Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти в Российской Федерации

Актуальность исследования. Необходимым условием нормального развития и функционирования любого демократического правового государства является неуклонное исполнение законов, дальнейшее укрепление гарантий прав и свобод граждан, охрана этих прав от различных нарушений. Формирование правового государства есть в первую очередь утверждение принципа верховенства закона и строгого его соблюдения в обществе всеми без исключения государственными органами, должностными лицами, гражданами и т. д. Создание демократического общества предполагает расширение круга прав и свобод человека, наполнение их богатым содержанием, подкрепление их прочной системой гарантий: экономических, политических, организационных и правовых.

В Послании Президента Российской Федерации по национальной безопасности (1996 год) подчеркнуто, что Россия окончательно станет правовым государством, когда власть в своих решениях и действиях будет связана правом и в то же время сможет эффективно гарантировать безотказное действие права. Основа правового государства уже есть, и плоды этого ощутимы. Конституция России закрепила ряд незыблемых принципов, обеспечивающих правовую основу государственности, — разделение властей, прямое действие норм и принципов Конституции, презумпцию невиновности, права человека как высшую ценность, а также соответствующую этим принципам систему государственной власти.

Каждодневно граждане вступают в отношения с различными государственными органами. Весьма многообразны подобные отношения граждан и в сфере исполнительной власти. Роль этой ветви власти в обеспечении надлежащего функционирования института прав человека достаточно велика по объему и значению. Одним из направлений деятельности исполнительной власти является создание необходимых условий реализации прав и свобод гражданина, а также осуществление функций защиты этих прав.

Отношения гражданина с органами исполнительной власти можно рассматривать с различных позиций. Большой интерес представляют те связи между гражданином и администрацией, которые выходят за рамки позитивных и возникают тогда, когда человек считает, что его права нарушены и обращается за их защитой, используя различные правовые возможности.

Конституционные нормы закрепляют обязанность государства и его органов в деле охраны прав личности. В то же время такое государственное «участие» не исключает и самостоятельных активных действий индивида, что позволяет значительно расширить возможности гражданина по отстаиванию своих интересов.

Важная роль в этом плане принадлежит закрепленному в Конституции РФ праву граждан на подачу различного рода обращений, и в частности жалобы, которая одновременно является и правом, и способом защиты других прав, т. е. выступает в роли организационно-правовой гарантии прав и свобод личности. Используя это право, гражданин имеет возможность обратиться к широкому кругу различных органов всех ветвей власти. Однако, несмотря на существование в нашей стране разнообразных каналов обжалования, наличие арсенала способов охраны прав индивида, юридическая незащищенность личности перед различными ведомствами, учреждениями, чиновниками и государством вообще — факт очевидный. Права гражданина, достаточно широко декларированные Конституцией, не ограждают его в должной степени надежно от административного произвола и несправедливости. Это происходит несмотря на то, что имеются соответствующие правовые рычаги, чтобы противостоять бюрократической машине, которая по закону или на основании огромного числа подзаконных актов наделена очень большими полномочиями.

Практика показала, что за короткий срок с момента принятия Конституции РФ 1993 года просто невозможно создать стройную правовую систему, обеспеченную, с одной стороны, качественными и не противоречащими друг другу нормативно-правовыми актами, а с другой — эффективными правоохранительными институтами. Происходящие в настоящее время в стране перемены, связанные с активизацией демократических процессов, укреплением законности и правопорядка, усилением правового положения личности, настоятельно требуют разрушить такую систему отношений между аппаратом и гражданином, при которой последний выступает в роли просителя даже тогда, когда речь идет об удовлетворении его бесспорных прав и законных интересов. Для достижения этих целей необходимо модернизирование уже имеющихся и внедрение новых правовых механизмов защиты прав личности.

При решении поставленных задач важную роль играет изучение позитивного исторического опыта нашего государства. Большую помощь может оказать исследование практики других стран, то положительное, что применимо не только в условиях конкретной страны, но и те обозначившиеся тенденции, которые раздвигают национальные границы и приобретают мировое звучание. Сравнительный анализ достижений науки и практики позволяет выявить наиболее интересные решения тех или иных правовых проблем, создает основу для творческого подхода к оценке национального и зарубежного опыта в деле защиты прав граждан в сфере управления.

