Конституционно-правовое регулирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. В настоящее время вопросам социально-экономического развития страны в целом и субъектов Российской Федерации в частности уделяется все больше внимания.

Президент Российской Федерации Д. А. Медведев к числу серьезных проблем современной России отнес прежде всего неэффективную экономику, полусоветскую социальную сферу, неокрепшую демократию, негативные демографические тенденции, отметив, что простого функционирования социальных систем недостаточно, поскольку они лишь воспроизводят текущую модель, но не развивают ее. При этом создание условий для обеспечения граждан жильем, работой, медицинской помощью, забота о пенсионерах, защита детей, поддержка людей с ограниченными возможностями — прямая обязанность властей всех уровней.1 В связи с этим модернизация экономики и повышение качества жизни в нашей стране стали ключевыми моментами, озвученными в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Позиция Президента Российской Федерации свидетельствует о том, что' вопросы, связанные с социально-экономическим развитием, остро стоят перед современной Россией, а модернизация' обозначенной сферы, безусловно, затронет и ее правовое регулирование.

Социально-экономические проблемы Российской Федерации и ее субъектов являются взаимосвязанными, и одни, соответственнопорождают другие. Разрыв в социально-экономическом развитии отдельных субъектов Российской Федерации измеряется в разах, что, безусловно, отражается на конституционно закрепленном праве граждан, проживающих на территориях субъектов Российской Федерации, отстающих в социально-экономическом развитии, на достойную жизнь.

См.: Россия, вперед! Статья Дмитрия Медведева // Президент России: сайт. URL: http://www.kremlin.ru/news/5413 (дата обращения: 07.07 2011).

2 См.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Президент России: сайт. URL: http://www.kremlin ru/transcripts/5979 (дата обращения: 07.07.2011).

Все вышеизложенное порождает необходимость более глубокого конституционно-правового исследования процессов, происходящих в социально-экономических системах России и ее субъектов, что определяет актуальность выбранной темы.

В России как федеративном государстве, состоящем из территорий равноправных субъектов федерации, при проведении социально-экономических реформ не могут быть не затронуты вопросы разграничения компетенции между уровнями государственной власти, а также совершенствования правового регулирования названнойобласти. Основы социально-экономической' сферы общественных отношений базируются на положениях Конституции Российской Федерации- (далее — Конституция), в развитие которых принимаются '. федеральные законы и иные акты органов' федеральной власти, а также законы субъектов Российской Федерации и иные актььорганов государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, изучение регулирования социально-экономического развития становится, актуальной конституционно-правовой проблемой:

Актуальность проведенного исследования заключается также в том, что анализ норм" действующего законодательства, направленных на регулирование исследуемою сферы отношений, а также учет накопленного опыта позволят не только определить проблемы, тенденции развития в целом, но и выработать предложения по решению практических задач, возникающих в ходе социально-экономического развития России и ее субъектов, что является немаловажным для-корректировки курсов стратегического развития и снижения влияния на него внешних факторов.

Важность и своевременность темы диссертационного исследования обусловливается необходимостью совершенствования норм федерального и регионального законодательства, направленного на конституционно-правовое регулирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Целью настоящей работы является исследование конституционно-правовых основ, практических проблем и тенденций социально-экономического развития субъектов Российской Федерацииоценка влияния процесса перераспределения компетенции между органами государственной власти России и ее субъектов на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерациивнесение предложений по совершенствованию законодательства для ускорения темпов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

В соответствии с указанной целью диссертантом поставлены следующие задачи:

— исследовать теоретические аспекты социально-экономического развития Российской Федерации в целом и субъектов Российской Федерации в частности;

— проанализировать федеральное законодательство в социально-экономической сфере;

— проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере;

— рассмотреть в ретроспективном анализе компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социально-экономической сфере;

— выделить исторические этапы разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

— проанализировать правовое регулирование разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере социально-экономического развития и влияние процесса перераспределения компетенции на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации;

— сформировать предложения и рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования социально-экономической сферы субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования. являются: общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования включает в себя нормы конституционного права, посредством которых осуществляется регулирование социально-экономического развития? субъектов: Российской Федерации, а также1, теоретические, исторические и иные основы регулирования* социально-экономического развития* Российской Федерации и ее субъектов.

