Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права

Актуальность темы

исследования. В существующей в России системе права действует фрагментарный и бессистемный механизм правового регулирования участия Российской Федерации, субъектов федеративного государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях, что в немалой степени связано с отсутствием в современной российской цивилистике комплексных и непротиворечивых концептуальных разработок по проблеме правового статуса перечисленных публичных образований в имущественном обороте.

Означенная проблема приобретает особую остроту при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией и защитой субъективного права собственности. Ее недостаточная теоретическая разработка приводит к тому, что правоотношения со столь специфическим субъектным составом фактически не развиваются. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не имеют возможности в полном объеме реализовывать собственные правомочия и эффективно защищать свои имущественные права, что существенно усложняет участие указанных лиц в хозяйственном обороте и оборот принадлежащих им на праве собственности объектов.

Государство, федеральные и муниципальные образования недостаточно широко используют субинституты гражданского права, позволяющие получать неналоговые доходы без отчуждения принадлежащего им имущества (эксплуатация имущественных комплексов, использование имущества третьих лиц с приобретением в свою собственность извлекаемых плодов, продукции, доходов и т. п.).

В свете вышеизложенного представляется своевременной и актуальной разработка теоретических вопросов, касающихся участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским правом, и, в первую очередь, выявления особенностей их юридической природы.

Предметом диссертационного исследования выступает комплекс отношений, возникающих в связи с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях.

Целями диссертационного исследования являются определение правового положения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее, если не указано иноепублично-территориальных образований) как субъектов гражданского права и разработка концепции их участия в гражданско-правовых отношениях, уточняющей и систематизирующей существующие теоретические взгляды на эту проблему.

В связи с изложенными целями ставятся следующие задачи:

— изучить исторические факты, законодательный массив и научные взгляды, касающиеся предмета исследования, провести сравнительно-правовой анализ указанных положений;

— переосмыслить правовые теории и воззрения по вопросу гражданско-правового регулирования имущественных отношений, прежде всего правоотношений собственности, с участием Российской Федерации и ее правопредшественника — Союза ССР, субъектов федеративного государства и муниципальных образований с учетом произошедших в Российской Федерации социальных изменений после 1991 годаопределить юридическую природу и объем гражданской правосубъектности публично-территориальных образований как субъектов гражданского оборота, с учетом чего, сформулировать концепцию их участия в гражданских правоотношениях.

Характеризуя состояние научной разработанности темы необходимо подчеркнуть, что ее отдельные аспекты изучались и в период существования советского государства и права, и в предшествующий ему, дореволюционный периодестественно, в силу объективных причин данные исследования, относящиеся к разным историческим периодам, не содержат в себе преемственности в концептуальных подходах к научному раскрытию проблемы участия государства в гражданских правоотношениях. При этом тема осуществления гражданской правосубъектности государства, субъектов федеративного государства и муниципальных образований с точки зрения их юридической природы комплексно не рассматривалась свыше полувека — в указанной области можно обнаружить только труды дореволюционных авторов.

На важность и значимость разрешения проблем, связанных с участием субъектов публичного права в гражданских правоотношениях, а также на необходимость формирования на основе их комплексного решения адекватной законодательной базы, в последнее время не раз указывалось в публикациях видных ученых — правоведов: С. С. Алексеева, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, В. А. Дозорцева, A. J1. Маковского, B.C. Нерсесянца, В. Ф. Яковлева и других.

Теоретическая основа исследования. В своей работе автор опирается на научные изыскания российских и советских цивилистов и специалистов по общей теории права. В дореволюционный период проблема государства как субъекта гражданского права, а также вопросы о праве собственности государства занимали значительное место в трудах целой плеяды известных дореволюционных цивилистов и государствоведов: К. Анненкова, Ю. С. Гамбарова, Н. Л. Дювернуа, В. Б. Ельяшевича, Р. Иеринга, К. Кавелина, Ф. Ф. Кокошина, Н. Лазаревского, Д. И. Мейера, С. А. Муромцева, И. Оршанского, И. А. Покровского, Н. С. Суворова, Г. Ф. Шершеневича, В. А. Хлебникова.

В советский период к вопросам, непосредственно касающимся юридической природы государства и подобных ему образований как участников гражданских правоотношений, обращались такие видные цивилисты, как М. М. Агарков, М. И. Кулагин и Б. Б. Черепахин.