В России только началось строительство правового государства, являющегося практическим инструментом обеспечения и защиты свободы, чести и достоинства человека, средством борьбы с негативными тенденциями в работе властных структур. Прежде всего надо сосредоточить усилия на восстановлении уважения к праву, на утверждении принципов законности, соблюдении прав личности.

Отношение государства, его структур к правам человека является ярким показателем природы, существующего политического строя. И пока права человека не на бумаге, а на деле не обретут приоритет, не станут высшей ценностью, не будут выступать ограничителем всевластия государства, общество не может быть охарактеризовано как демократическое, а государство — правовое1. Для реализации этих задач нужно безотлагательно начать процесс, связанный с разработкой системы правовых актов, затрагивающих вопросы охраны прав граждан в деятельности исполнительной власти. Именно в ее сфере на сегодняшний день наиболее часто нарушаются права гражданина. Очевидно, что несовершенство нормативной основы статуса личности в сфере защиты прав и законных интересов от неправомерных действий (бездействия), решений органов государственного управления, обусловленное недостаточ.

1 Лукашева ЕЛ. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994, с. 35. ной проработкой соответствующих теоретических и прикладных вопросов, отсутствие четкого процессуального законодательства и т. д. в конечном итоге приводит к низкой эффективности защитных средств, принижению роли гражданина, превращению его в зависимую, а не в равную сторону в административно-правовом споре, наделенную комплексом прав и обязанностей, а также арсеналом действенных гарантий, необходимых для его защиты.

В этой связи возникает потребность в создании новых механизмов на базе современного законодательства, а также необходимость усовершенствования уже действующих и оправдавших себя на практике способов, позволяющих человеку незамедлительно и эффективно защищать свои права и интересы, нарушенные различными властными структурами.

Решение конкретных задач повышения эффективности форм и методов защиты прав граждан в сфере исполнительной власти требует детального исследования как в теоретическом, так и в практическом плане проблем развития и модернизации способов правовой защиты, определения и нормативного закрепления административно-правового статуса гражданина на базе совершенствования не только норм материального права, но и развития административно-процессуального нормотворчества.

Вопросам статуса гражданина, защиты прав и свобод граждан посвящено большое количество работ по общей теории права, конституционного права, международного права. По этим проблемам писали: С. С. Алексеев, С. В. Боботов, Т. А. Васильева, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, Ю. А. Дмитриев, Д. Л. Златопольский, В. А. Карташкин, А. Е. Козлов, Н. С. Колесова, Н. С. Крылова, И. А. Ледях, Е. А. Лукашева, Н. С. Малеин, Н. И. Матузов, Э. И. Мачульский, В. И. Новоселов, В. А. Патюлин, И. М. Степанов, Б. А. Страшун, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, P.O. Хал-фина, В. Е. Чиркин, В. М. Чхиквадзе, Ю. Л. Шульженко, Ю. А. Юдин, Ц. А. Ямпольская и другие авторы.

Темы защиты прав граждан в сфере исполнительной власти, института обращений граждан, административного и судебного порядка разрешения жалоб, процессуальных аспектов этой проблемы звучали в трудах представителей различных отраслей права. В своих работах ученые рассматривали с разной степенью детализации отдельные вопросы, касающиеся способов и методов осуществления гражданином его права на защиту от нарушений в сфере государственного управления.

Данная тематика нашла отражение в трудах видных ученых, занимающихся административным правом, гражданско-процессуальным правом, уголовно-процессуальным правом и другими отраслями права. Эти вопросы освещены в работах С. Н. Абрамова, И. А. Азовкина, А. П. Алехина, Ю. Н. Алистратова, Д. Н. Бахраха, С. Г. Березовской, В. В. Бойцовой, А. Т. Боннера, Т. А. Бочковой, С. Н. Братуся, JI.A. Ванеевой, Р. Д. Геворкяна, Е. В. Додина, М. Д. Загряцкова, М. В. Карасевой, В. Т. Квиткина, А. Д. Клейнмана, B.JI. Кобалевского, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева,.

A.И. Кудряшовой, Н. П. Курцева, Б. М. Лазарева, В. В. Лаптева, Л.Ф. Лес-ницкой, В. А. Лории, А. Е. Лунева, В. В. Малькова, А. А. Мельникова, Э. М. Мурадьяна, Г. И. Никерова, Л. А. Николаевой, С. Г. Николаевой, Г. Е. Петухова, А. С. Пиголкина, Л. Л. Попова, М. В. Пучковой, В.И. Рем-нева, Ю. А. Розенбаума, В. М. Савицкого, В. В. Сажиной, Н. Г. Салищевой,.