Степень научной разработанности темы' исследования. Вопросам социально-экономической деятельности государства, федеративным-отношениям, их конституционно-правовому регулированию уделяли внимание многие правоведы. Социально-экономическое развитие в различных его аспектах становилось предметом правовых исследований таких, ученых, как II. С. Бондарь, Н. М. Добрынин, Е. В. Пинская, Л. II. Чертков, В. Ф. Шумейко и др. Вместе с тем конституционно-правовые, основы, социально-экономического' развития — субъектов. Российской Федерациив правовой науке' раскрыты не в полной мере.

В- 1993' г. ИФ. Ляпиным был проведенкомплексный" анализ? правового-регулирования' социально-экономического развития некоторыхадминистративно-территориальных образований, В новых условиях государственности, после принятия? Конституции' и смены правовой, политической и экономической: систем государства, в 2007 г. была: издана монография С. С. Собянина, посвященная. компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития. На настоящий момент. это единственное-комплексное исследование конституционно-правовых аспектовсоциально-экономического развития-субъектов Российской Федерации.

Среди ученых, внесших серьезный вклад в исследование: и развитие федерализма в РоссийскойФедерации, следует назвать. С. А. Авакьяна, Г. В. Дегтева, НМ. Добрынина, Ф. Ф. Конева, 10. М. Конева, Б. С. Крылова, А. ИЛепешкина, Ш. Б. Магомедова, В. В. Маклакова, В. П. Миронова, С.

В. Нарутто, А. Е. Прокопьева, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умнову,.

A. А. Хвощина, А. Н. Черткова, В. Е. Чиркина, Т. Я. Хабриеву.

Несмотря на наличие значительного числа исследований в области федерализма в целом и отдельных его сторон, в юридической научно-теоретической литературе не достаточно уделено внимания вопросам регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, хотя в этой сфере немало проблем, требующих изучения. В связи с этим автор предпринял попытку рассмотреть вопросы конституционно-правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили как современные общенаучные (диалектический, герменевтический, абстрагирования, конкретизации, индукции и дедукции, аналогии, сравнения, анализа и синтеза, исторический, системный), так и специальные методы познания правовых, экономических, социальных процессов' и явлений (сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический, дисперсионно-корреляционного анализа, теории вероятности, математической статистики).

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких российских ученых, как: С. А. Авакьян, Н. С. Бондарь,.

B. А. Виноградов, М. В. Глигич-Золотарева, Н. М. Добрынин, А. Н. Ерегин, В. Д. Зорькин, Д. А. Ковачев, Е. И. Козлова, Б. С. Крылов, О. Е. Кутафин, Л. В: Лазарев, И. В. Лексин, А. И. Лепешкин, И. Ф. Ляпин, В1 В. Маклаков, Е. В. Рябов, С. С. Собянин, Ю.1 А. Тихомиров, И. А. Умнова, В. А. Черепанова, А. Н. Чертков, В. Е. Чиркин, М. А. Шафир, Т. Я. Хабриева и др.

В ходе написания настоящей работы широко использовались научные исследования в области философии, экономики, социологии.

Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, а также статистические данные Росстата.

Нормативную базу исследования составили Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные правовые акты, принятые федеральными органами государственной власти, конституции уставы) всех субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и иные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, принимаемые на их основании соглашения о разграничении полномочий.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором был проведен комплексный анализ конституционно-правового, регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, на основе которого была предпринята попытка сформировать понятийный аппарат в исследуемой сфере общественных отношений, оценить влияние процесса разграничения! компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и предложены пути совершенствования правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Новизной отличается подход к анализу социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, основывающийся на том, что объект и предмет исследования находятся* на стыке не только конституционного, административного, финансового и других отраслей права, но и философии, социологии, экономики.