В тот же период увидели свет фундаментальные труды выдающихся советских цивилистов: А. В. Венедиктова, Д. М. Генкина, А. В. Карасса,.

С.М.Корнеева, В. П. Мозолина и Ю. К. Толстого, касающиеся проблематики государственной собственности. Особую значимость для изучения вопросов осуществления гражданской правосубъектности государством и подобными ему образованиями представляют собой работы М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, П. П. Виткявичюса, Р. В. Шенгелия и других.

Общетеоретическую основу диссертационного исследования составили труды замечательных отечественных ученых: С. С. Алексеева, А. И. Беспаловой, В. П. Грибанова, В. А. Дозорцева, О. С. Иоффе, Ю. Х. Калмыкова, О. А. Красавчикова, АЛ. Маковского, О. Н. Садикова, Е. А. Суханова, Е. А. Флейшиц, P.O. Халфиной, С. А. Хохлова, JI.B. Щенниковой, В. Ф. Яковлева, всесторонне рассмотревших и проанализировавших проблему участия государства и его субъектов в гражданских правоотношениях и затронувших вопрос, научная разработка которого была приостановлена после революционных событий в России в октябре 1917 года — вопрос о юридической природе государства как субъекта гражданского права.

Методологическую основу диссертационного исследования определили современные общенаучные и частнонаучные методы познания, включая: системный, логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, юридико-логический, и других. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и формулировок широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа.

Работа изложена с учетом комплексного характера затронутых проблем. В связи с этим автором широко использованы работы юристов, представляющих как частное, так и публичное право, теоретиков права и историков.

Источниками исследования послужили нормативные правовые акты, регулирующие отношения, складывающиеся по поводу реализации вещных прав на объекты публичной собственности на период с момента образования.

Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и до настоящего времени, а также публикации в юридических и публицистических периодических изданиях.

Научная новизна диссертационного исследования определяется характером постановки рассматриваемой проблемы.

Публично-территориальные образования в гражданских правоотношениях характеризуются в правовой литературе как особые субъекты гражданского права в том смысле, что они не являются юридическими лицами в существующем понимании. Тем не менее допускается возможность считать их юридическими лицами публичного права.

Автор приводит исторические, формально-логические и системно-правовые доказательства правовой природы публично-территориальных образований как юридических лиц публичного права, наделенных гражданской правосубъектностью, тем самым устраняя существующее неоднозначное представление о правовом положении государства, федеральных и муниципальных образований. На основе сделанных выводов дополнена существующая концепция участия публично-территориальных образований в гражданских правоотношениях и выработаны предложения по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего анализируемые отношения.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и органы власти по своей юридической природе являются юридическими лицами публичного права, которые могут быть наделены гражданской правосубъектностью, и вместе составляют подвид юридических лиц — категорию «юридические лица публичного права» (публично-правовые образования).

Государство, федеральные и муниципальные образования в совокупности представляют отдельную организационно-правовую форму публично-правовых образований, «публично-территориальное образование», а по отдельности — типы данной организационно-правовой формы.

Гражданская правосубъектность, таким образом (как и любая другая, имеющая отраслевую принадлежность правосубъектность), суть не конституциональный признак юридического лица как видового понятия, а подвидовый признак, который служит отличием юридического лица, являющего собой субъекта гражданских правоотношений от юридического лица — субъекта публичных правоотношений.

2. Гражданская правосубъектность публично-территориальных образований носит ограниченный характер, ввиду того, что исходя из целей создания и деятельности юридические лица данного подвида могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Названное свойство гражданской правосубъектности публично-территориальных образований, подтверждается особенностями формирования воли внутри субъектов хозяйствования данной категории. Формирование воли публично-территориального образования на реализацию гражданской правосубъектности происходит в рамках публично-правовых отношений, направленных на достижение целей создания и деятельности соответствующего публично-территориального образования и складывающихся внутри него между органами власти в рамках их компетенции.

3. При анализе вопроса об осуществлении гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и органов власти выделен критерий разграничения публично-правового от гражданско-правового в их юридической личности, наделенной смешанной правосубъектностью: правовое положение публично-правовых образований характеризуется преобладанием публичной правосубъектности над гражданской.

Данный критерий определяется целями создания и деятельности такого рода организационных единств, наделенных правосубъектностью обоих видов, и выражается в том, что в случае утраты гражданской правосубъектности юридическое лицо публичного права, ранее обладавшее ею, сохраняет свое положение как субъект права, собственную организационно-правовую форму, цели создания и деятельности.