B.И. Смолярчука, В. Д. Сорокина, С. С. Строговича, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, Д. М. Чечота, А. П. Шергина, В. И. Шишкина, Е. В. Шориной, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, О. М. Якубы и других ученых.

Исследованием проблемы института омбудсмена занимались такие ученые, как А. С. Автономов, В. В. Бойцова, Т. А. Васильева, И. С. Власов, О. В. Воробьев, В. Гладышев, Н. М. Касаткина, Н. С. Колесова, И. А. Ледях, Е. А. Лукашева, И.А. Мелик-Дадаев, М. А. Никифорова, Н.Ю. Трещетен-кова, Ю. Шемшученко и другие юристы.

Вопросы защиты прав граждан в сфере исполнительной власти привлекали внимание многих ученых западных стран. Так, А. Ангелов, Л. Бар, Е. Бафия, В. Баяки, Е. Борковский, Г. Брэбан, С. Говедаров, В. Давидович, И. Дерменджиев, К. Лазаров, И. Лентовский, М. Лессаж, Ф. Люшер, К. Марек, С. Попович, Д. Роуат, В. Розен, С. Розмарин, Д. Русу, И. Сабо, И. Скала, П. Стайнов, Ж. Смалев, Е. Старосьцяк, Ф. Стэси, Ф. Толди, Д. Уилсон, Р. Уолкер, А. Филипович, Ю. Хрусанов, В. Хутта, Г. Шарвен и другие ученые-юристы изучали эти проблемы.

Однако до настоящего времени отсутствуют монографические работы, посвященные глубокому комплексному анализу существующих форм и методов защиты прав и свобод граждан, нарушенных в сфере функционирования исполнительной власти, проблемам административно-правового спора, исследованию особого административно-правового статуса гражданина в этой сфере общественных отношений, проведенные с использованием элементов метода сравнительного правоведения. Думается, что теоретическое осмысление данной проблемы будет способствовать не только развитию административного права, но и решению некоторых общетеоретических проблем, а также поможет наметить конкретные направления дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации, связанного с защитой прав человека и гражданина в сфере исполнительной власти.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении гражданином принадлежащего ему права на защиту от неправомерных действий, решений органов исполнительной власти, а также процесс реализации этого права подкрепленный как материальными, так и процессуальными правовыми нормами.

Предмет исследования — научный анализ административно-правового статуса гражданина в сфере защиты его прав и свобод, методов и правовых форм этой защиты, концептуальная сущность права гражданина на подачу обращения, многоаспектность института права жалобы, роль жалобы в сфере исполнительной власти как основание возникновения административного спора.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение существующих в мировой практике способов защиты прав граждан, нарушенных незаконными действиями (решениями) органов исполнительной власти, проблем законодательного закрепления форм, методов и гарантий защиты, а также теоретических вопросов реализации административно-правового статуса граждан в этой сфере, нормативного и организационного обеспечения права граждан на подачу обращений.

В связи с этим в диссертации решаются следующие задачи:

1. Постановка теоретических проблем административно-правового статуса граждан в сфере защиты их прав и свобод.

2. Исследование теоретических вопросов административно-правового спора как разновидности юридического конфликта.

3. Анализ правовых форм и методов защиты прав граждан, нарушенных в сфере функционирования исполнительной власти, их взаимодействие, сравнительные характеристики, этапы становления.

4. Выявление направлений развития механизмов защиты прав граждан, позитивных и негативных факторов, оказывающих непосредственное влияние на процесс реализации права гражданина на защиту.

5. Исследование концептуальной сущности права граждан на подачу обращений в органы государственной власти. Анализ понятий и правового статуса различных видов обращений. Предложения по совершенствованию законодательства об обращениях граждан.

6. Исследование социально-правовой сущности института права жалобы граждан в сфере исполнительной власти.

7. Формулирование предложений по созданию оптимальной модели системы административной юстиции в России.

8. Выявление специфики правового статуса Уполномоченного по правам челоека в РФ. Внесение предложений о совершенствовании института Уполномоченного по правам человека в РФ, отвечающих современной российской действительности.

Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является система философских знаний, формулирующих основные требования к научным теориям, к определению сущности исследуемых явлений общественной жизни.