На основе обширной источниковедческой базы, включая акты как федерального, так и регионального законодательства в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, выработаны предложения по совершенствованию правового регулирования рассматриваемых общественных отношений.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1.В целях эффективного конституционно-правового регулирования программирования, прогнозирования и планирования социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации предлагается законодательно закрепить следующие определения:

— социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации — обусловленный общественными отношениями и принципами конституционного строя^ процесс изменения* уровня жизни и иных объективно существующих разумных потребностей общества, средств и способов их удовлетворения на территории субъекта Российской Федерации, определяемый динамикой значений совокупности установленных законодательством факторов. Иод объективно существующими разумными потребностями общества (государства) следует понимать регулируемые законодательством и соответствующие конституционным принципам формирования* государства следующие сферы общественных отношений (выражаются в' частных показателях): экономическая,. ресурсная, сельскохозяйственная, производственная-, экологическая, правовая, управленческаядуховная— демографическая, внешнеэкономическая, и> оборонная, а также бизнеса, связи и сообщения;

— уровень жизни — степень обеспеченности населения необходимыми материальными благами и услугами, достигнутый уровень, их потребления и удовлетворения^ рациональных потребностей. Уровень жизни определяется совокупностью следующих установленных законом и вытекающих из конституционных социально-экономических прав и свобод человека* и гражданина основных показателей: объем валового внутреннего1 продукта на душу населенияуровень потребления товаров первой необходимости на душу населениявеличина реальных доходов, на душу населенияпо отношению к минимальному прожиточному уровнюразмер реально выплаченной среднемесячной заработной платы работника по* отношению к минимальному прожиточному уровнюдоля граждан с доходами ниже прожиточного минимума в общей' численности населения Российской Федерацииотношение среднего размерапенсии к минимальному прожиточному уровнюдоля государственных расходов на образование, культуру, здравоохранение и социальное обеспечение в соответствии с действующим законодательствомдоля населения, проживающего в неудовлетворительных жилищных условиях, И др.;

— качество жизни — оценочная категория, отражающая соответствие достигнутого на данный период времени уровня жизни реально существующим потребностям населения. Качество жизни определяется методом социологического опроса.

2. Ретроспективный анализ конституционно-правовых норм в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации позволил выделить три исторически сложившихся периода разграничения полномочий по предметам ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов:

— первый — период законодательно-договорного разграничения компетенции (с декабря 1993 г. по июнь 1999 г.), включающий два этапа (с декабря 1993 г. по 1996 г. — этап договорно-законодательного разграничения без выраженной правовой позиции центрас 1996 г. по 1999 г. — этап, характеризующийся принятием постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, отражающих принципиальные правовые позиции по вопросам разграничения компетенции между органами государственной власти Российской' Федерации и ее субъектов в сфере социально-экономического развития);

— второй — период становления и укрепления вертикали власти (с июня 1999 г. по июль 2003 г.), характеризующийся, с одной стороны, принятием федеральных законов, призванных урегулировать сферу разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также процессом частичной отмены и приведения в соответствие с федеральным законодательством договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а с другой — малой эффективностью принятых федеральных законов и действием ранее принятых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий;

— третий — период централизации разграничения компетенции (с июля.

2003 г. по настоящее время), включающий два этапа (с июля 2003 г. по декабрь.

2004 г. — этап утверждения и действия без изменений перечня собственных полномочийс декабря 2004 г. по настоящее время-— этап совершенствования перечня собственных полномочий органов государственной власти рубъектов Российской Федерации).

3. Анализ состояния правового регулирования нормами федерального и регионального законодательства социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также влияния процесса конституционного перераспределения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации позволил сделать выводы:

— о фрагментарности, запутанности, неточности и недостаточности федерального законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений;

— отсутствии единой концепции правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

— необходимости совершенствования конституционно-правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в целях формирования эффективных правовых механизмов, обеспечивающих прогрессивное развитие данной сферы общественных отношений субъектов Российской Федерации— приоритетном уточнении порядка разграничения в области социальноэкономического развития полномочий по предметам ведения* между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов путем, с одной стороны, детализации наиболее важных для государства и субъектов Российской Федерации полномочий, а с другой — закрепления права субъектов России самостоятельно определять свои полномочия в законодательно определенных сферах общественных отношений.

4. В целях прогрессивного' социально-экономического развития: Российской Федерации и ее субъектов представляется целесообразным принять:

— федеральный закон о социально-экономическом развитии, посредством которого будет осуществляться комплексное, системное и последовательное правовое регулирование социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов: В: законе должны быть установлены понятия и принципы социально-экономического развития, определен порядок его прогнозирования, программирования и планирования, урегулированы вопросы, связанные с оценкой уровней и динамики социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов;

— в каждом субъекте. Российской Федерации закон в области социально-экономического развития^ согласованный, с нормами федерального законодательства: и составляющий с ним и законами других субъектов. Российской Федерации единуюсистему правового регулированиясоциально-экономического развития: ,.