Выявлено, что данная особенность практически не нашла отражения в современном российском праве, что является основным препятствием для полной реализации гражданской правосубъектности публично-правовых образований и эффективного управления ими своим имуществом.

4. Действующее гражданское законодательство дает основания для определения приватизации как специального основания добровольного прекращения права собственности публично-территориального образования, влекущего возникновение частной собственности (права собственности физических лиц и юридических лиц гражданского права) способами, установленными законом о приватизации.

С позиций общественных отношений, фактически складывающихся в данной сфере, под приватизацией автор предлагает понимать гражданские правоотношения по добровольному отчуждению публично-территориальным образованием своего имущества в частную собственность независимо от способов такого отчуждения.

5. Под разграничением государственной собственности следует понимать > публично-правовые отношения, складывающиеся между Российской Федерацией как сувереном и другими публично-территориальными образованиями, влекущие гражданско-правовые последствия в виде прекращения права собственности Российской Федерации на принадлежащее ей имущество и возникновение этого права у другого публично-территориального образования.

Разграничение" должно предусматривать и реализацию прав Российской Федерации как собственника отчуждаемого имущества, и реализацию публично-правовых полномочий Российской Федерации как суверена.

Вследствие означенной причины разграничение федеральной государственной собственности должно иметь как минимум две стадии, лишь на второй из которых учитывается воля федеральных образований в качестве субъектов гражданского права.

Разграничение с точки зрения осуществления гражданской правосубъектности представляет собой действия публично-территориального образования по передаче своего имущества другому публично-территориальному образованию, влекущее переход права собственности на передаваемое имущество.

6. В диссертации обосновывается тезис о том, что реализация учреждениями и унитарными предприятиями принадлежащего им права оперативного управления и права хозяйственного ведения в отношении имущества, находящегося в собственности публично-территориального образования, не является формой осуществления права собственности последнего, а суть форма непосредственного осуществления ограниченного вещного права учреждения или унитарного предприятия.

В целях установления адекватного правового регулирования общественных отношений по обороту объектов публичной собственности обосновывается необходимость исключения из текста Гражданского кодекса Российской Федерации нормы, содержащейся в абзаце девятом пункта 2 статьи 235, рассматривающей приватизацию в качестве специального основания прекращения права собственности публично-территориального образования. Но такое исключение допустимо лишь после принятия закона, предметом правового регулирования которого станут отношения внутри наделенного гражданской правосубъектностью публично-территориального образования, складывающиеся по поводу формирования и выражения его воли для реализации им собственной гражданской правосубъектности. Вывод о необходимости принятия закона обосновывается его значением как гарантии соблюдения принципа признания равенства участников отношений, регулируемых гражданским законодательством.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, сделанные в работе, могут послужить основой для дальнейших научных изысканий в сфере публично-правового регулирования отношений по управлению публичной собственностью, представляющих собой административный процесс, включающий в себя формирование и выражение воли юридических лиц публичного права, направленной на реализацию их гражданской правосубъектности, в том числе правомочий собственника.

Выработанные в исследовании теоретико-методологические подходы позволяют правильно выбрать подлежащий применению к соответствующим отношениям тип правового регулирования и посредством этого объективно квалифицировать совершенные публично-территориальными образованиями действия, влекущие юридические последствия, что открывает возможность использовать гражданскую правосубъектность государства, федеральных и муниципальных образований в полном объеме.

Положения, сформулированные в диссертации, могут найти применение в учебном процессе в рамках дисциплин гражданско-правового цикла и смежных дисциплин.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, где проведены ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы диссертационной работы апробированы автором исследования также в учебном процессе при проведении занятий на этой кафедре по курсу «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как участники гражданских правоотношений», спецкурсу «Приватизация государственного и муниципального имущества в Российской Федерации» .

Предложения и выводы, сформулированные автором в диссертационном исследовании, изложены в двух опубликованных работах. Часть выводов и предложений была использована в ходе подготовки и обсуждения проекта обращения Правительства Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации, подготовленного Министерством имущественных отношений Российской Федерации в рамках рассмотренного в 2001 году Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации дела № 3111/00 по спору государства с Иркутской областью о признании права собственности на акции акционерного общества «Иркутскэнерго» .

Кроме того, выработанный автором подход к осуществлению гражданской правосубъектности реализуется при подготовке в Министерстве имущественных отношений Российской Федерации законопроекта об управлении государственной собственностью и об основных началах по управлению муниципальной собственностью в Российской Федерации.