Автором изучена общетеоретическая и специальная литература, в том числе труды по проблемам конституционного права, административного права, гражданского права, уголовного права, гражданского процессуального права. Ключевое значение для раскрытия темы имели правовые методы исследования. Прежде всего это формально-юридический метод, заключающийся в анализе Конституции, законов, иных нормативно-правовых актов. Такой подход дал возможность показать отношение государства к охране и защите прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти.

Автором было исследовано законодательство западных стран в этой области. Большое внимание в работе уделено изучению теоретических аспектов рассматриваемой темы, так как именно в отечественной и зарубежных теориях наиболее полно представлена и разработана проблематика правовой защиты прав граждан. В работе широко использован метод сравнительного правоведения. С его помощью показано, с одной стороны, то общее, что характерно для форм и методов защиты прав и свобод граждан, нарушенных в результате деятельности исполнительной власти, а с другой стороны, специфика защитных механизмов в России, а также в ряде других стран.

Применение данного метода позволило решить еще один важный вопрос — выявить сущность и основные тенденции развития института права жалобы граждан, идентифицировать проблемы его законодательного регулирования.

При написании работы автор прибегнул к исгорико-правовому методу. Это один из основополагающих методов познания, без которого невозможно провести четкий, объективный анализ ни одного общественного явления. Применительно к теме исследования на основе этого метода показано становление и развитие института судебного контроля, института омбудсмена, органов административной юстиции, конституционного контроля.

В диссертации использован статистический метод. Проанализированы статистические данные, демонстрирующие характер, тематику и количество обращений, поступающих Президенту РФ, в Правительство РФ, Государственную Думу Федерального Собрания РФ, в судебные органы, органы прокуратуры.

Автор применил институциональный метод исследования. На его основе было выявлено своеобразие способов и правовых форм защиты прав граждансоциально-правовое значение института права жалобыспецифика данного института, являющегося одновременно и правом гражданина, и гарантией реализации иных прав и свобод граждан.

Таким образом при написании диссертации был использован широкий спектр существующих методов права, социологии, истории и других дисциплин. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости.

Научная новизна исследования. Автором комплексно исследована проблема повышения эффективности защиты прав граждан, нарушенных в сфере функционирования исполнительной власти. Впервые в науке административного права этот вопрос изучен в таком объеме с использованием элементов метода сравнительного правоведения.

Проведен всесторонний сравнительный анализ системы и взаимодействия органов, осуществляющих охрану прав граждан в сфере государственного управления, тех форм и методов, которые они используют защищая права граждан от неправомерных действий администрации. Высказаны предложения по совершенствованию механизмов защиты.

С учетом положений Конституции РФ исследована проблема административно-правового статуса гражданина. В общем административно-правовом статусе выделена его часть — особый правовой статус гражданина в сфере защиты его прав и свободсформулированы предположения по оптимизации этого статуса.

Впервые исследованы теоретичекие проблемы административно-правового спора как разновидности юридического конфликта между органом исполнительной власти и гражданином. Выявлены основания возникновения такого спора, предмет, задача, цель, внешние факторы, порождающие спор, стадии его развития, способы и гарантии разрешения.

Предложена концепция построения системы органов административной юстиции в России, призванных разрешать административно-правовые споры. Внесены предложения по созданию нормативно-правовой базы функционирования этих органов.

Порядок организации учрежден^ органов административной юстиции, процедуры деятельности, возможность обжалования их решений в судах общей юрисдикции должны быть урегулированы федеральным законодательством: Законом «О системе органов административной юстиции» и Административно-процессуальным кодексом РФ.

Вперые проанализирована специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в России. Высказаны предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы его деятельности.

В диссертации по-новому осмыслена роль и сущность института права жалобы в условиях демократического государства как одного из средств защиты прав граждан, выделены принципы административного производства, действующие при рассмотрении этого вида обращений.

Положения, выносимые на защиту:

1. На основе проведения сравнительно-правового анализа определение научной характеристики существующих способов защиты прав и совбод граждан, нарушенных действиями (бездействием), решениями органов исполнительной власти, их взаимодействия, а также выявление направлений их развитияобоснование необходимости сохранения и модернизации всех форм и методов этой защиты.

2. Выделение в общем административно-правовом статусе гражданина особого и индивидуального правового статуса при реализации принадлежащего гражданину права на защиту от нарушений в сфере функционирования механизма исполнительной власти.