5. Анализ оценки влияния процесса конституционного перераспределения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации позволил сделать выводы, о том, что:

— в период законодательно-договорного разграничения: компетенции' наблюдалась скачкообразность, социально-экономического' развития субъектов Российской Федерации;

— в периоды становления, и укрепления вертикали власти и централизации разграничения компетенции наблюдаетсявыравнивание' социально-экономического развития субъектов Российской Федерации с тенденцией к росту.

6. На основе проведенного анализа законодательства в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерацииа также с учетом полученных в ходе диссертационного исследования результатов предложено (de lege ferenda) внести изменения:

— в Федеральный закон от 17.12.1999 № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» в части реформирования института ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;

— в Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» в части уточнения терминов «регион» и «система региональных прогнозов», а также в части, касающейся установления органа государственной власти, на который должны быть возложены обязанности по разработке прогнозов социально-экономического развития по регионам, а также по объединению региональных прогнозов в систему региональных прогнозов;

— в ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» путем закрепления в качестве собственного полномочия субъектов Российской Федерации права на разработку и реализацию программ использования и охраны земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;

— в Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» в части, касающейся установления целей региональной политики (в частности, заменить «выравнивание условий социально-экономического развития регионов» на «выравнивание социально-экономического развития субъектов Российской Федерации»);

7. В целях ежегодного определения уровня жизни населения и уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации целесообразно наоснове предложенной автором методики расчета социально-экономического развития субъектов Российской Федерации принять постановление Правительства Российской Федерации о методике оценки социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Для совершенствования конституционно-правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и обеспечения объективной оценки эффективности осуществляемой политики в исследуемом направлении в методику предлагается ввести частные показатели социально-экономического развития, соотносимые с отдельными конкретными полномочиями органов государственной власти в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также отражающие соотношение затрат на реализацию отдельных полномочий в социально-экономической сфере с результатами реализации данных полномочий.

Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что его рекомендации могут быть применены органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в целях совершенствования правового регулирования сферы социально-экономического развития, а также в учебном процессе и практической деятельности специалистов в области конституционного права.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для дальнейшей теоретической разработки проблем конституционно-правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также в учебном процессе в ходе преподавания таких дисциплин, как «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран».

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и результаты исследования прошли апробацию на заседании кафедры конституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и нашли свое отражение в научных публикациях автора, а также апробированы в ходе выступлений на Третьих Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 14—15 декабря 2007 г.), Пятых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 15 декабря 2009 г.), научно-практической конференции аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (Москва, 4 июня 2010 г.), научно-практической конференции «Правовая система России: история и современное состояние» (Москва, 1 декабря 2011 г.).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

Заключение

.

Для достижения прогрессивного социально-экономического развития любому государству необходима выработка четкого слаженного механизма, регулирующего деятельность государственных органов, организаций и граждан. Таким механизмом должно выступать право.

В российской правовой действительности не выработано четкого представления не только о концепции правового регулирования деятельности, направленной на достижение прогрессивного социально-экономического развития, но даже не закреплены основные понятия. Содержание понятия «социально-экономическое развитие» на федеральном законодательном уровне не раскрывается. Среди законодателей субъектов РФ нет единства в вопросе определения социально-экономического развития. Между тем, для эффективного правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и, следовательно, для обеспечения конституционного права граждан Российской Федерации на достойную жизнь и свободное развитие необходимо законодательно, как на федеральном, так и на региональном уровнях, закрепить понятия «социально-экономическое развитие» и «социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации», а также связанные с ними понятия, в частности, «уровень жизни», «качество жизни», «уровень социально-экономического развития». Автором предложены следующие определения указанным понятиям:

— «социально-экономическое развитие» — обусловленный общественными отношениями и принципами конституционного строя процесс изменения уровня жизни и иных объективно существующих разумных потребностей общества, средств и способов их удовлетворения, определяемый динамикой значений совокупности установленных законодательством факторов. Под объективно существующими разумными потребностями общества (государства) следует понимать регулируемые законодательством и соответствующие конституционным принципам формирования государства следующие сферы общественных отношений (выражаются в частных показателях): экономическая^ ресурсная, сельскохозяйственная, производственная, экологическая, правовая, управленческая, духовная, демографическая, внешнеэкономическая и оборонная, а также сферы бизнеса, связи и сообщения;

— «социально-экономическое развитие: субъекта Российской Федерации» -обусловленный общественными отношениями и принципами конституционного строя процесс изменения уровня жизни и иных объективно существующих разумныхпотребностей обществасредств: и. способов их удовлетворения на территории субъекта Российской Федерации, определяемыйдинамикой значении совокупности установленных законодательством факторов- •.

— «уровень жизни» — степень обеспеченности населения необходимыми материальными благами и услугами, достигнутый уровень их потребления и удовлетворения рациональных потребностей. Уровень жизни определяется совокупностью следующих установленных законом основных показателей: объем валового внутреннего продукта на душу населенияуровень потребления товаров первой, необходимости на душу населениявеличина реальных доходов на душу населения — по отношению к минимальному прожиточному уровнюразмер реально выплаченной: среднемесячной заработнойплатыработника по отношению к минимальному прожиточному уровнюдоля граждан с доходами ниже прожиточного минимума в. общей численностинаселения1 РФотношение среднего размера пенсии к минимальному прожиточному, уровнюдоля, государственных расходов на образование, культуру, здравоохранение и социальной обеспечение в соответствии с действующим законодательством-, доля населенияпроживающего в неудовлетворительных жилищных условиях и другие;

— «качество жизни» — оценочная категория, представляющаясоответствие достигнутого на данный период времени уровня, жизни реально существующим потребностям населения. Качество жизни ' определяется методом социологического опроса.

Социально-экономическое развитие федеративного государства складывается из социально-экономического развития его отдельных частей — субъектов РФ в России. В связи с этим, важнейшим вопросом является исследование правового регулирования социально-экономического развития.

Правовое регулирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации может быть рассмотрено в двух аспектах. С одной стороны, как правовое регулирование деятельностиорганов государственной власти по прогнозированию, программированию и планированию социально-экономического развития, а с другой стороны как правовое регулирование отдельных областей общественной жизни, которые составляют комплекс социально-экономического развития.

Прогнозирование, планирование и программирование социально-экономического развития субъекта Российской Федерации входит в его остаточную' компетенцию. Между тем, федеральным законодательством-устанавливается ряд требований к осуществлению прогнозирования и г программирования социально-экономического развития субъектами РФ.

Нормами Федерального закона от 20.07.1995 №~ 115-ФЗ (с изм. от 09.07.1999) «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации"192 закрепляются положения, в соответствии с которыми прогнозы социально-экономического развития разрабатываются по регионам X11- 3 ст. 2 ФЗ „О государственном прогнозировании.“) — прогнозы социально-экономического развития^ основываются1 на* системе региональных прогнозов (п. 3 ст. 2 Ф3! „О государственном прогнозировании.“). Представляется необходимым внести изменения-в ФЗ „О-государственном прогнозировании.“ в части уточнения! терминов^ „регион“ и „система региональных прогнозов“, а также в части, касающейся установления органа государственной власти, на который» должны быть возложены обязанности по разработке прогнозов социально-экономического развития по регионам, а также по объединению региональных прогнозов в систему региональных прогнозов.

192 См.: СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

Нормами Бюджетного Кодекса РФ регулируются основные принципы осуществления прогнозирования социально-экономического развития субъектами Российской Федерации своих территорий.

Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 09.02.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской.

Федерации" закрепляются общие принципы осуществления программирования социально-экономического развития субъектами Российской Федерации своих территорий.

Кроме прогнозирования и программирования социально-экономического развития субъектов РФ, существует также планирование. В связи с этим, представляется, что к вопросу о стратегическом планировании, следует подходить комплексно, учитывая вопросы, связанные с прогнозированием и программированием социально-экономического развития, как РФ, так и ее субъектов. В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют требования к осуществлению стратегического планирования органами государственной власти субъектов РФ. Л.