Диссертация состоит из введения, трех глав (включающих в себя 10 параграфов), заключения и списка литературы.

Заключение

.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются субъектами гражданского права, но отсутствие понятия их юридической природы именно в этом качестве ведет к неправильному пониманию их гражданской правосубъектности, что влечет нецелесообразную и необоснованную направленность устанавливаемых законодательством ограничений гражданских прав публично-территориальных образований.

Так, гражданские по существу правоотношения по выпуску государственных ценных бумаг, предоставлению государственного (муниципального) кредита, иному распоряжению денежными средствами и обязательствами публично-территориальных образований урегулированы бюджетным, то есть публичным законодательством. Гражданские правоотношения по распоряжению иным имуществом казны также несут на себе бремя публично-правового регулирования, по существу ограничивающего пределы действия гражданского законодательства в отношении публично-территориальных образований, примерами тому являются приватизация государственного имущества и разграничение публичной собственности.

Между тем проведенное исследование приводит к выводу о том, что государство, субъекты федеративного государства и муниципальные образования по своей юридической природе являются юридическими лицами публичного права и в равной степени, как и другие субъекты гражданского права, в том числе юридические лица гражданского права, подчинены действию гражданского законодательства.

Такой вывод стал возможен после проведения комплексного исследования существующего понятия юридического лица. Во-первых, мы пришли к выводу о диспозитивности признака гражданской правосубъектности при характеристике института юридического лица. По нашему мнению, юридическое лицо, равно как и лицо физическое, суть надотраслевые категории. Отраслевая принадлежность может быть выявлена при анализе участия индивидуально-определенного субъекта в конкретных правоотношениях.

Во-вторых, анализ вопроса о месте государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в системе субъектов права представил доказательства того, что указанные лица вместе составляют отдельную организационно-правовую форму юридических лиц — публично-территориальные образования, а по отдельности представляют типы данной организационно-правовой формы.

В совокупности это позволило определить пределы гражданской правосубъектности публично-территориальных образований, которая является ограниченной, ввиду того, что исходя из целей создания и деятельности юридические лица данного подвида могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Кроме того, особенности формирования воли, происходящие внутри субъектов хозяйствования данной категории, подтвердили мнение о целевом характере гражданской правосубъектности указанных лиц, поскольку органы управления указанных лиц подчинены действию публичного правового принципа «можно то, что прямо разрешено».

Также ограниченный характер гражданской правосубъектности публично-территориального образования заключается в том, что внутри указанного лица между его органами власти в рамках их компетенции складываются публичные правоотношения по поводу формирования и выражения его воли, направленной на удовлетворение собственного интереса, которые, будучи основанными на субординации участников, подлежат публично-правовому регулированию специальными нормами, соблюдение которых направлено на достижение цели создания и деятельности публично-территориального образования.

При этом следует учитывать, что интересы публично-территориальных образований отличаются, что в совокупности с их самостоятельной волей влечет возникновение конфликтов. Поэтому было бы целесообразным прекратить распространение действия гражданского законодательства на государствоподобные образования, и, следовательно, лишить их гражданской правосубъектности в целях предотвращения нарушения целостности государства, единственного публично-территориального образования, действующего в интересах всего населения Российской Федерации.

При рассмотрении проблемы соотношения состава казны публично-территориального образования и пределов его имущественной ответственности была выявлена правовая коллизия, которая заключается в том, что действующее законодательство создает объективную предпосылку того, что публично-территориальное образование может нести имущественную ответственность по своим обязательствам фактически чужим имуществом, что является недопустимым и подлежит обязательному приведению в соответствие с основными принципами гражданского права. Вывод обусловливается тем, что принадлежащее хозяйствующему субъекту на определенном ограниченном вещном праве имущество составляет пределы его имущественной ответственности и тем самым гарантирует стабильность гражданского оборота, участником которого является данный хозяйствующий субъект. С учетом данного тезиса следует вывод о том, что соответствующее имущество, для целей имущественной ответственности и с точки зрения его экономической принадлежности, является для публично-территориального образования — собственника чужим.

