования целевых комплексных программ на уровне региона;

— системы социально-экономических критериев для оценки и отбора предлагаемых для реализации программ и проектов;

— методики взаимоувязки целевых комплексных программ с другими базовыми документами, определяющими приоритетные направления развития области (годовые программы работы Администрации, прогнозы социально-экономического развития, годовые инвестиционные программы).

Создание и применение единой нормативно-методической базы программно-целевого решения социальных проблем области, позволит обоснованно сократить количество реализуемых программ, оптимизировать их целевую направленность, формы и методы реализации, сконцентрировать ресурсы в рамках наиболее значимых из них, повысить степень обеспеченности бюджетного финансирования.

5. Все вышеуказанное в полной мере относится к программно-целевому решению проблем развития малого предпринимательства сфере услуг в Московской области. В ходе подготовки в Московской области целевых программ поддержки малого предпринимательства на предстоящий период, в связи с недостаточным развитием в регионе сферы услуг, острой конкуренции, которую она испытывает со стороны столичных предприятий сферы обслуживания, необходимо усилить акцент на поддержке малого предпринимательства в сфере услуг. Приоритетными направлениями деятельности в области могут стать: утилизация отходов и переработка вторичных ресурсов, образующихся в Московской области, а также поступающих из столицыразвитие услуг туризма и отдыхаобслуживание дачных поселков, садоводческих товариществ и т. п.- развитие информационных и коммуникационных услуг.

6. Проведенный в диссертационной работе анализ областных и районных (по Московской области) целевых программ поддержки малого предпринимательства выявил их типичные системные недостатки:

— недостаточно четкое определение и формулировка целей, задач и методов их решения;

— сочетание в одном лице функций заказчика, разработчика и исполнителя программы;

— ограниченность ресурсной базы программ (зачастую — полное отсутствие четких ресурсных показателей в программах);

— неконкретность ожидаемых результатов, подмена их желаемыми показателями развития сектора малого предпринимательства.

7. Чтобы сделать целевые программы поддержки малого предпринимательства действенным средством региональной политики, нужно, прежде всего, преодолеть главный недостаток существующих программ — размытость целеполагания и финансовую неопределенность. Правильно сформулировать проблему — значит создать первичные предпосылки для концентрации сил и средств на решении реально выполнимых задач в конкретно определенные сроки.

Важным моментом в обосновании необходимости выделения ресурсов федерального и региональных бюджетов на целевое программное решение поставленной проблемы. должен стать прогноз последствий непринятия программы. При этом надлежит учитывать и потери, которые имели место к моменту разработки программы, и вероятность увеличения ущерба в будущем.

8. Существенным организационным условием результативности программ следует считать ориентацию всех разработчиков на строго целевой отбор программных мероприятий и заданий.

Во-первых, следует обеспечить максимальное соответствие каждого предлагаемого мероприятия поставленной цели и только ей. Во-вторых, требуется жесткое выделение событий, фиксирующих начало и окончание выполнения каждого заданияпри этом завершающее событие должно максимально соответствовать целям программы, а не самому заданию как таковому.

9, В современных условиях разработки и реализации целевых комплексных программ в регионах необходима принципиально более глубокая, чем раньше, проработка вопросов финансового обеспечения. По нашему мнению, необходимо вариантное определение объемов, источников и порядка финансирования, причем следует по возможности полно учитывать: изменение общих финансовых условий (динамику цен, инфляции, учетных ставок) — разнообразие применяемых финансовых инструментов (банковский кредит, облигации, акционерный капитал) — неритмичность потребностей в ресурсах (для выполнения отдельных заданий могут потребоваться значительные разовые затраты) — высокую степень зависимости от разных источников финансирования (при долевом финансировании какого-либо задания из федерального и регионального бюджетов отсутствие одного финансового канала способно сорвать выполнение всего задания, а не только его соответствующей части).

Кроме того, необходимо учитывать, что в условиях свободных цен и при возможности обращения бюджетных средств через коммерческие структуры значительно расширяется потенциальный спектр злоупотреблений и неэффективных решений.

10. В связи с практикой частого дублирования объекта программных решений и даже отдельных заданий в программах различного уровня и направленности возникает и требует конструктивного решения вопрос о согласовании и упорядочении массива различных программ, в данном случае на уровне региона. Результатами такого согласования в составе каждой программы могут стать: а) предложения по уточнению заданий других федеральных программб) особый «отсылочный» блок заданий, которые имеют шанс с наибольшей эффективностью и результативностью реализоваться в составе других программв) выборка заданий других программ, которые имеют непосредственное отношение к поставленной проблеме, выполняются независимо от данной программы и для которых стоит предусмотреть лишь особые меры контроля за их результатами и использованием для достижения целей настоящей программы.

11. Решение проблем более точного определения экономической эффективности (результативности) программ, обеспечения их финансовыми и инвестиционными ресурсами может быть обеспечено, если в основу программ будут положены разработанные и прошедшие стадию первичной оценки бизнес-планы и инвестиционные проекты, а разработка программ будет синхронизирована с формированием региональных инвестиционных программ, прогнозов социально-экономического развития.

12. Насущной научно-методической и организационной задачей в сфере программно-целевой поддержки малого предпринимательства является разработка простых в применении, основанных на объективных, поддающихся проверке критериях методик постоянного сопровождения (мониторинга) и итоговой комплексной оценки эффективности реализации программ содействия развитию малого предпринимательства в регионе, включая оценку целевого использования средств по критериям «целиресурсы», «время — затраты», «стоимость — эффективность (результат)».

13. Если говорить о совершенствовании организации разработки региональных программ поддержки малого предпринимательства, в том числе в сфере услуг, то представляется необходимым привлечение к этим процедурам представителей бизнес-сообщества малых предпринимателей, общественных объединений потребителей, негосударственных структур аналитического, консалтингового профиля, накопивших к настоящему времени большой опыт работы с малым бизнесом, а также подготовки и обоснования коммерческих проектов, бизнес-планов. Это позволит минимизировать бюрократические недостатки формирования программ поддержки МП, возникающие в случае совмещения областной (районной) администрацией в одном лице функций разработчика и заказчика программы.