На федеральном уровне существуют и иные нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование социально-экономического развития субъектов РФ.

На территории РФ действует Федеральный закон от 17.12.1999 № 211-ФЗ (ред. от 08.12.2003) «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».194 Идея создания крупных регионов (макрорегионов), включающих территории нескольких субъектов РФ для целей совместного решения социально-экономических вопросов, представляется целесообразной, однако рациональным является создание ассоциаций по экономическому, а не по территориальному признаку. В то же самое время ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, созданные в настоящее время в рамках федеральных округов, думается, не оправдывают своего существования,.

193 См.: Там же. 1999. № 42. Ст. 5005.

194 См.: С3 РФ. 1999. № 51. Ст. 6286. так как в федеральных округах уже созданы органы управления, которые могут решать, в том числе, и вопросы социально-экономического развития. В связи с этим предлагаем либо реформировать имеющийся институт ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ либо упразднить его.

— Указ Президента РФ от 03.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации"195 нуждается в совершенствовании. Думается, что такая цель как выравнивание условий социально-экономического развития является недостижимым ориентиром, ввиду того, что среди условий социально-экономического развития можно выделить, к примеру, природно-климатические, которые по объективным причинам невозможно выровнять при помощи политики. В связи с этим, предлагаем внести уточнение в Указ Президента РФ от 03.06.1996 № 803, в части, касающейся установления целей региональной политики, в частности, заменить «выравнивание условий социально-экономического развития регионов» на «выравнивание социально-экономического развития субъектов РФ». Более того, считаем целесообразным принятие федерального закона о региональной политике в Российской Федерации.

Современное федеральное регулирование социально-экономического развития субъектов РФ, в узком смысле, характеризуется фрагментарностью, запутанностью, неточностью и недостаточностью. В связи с этим необходимо совершенствовать федеральное законодательство в области социально-экономического развития, а именно, имеющиеся в федеральном законодательстве нормы, затрагивающие вопросы социально-экономического развития субъектов РФ объединить путем консолидации в единый нормативный правовой акт, дополнив и усовершенствовав.

Для прогрессивного социально-экономического развития необходим четко отлаженный правовой механизм. Следовательно, законодательство субъектов РФ должно гармонично дополнять законодательство федерации. В связи с этим было проанализировано 83 конституции (устава) субъектов РФ на соответствие положениям федерального законодательства, в части касающейся.

195 См.: Тамже. 1996. № 23. Ст. 2156. полномочий органов государственной власти субъектов РФ по прогнозированию и программированию социально-экономического развития.

Полномочие высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по утверждению в форме закона программ социально-экономического развития субъектов РФ: в конституциях (уставах) 45 субъектов РФ отражено полностьюв 28 конституциях (уставах) субъектов РФ закреплено без указания на формув 10 конституциях (уставах) субъектов РФ не закреплено. Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по предъявлению проектов программ социально-экономического развития субъекта РФ в высший законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и по представлению отчетов программ социально-экономического развития субъекта РФ в высший законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Оба' полномочия предусмотрены конституциями (уставами) 34 субъектов РФконституциями (уставами) 14 субъектов РФ предусмотрено только одно полномочие — по представлению проектов программ социально-экономического развития субъекта РФ в высший законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ- 35 конституции (устава) субъектов РФ не закреплено ни одно полномочие. Полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта РФ разделены на три группы: 1) полномочия связанные с прогнозированием социально-экономического развития субъектов РФ- 2) полномочия, связанные с программированием социально-экономического развития субъектов РФ- 3) полномочие, связанное с обеспечением комплексного социально-экономического развития субъектов РФ. Полномочия первой группыпрактически полностью отсутствуют в конституциях (уставах) субъектов РФ. Исключение составляет Устав Астраханской области, которым закреплено одно из трех полномочий данной группы. Полномочия второй группы обширно представлены в конституциях (уставах) субъектов РФ. Абсолютное большинство (68) конституций (уставов) субъектов РФ содержат оба полномочия, составляющие данную группу. Полномочие третей группы хотя и менее часто, чем полномочия второй группы, встречается в конституциях (уставах) субъектов РФ, но все-таки содержится в большинстве основных законов субъектов РФ (51). Отсюда следует, что наиболее часто в конституциях (уставах) закрепляются полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, устанавливаемые ФЗ «Об общих принципах.», в то время как, полномочия, установленные Бюджетным Кодексом РФ, практически полностью отсутствуют в основных законах субъектов РФ.