3. Обоснование теоретических проблем административно-правового спора. Выявление динамики развития спора и определение его структурных элементов.

4. Результаты исследования становления и развития правового статуса омбудсмена в зарубежных странах на основе метода сравнительного правоведения, позволившие выделить общие и особенные положения конструирования этого института в зависимости от национальных особенностей, конституционных традиций, степени совершенства иных способов защиты прав граждан в сфере исполнительной власти.

5. Результаты сравнительного анализа положений Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» с зарубежными моделями института омбудсмена, демонстрирующие соответствие российского законодательства мировой практике нормативного закрепления принципов его деятельности, правового статуса и функциональной направленности в деле защиты прав человека и гражданина. Выявление специфики правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ.

6. Обоснование предложений по конкретизации компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ, в частности, наделение его правом законодательной инициативы. В связи с этим делается предложение о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ относительно расширения круга субъектов права законодательной инициативы.

Предложение по введению института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также аргументация идеи создания системы специализированных уполномоченных, определение характера их взаимоотношенийобоснование комплексного подхода к решению проблемы формирования нормативно-правовой базы института Уполномоченного в нашей стране, что позволит ликвидировать существующие пробелы в сфере функционирования правозащитных механизмов.

7. Результаты комплексного историко-правового анализа становления и развития института судебного контроля в сфере исполнительной властивыявление тенденции его сосредоточения в настоящее время в России в рамках правосудия по административным делампредложения по расширению сферы судебного контроля и по совершенствованию действующего в этой области законодательства.

8. Понятие административной юстиции как системы специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления и защиту нарушенных субъективных прав граждан. Предложения, касающиеся формулирования общих положений концепции административной юстиции в Российской Федерации и формирования нормативно-правовой базы ее деятельности. Обоснование предполагаемых моделей создания в России системы органов административной юстиции.

9. Определение роли индивидуальной конституционной жалобы как действенной гарантии защиты прав и свобод личности, осуществляемой в рамках конституционного судопроизводства и содействующей интеграции гражданина в процесс управления государством и обществом.

10. Представление научной классификации видов обращений с учетом их различных правовых статусов. На этой основе обоснование необходимости разработки материального и процессуального законодательства, отвечающего требованию времени и реально обеспечивающего реализацию права гражданина на подачу обращений, создание целостной, максимально внутренне скоординированной системы нормативно-правовых актов, регулирующих это право. К ним относятся: Административно-процессуальный кодекс РФ, Федеральные законы «Об обращениях граждан», «О петициях» и др.

Предложения о внесении изменений и дополнений в ст. 33 Конституции РФ, касающихся расширения круга субъектов и адресатов права гражданина на обращение.

11. Определение социально-правовой значимости права гражданина на жалобу как одной из форм: а) непосредственной демократииб) социального контроляв) элемента обратной связи между гражданином и аппаратом государстваг) лично-субъективного права гражданинад) гарантии защиты других праве) специфического средства защиты.

12. Определение юридических гарантий осуществления права гражданина на жалобу, к которым относятся: а) закрепление его в конституционных нормахб) закрепление его реализации в законодательных и иных нормативно-правовых актахв) установление определенного, основанного на демократических принципах процессаг) обязанность государства обеспечивать неприкосновенность и безопасность лица, подающего жалобуд) применение мер юридической ответственности в отношении лиц, виновных в незаконном, бюрократическом отношении к разбору жалобе) установление форм государственного и общественного контроля за законностью и правильностью рассмотрения жалоб гражданж) наличие различных способов защиты прав граждан и др.

13. Предложение о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ относительно установления уголовной ответственности должностных лиц за умышленное ущемление прав и законных интересов граждан, связанное с преследованием за критику в связи с подачей гражданином жалобы, а также предложение о внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, предусматривающих административную ответственность за нарушение порядка регистрации обращений, сроков их рассмотрения, принятие незаконного решения.

Теоретическое значение результатов исследования. Разработанные автором концептуальные положения обогащают науку административного права, раскрывая понятие и сущность административно-правового статуса гражданина в сфере защиты его прав и свобод. В научный оборот вводятся понятия особого и индивидуального правового статуса гражданина при реализации конституционного права на защиту.

Раскрываются теоретические проблемы административно-правового спора как разновидности юридического конфликта. Выявляются его специфические черты.