При исследовании вопроса осуществления права собственности публично-территориальным образованием выявлено двоякое правовое положение органа власти, участвующего, с одной стороны, в правоотношениях по формированию и выражению воли публично-территориального образования в качестве его органа управления, а с другой стороны, в гражданских правоотношениях в качестве самостоятельного хозяйствующего субъекта. Это затрудняет правовое регулирование рассматриваемых гражданских правоотношений, поскольку влечет неправильную квалификацию правового положения органа власти со стороны правоприменителей. В существующем двояком положении орган власти, принимая решения в качестве органа управления публично-территориального образования по реализации гражданских правомочий последнего, воспринимается как представитель, а не орган управления юридического лица публичного права.

Поэтому существование органов власти без гражданской правосубъектности является целесообразным. Такое правовое положение органов власти не допускает смешения как участников гражданских правоотношений с их органами управления, так и их прав и обязанностей. С точки же зрения публичных правоотношений обладание юридическими лицами публичного права гражданской правосубъектностью не имеет принципиального значения для определения их правового положения, а равно существования.

Это выражается, в частности, в том, что, являясь юридическим лицом публичного права, орган власти, не имея гражданской правосубъектности, участвует и в гражданских, и в публичных правоотношениях в качестве органа управления публично-территориальным образованием, являющимся юридическим лицом, наделенным гражданской правосубъектностью. Органы власти публично-территориальных образований в первую очередь являются субъектами публично-правовых отношений и поэтому, в принципе, могут существовать без гражданской правосубъектности. При этом органы власти не будут осуществлять несвойственные им хозяйственные функции, например, по собственному материально-техническому обеспечению. Эта задача может осуществляться специально создаваемыми юридическими лицами гражданского права, как, например ФГУП «Распорядительная дирекция МПТР России», ФГУП «Распорядительная дирекция Минимущества России». Данные организации существуют сейчас именно в данном качестве, действуя наряду с хозяйственными структурными подразделениями соответствующих федеральных министерств.

Орган власти является основным звеном в осуществлении гражданской правосубъектности публично-территориальным образованием, формируя и выражая волю этого лица, и в этом качестве представляет особенность осуществления права собственности публично-территориального образования независимо от способов такого осуществления и их форм.

Основным критерием разделения способов осуществления права собственности на формы является способ выражения воли, что подтверждается мнением С. Ф. Кечекьяна, считающего, что «изъявление воли самого управомоченного лица или других лиц, за него действующих, совершенно необходимо для осуществления права» 221. Поэтому при непосредственной форме осуществления права собственности органы власти сами формируют и сами выражают волю публично-территориального образования, а при опосредованной форме самостоятельно лишь формируют волю последнего, а выражает ее третье лицо.

Иной формой осуществления права собственности публично-территориальными образованиями является реализация правомочий собственника опосредованно, то есть третьим лицом от имени собственника.

К числу способов опосредованной формы осуществления права собственности публично-территориального образования, с учетом приведенного исключения из правила, можно отнести все сделки, совершаемые на основании представительства, оформляемого в виде доверенности и поручения. Способами осуществления права собственности публично-территориального образования, которые уже содержат в своей конструкции элемент представительства, являются обязательства поручения и агентирования.

Таким образом, концепция участия публично-территориальных образований в гражданских правоотношениях сводится к тому, что являясь.

221 Кечекьян С. Ф. Правоотношение в социалистическом обществе, изд. АН СССР. М., 1958. С. 53. по правовой природе юридическими лицами публичного права, они обладают ограниченной гражданской правосубъектностью.

Формирование и выражение воли указанных лиц осуществляется их органами власти как органами управления. В зависимости от формы осуществления права собственности эта воля выражается либо непосредственно органами власти как органами управления публично-территориальным образованием, и данное лицо выступает в гражданском обороте самостоятельно, либо волей публично-территориального образования считается воля его представителя — третьего лица, также субъекта гражданского права, действующего своей волей и в собственном интересе от имени публично-территориального образования, на основании поручения, в том числе выраженного в форме доверенности и оформленного в виде договора поручения или агентирования.

Данная концепция предопределяет осуществлять нормотворчество в сфере государственного и муниципального управления объектами публичной собственности. Редакция закона, основанная на такой концепции, вписывается в рамки действующего законодательства и позволяет разрабатывать законодательные новации, не ущемляя при этом объем гражданской правосубъектности публично-территориальных образований.

В соответствии с предлагаемой концепцией специальное законодательство должно носить публично-правовой характер и регулировать внутри собственника правоотношения по формированию и выражению его воли, а также устанавливать принципы ее реализации, которые бы обеспечивали удовлетворение публичного интереса при осуществлении государством и коллективного (общественного) интереса при осуществлении государствоподобным образованием гражданской правосубъектности.