Выделены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области прогнозирования, программирования социально-экономического развития, введенные региональным законодателем. Полномочие высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по осуществлению контроля за выполнением программ социально-экономического развития субъекта РФ. Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по образованию совещательного органа для коллективного рассмотрения вопросов управления областью, планов, программ социально-экономического развития областипо представлению ежегодного доклада о деятельности высшего исполнительного органа государственной власти по социально-экономическому развитию в высший законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФи др.

Более 40 действующих специальных законов субъектов РФрегулирующих вопросы программирования, прогнозирования и планирования социально-экономического развития можно разделить на четыре группы: 1) специальные законы субъектов РФ, состоящие из положений идентичных Федеральному закону «О государственном прогнозировании.», воспроизведенных в региональной проекции- 2) специальные законы субъектов РФ, имеющие значительное сходство с Федеральным законом «О государственном прогнозировании.», но не идентичные полностью- 3) специальные законы субъектов РФ, положения которых имеют незначительное сходство с Федеральным законом «О государственном прогнозировании.». Законы третьей группы подразделяются на три подгруппы по предмету правового регулирования- 4) законы о стратегическом планировании.

Комплексный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ выявил отсутствие единой концепции правового регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации, что позволяет говорить о назревшей необходимости совершенствования правового механизма регулирования социально-экономического развития субъектов РФ в области прогнозирования, программирования и планирования социальноэкономического развития, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В этой связи, представляется целесообразным принятие федерального закона о социально-экономическом развитии, в котором были бы закреплены все основные понятия и принципы социально-экономического развития, а также закреплена единая концепция программирования, прогнозирования и планирования социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Важнейшим для федеративного государства является вопрос разграничения предметов ведения и полномочий. Продуманное, взвешенное разграничение будет серьезным фундаментом для достижения прогрессивного социально-экономического развития страны.

В России сложились два способа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: 1) конституционный и 2) договорной. Основным способом разграничения предметовведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации является — конституционный. Данным способом устанавливаются предметы исключительного ведения Российской Федерации, а также предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в то время* как предметы ведения субъектов РФ определяются, в соответствии с Конституцией РФ по остаточному принципу. Между тем, в период с 1993 по 1998 год с субъектами РФ, подписавшими договоры, предметы совместного ведения в социально-экономической сфере разграничивались иначе, чем установлено в ст. 72 Конституции РФ. Принимаемыми договорами перечень совместного ведения расширялся, относительно закрепленных в ст. 72 Конституции РФ предметов ведения. Некоторыми договорами о разграничении предметов ведения и полномочий расширялась не только сфера совместного ведения, нои устанавливались «дополнительные» предметы ведения Российской Федерации в сфере социально-экономического развития. Установление предметов исключительного ведения субъектов РФ в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий встречалось редко.

Анализ нормативных правовых актов в ретроспективном срезе позволил выделить три периода разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ:

— Законодательно-договорного разграничения компетенции: с декабря* 1993 года по июнь 1999 года. Данный период характеризуется отсутствием единообразия в разграничении компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов: с одними субъектами Федерации полномочия разграничиваются на основании федеральных законов, с другими на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочийотсутствием законодательно закрепленных принципов и порядка разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектовпроцессом формирования правовой позиции федерального центра, касающейся разграничения полномочий. В данном периоде выделяются два этапа:) с декабря 1993 года по 1996 года — этап договорно-законодательного разграничения без выраженной правовой позиции федерального центраи 2) с 1996 года по 1999 год — этап, на котором принимаются Постановления Конституционного Суда РФ, отражающие принципиальные правовые позиции по вопросам разграничения компетенции между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ, а также на этом этапе федеральный центр предпринимает первые шаги по установлению властной вертикали.