Обосновывается методология анализа совокупности форм и методов защиты прав граждан в сфере государственного управления, а также определяются тенденции развития способов защиты прав и свобод индивида. Показано соотношение компетенции различных государственных органов при осуществлении ими контрольных функций, касающихся охраны прав личности в демократическом государстве.

Результаты диссертационного исследования вносят определенный вклад в теорию административного процесса. В работе обосновывается идея создания Административно-процессуального кодекса в России, а также необходимость поэтапного формирования органов административной юстиции.

Разработка концептуальной сущности теоретических аспектов права гражданина на подачу обращения может служить научной базой для дальнейшего углубленного изучения отдельных проблем, выявленных в ходе диссертационного исследования. Вместе с тем, содержащиеся в работе научные выводы и положения, касающиеся права гражданина на жалобу, могут быть использованы при решении общетеоретических проблем административно-правовой сущности права гражданина на защиту.

Практическое значение результатов исследования. В результате проведенного исследования определены пути совершенствования механизмов защиты прав гражданотражены теоретические вопросы административно-правового статуса гражданинатеоретические проблемы административно-правового спорасформулированы предложения: по совершенствованию российского законодательства об обращениях граждан, в том числе, по формированию новой законодательной базыпо проблеме классификации видов обращений, путем внесения соответствующих норм-дефиниций в законодательные актыпо регламентации процесса рассмотрения жалоб граждан в органах исполнительной власти, в судебных органах, Уполномоченным по правам человека на основе расширения процессуальных норм законодательства, призванного регулировать данную сферу общественных отношенийпо созданию системы органов административной юстиции и разработке Административно-процессуального кодекса РФ.

Полученные результаты могут быть использованы в процессе подготовки учебно-методических материалов по курсу «Административно-правовой статус гражданина», «Юридическая конфликтология» и специальных курсов: «Правовой статус 1ражданина в сфере защиты его прав и свобод», «Методы и правовые формы защиты прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти», «Контрольные функции омбуд-смена», изучаемых в системе высших и средних специальных юридических учебных заведений и в системе подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты проведенного исследования нашли отражение в проекте Федерального закона «Об обращениях граждан», в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях», в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации», касающихся вопросов ответственности должностных лиц за нарушения законодательства об обращениях граждан. Автор является официальным представителем Института государства и права в рабочей группе, созданной Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы Федерального Собрания РФв концепции Федерального закона «О петициях», предложенной и принятой указанным выше Комитетомв авторском проекте Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», разработанном в Институте государства и права РАН по поручению Президента РФ. В процессе подготовки Государственной Думой Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» были использованы материалы аналитического обзора автора «Охрана прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена: (Сравнительный аспект)» (М.: ИНИОН, 1991), а также редакции ряда статей, предложенных автором.

Важнейшие положения, теоретические выводы диссертационного исследования нашли отражение в монографиях, разделах коллективных трудов, статьях, опубликованных в научной юридической литературе, в аналитических обзорах, постатейных комментариях.

Большинство положений, содержащихся в данном труде, прошли апробацию на научных заседаниях, конференциях, семинарах, «круглых столах» как в России, так и за ее пределами, где автор сделал доклады. В частности, на заседаниях Отраслевых Ученых Советов Института государства и права РАН в 1988 г. по теме: «Проблемы совершенствования законодательства о жалобах граждан», в 1991 г. по теме: «Роль омбудсмена в охране прав граждан" — в выступлении на парламентских слушаниях, проводимых Комитетом по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ, посвященных обсуждению проекта Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (1995 г.) — в докладе на заседании «круглого стола» в Институте государства и права РАН (1994 г.) «Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека» по теме: «Контроль омбудсмена за соблюдением прав и свобод граждан" — в докладе на советско-греческом симпозиуме (1989 г.) на тему: «Контроль в сфере государственного управления" — в докладе на юридическом факультете Стокгольмского Университета (1991 г.) на тему: «Конституционное право гражданина на подачу обращений" — в докладе на российско-финском симпозиуме (1991 г.) г. Турку по теме: «Способы защиты прав граждан в сфере государственного управления" — в докладе на международной школе молодых ученых (1988 г.) г. Варна по теме: «Демократический институт права жалобы: пути развития и совершенствования" — в докладе на заседании «круглого стола», организованного обществом «Русско-Немецкий обмен» (1994 г.) г. Санкт-Петербург по теме: «Защита прав граждан в административном праве».