— Становления и укрепления вертикали власти: с июня 1999 года по июль 2003 года. Этот период характеризуется принятием федерального закона, устанавливающего принципы и порядок разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектовпостепенным прекращением действия заключенных на первом этапе договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

— Централизации разграничения компетенции: с июля 2003 по настоящее время. Данный период характеризуется полным прекращением действия всех договоров' оразграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерациипризнанием утратившим силу Федерального закона № 95-ФЗвнесением существенных дополнений в Федеральный закон № 184-ФЗразделением полномочий субъектов Российской Федерации по финансовому признакувыделением, так называемых «собственных полномочий" — составлением перечня собственных полномочий, а так же процессом постепенного его совершенствования. Этот период делиться на два этапа: 1) с июля 2003 года по декабрь 2004 года — этап утверждения и действия без изменений перечня собственных полномочий- 2) с декабря 2004 года по настоящее время — этап совершенствования перечня собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Представляется, что процесс совершенствования списка собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ еще не завершен, и в него будут и дальше вносится изменения и дополнения. Оценить влияние вносимых изменений, будет возможно спустя некоторое время, при детальном мониторинге социально-экономического развития субъекта РФ и реализации отдельных полномочий.

В целях оценкивлияния периодов разграничения: компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной' власти субъектовРФ на социально-экономическое развитие субъектов РФв. связис. отсутствием необходимых данных, диссертантом разработана собственная методика оценки: уровня социально-экономического развития- (Приложение- 1), на: основании которой? была произведена оценка темпов-: социально-экономического развития^ 19 субъектов. РФа так: же проанализировано влияние процесса1 перераспределения полномочийвсоциально-экономической-сфере:на: социально-экономическое развитие выбранных субъектов Федерации.

В1 период законодательнойанархии наблюдалась скачкообразность, социально-экономического развития субъектов? РФ. В переходный период и период централизации разграничения компетенции наблюдается выравнивание социально-экономического развития субъектов РФ с тенденцией к росту.

Переход от периода законодательно-договорного разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов к периоду централизованного разграничения* компетенции, а следовательно, к, единообразию" в распределении: полномочиймежду РФ и субъектамиРФ, в целом положительное сказался на социально-экономическом развитии всех рассматриваемых субъектов РФ.

Действующая: с 2003 года по настоящее: времямодельразграничения-компетенциимежду органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного веденияв соответствии" с которой разграничение полномочий между соответствующими органами? власти происходит на основанииФедерального закона № 184-ФЗ, содержащего в* себе закрытый перечень собственных полномочийорганов государственной власти субъектов Российской Федерации, не: в полной мере использует потенциал единообразного разграничения компетенциимежду органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Закрепление всех полномочий органов государственной власти субъектов РФ, необходимых для прогрессивного, в частности социально-экономического развития, которые субъекты РФ должны исполнять самостоятельно и за счет средств собственного бюджета, в рамках одного федерального закона является нереализуемой задачей.

Таким образом, анализ развития законодательства, устанавливающего разграничение предметов ведения и полномочий в сфере социально-экономического развития, а также оценка влияния процесса разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов на социально-экономическое развитие субъектов РФ показали необходимость совершенствования разграничения в сфере социально-экономического развития полномочий по предметам ведения между органами государственной власти России и ее субъектов путем, с одной стороны, детализации наиболее важных для государства и субъектов РФ полномочий, а, с другой стороны, закрепления возможности субъектов РФ самостоятельно определять свои полномочия в законодательно-определенных сферах общественных отношений.

В настоящее время, представляется целесообразным внести изменения в ч.2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, путем закрепления в качестве собственного полномочия субъектов РФ полномочия по разработке и реализации программ использования и охраны земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, находящихся в границах субъектов РФ.

Считаем, необходимо утвердить постановлением Правительства РФ предложенную методику оценки уровня социально-экономического развития субъектов РФ. Ввести в методику для совершенствования правового регулирования социально-экономического развития субъектов РФ частные показатели социально-экономического развития: соотносимые с отдельными конкретными полномочиями органов государственной власти в сфере социально-экономического развития субъектов РФотражающие соотношение затрат на реализацию отдельных полномочий в социально-экономической сфере с результатами реализации данных полномочий.

Для более четкого правового регулирования социально-экономического развития субъектов РФ и, следовательно, для достижения прогрессивного социально-экономического развития необходимо принятие федерального закона о социально-экономическом развитии (см. прил. 9), а также согласованных с ним законов субъектов РФ.