Материалы, положения, выводы исследования были использованы при написании постатейного комментария к Конституции Российской Федерации (ст. 103 п. «д" — ст. 33), постатейного комментария к Закону РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», постатейного комментария к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих в себя четырнадцать параграфов, заключения и списка литературы. Объем диссертации — 363 страниц машинописного текста.

6. Результаты исследования социально-правового значения права гражданина на подачу жалобы дают основание полагать, что подача данного вида обращения не сводится только к охранительной функции, хотя она является основной. Жалобу следует рассматривать как средство защиты, как сигнал о существующих недостатках, как форму социального контроля, связующее звено между гражданином и аппаратом государства, личное субъективное право, гарантию защиты иных прав. Лишь опосредованно, в ходе борьбы за свои права посредством подачи жалобы гражданин участвует в управлении делами государства и общества. На первом плане здесь выступает личностный мотив.

7. В диссертации сделан вывод о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ (ст. 33), касающихся расширения круга субъектов и адресатов права гражданина на обращение, распространения этого права на иностранных граждан и лиц без гражданства.

С учетом происшедших в России социально-экономических и правовых изменений следует включить в круг адресатов обращений, опираясь на нормы Гражданского кодекса РФ и используя его формулировки, также предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, то есть коммерческие и некоммерческие организации, что позволит гражданину в полной мере реализовать свое конституционное право защищать свои права и свободы без всяких ограничений.

В диссертации подчеркнута роль индивидуальной конституционной жалобы как действенной гарантии защиты прав и свобод личности, важного фактора развития института специального обжалования, средства обеспечения конституционно-правовых начал демократии, способствующих реализации принципа правового государства о связанности всех ветвей власти конституцией и законом.

8. Рассмотрение проблемы коллективных обращений выдвинуло необходимость разработки и принятия Федерального закона «О петициях». Этот вопрос уже нашел свое законодательное урегулирование в субъектах Федерации. Заполнение правового вакуума на уровне Российской Федерации требует быстрейшего позитивного решения этого вопроса в виде законодательного оформления данного права гражданина.

9. В целях усиления ответственности должностных лиц, государственных служащих за нарушение прав граждан в процессе рассмотрения обращений формулируются предложения о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ, в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, а также в Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Подчеркивается необходимость использования всех мер ответственности.

10. Исследование развития института судебного контроля в сфере исполнительной власти дало возможность раскрыть тенденцию его постепенного расширения. Вместе с тем, отмечаются отдельные несовершенства законодательства, действующего в этой области, которое необходимо привести в соответствие с положениями Конституции РФ.

Анализ положений Закона РФ от 27 апреля 1993 г., а также положений главы 241 ГПК РСФСР дают основание говорить о развитии административного судопроизводства, которое осуществляется судами общей юрисдикции. Таким образом в данном случае речь идет о правосудии по административным делам.

Автор пришел к выводу о необходимости создания в России системы административных судов, обособленных от судов общей юрисдикции. В этой связи предлагаются концептуальные положения возможной модели административной юстиции, а также Административно-процессуального кодекса РФ. Под административной юстицией понимается система специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления и защиту субъективных прав граждан. Вместе с тем, формирование административных судов должно происходить с сохранением правосудия по административным делам как самостоятельного способа защиты прав граждан.

11. Историко-сравнительный анализ института омбудсмена свидетельствует, что его создание является ответной реакцией общества на несовершенство управленческой системы, недостаточно позитивное функционирование других правозащитных механизмов. В то же время отмечается, что омбудсмен не умаляет и не ущемляет сферу деятельности иных органов, призванных осуществлять защиту прав и свобод личности, а представляет собой дополнительное средство такой защиты. Его формирование всегда сопряжено с особенностями национальных, конституционных традиций, степени совершенства иных форм и методов охраны индивида, действующих в государстве. Несмотря на разнообразные омбудсменовские модели тем не менее можно говорить о едином определении института омбудсмена как индивидуальном, деполитизированном институте гражданского общества, обладающем гибкостью и способностью приспосабливаться к различным социально-политическим условиям, не изменяя своей основной природе и содержанию.

12. Исследование разнообразных форм омбудсмена дает основание говорить о его единой концепции. Прежде всего задача омбудсмена — охрана прав граждан, что определяет его позицию как часть элемента системы правопорядкаэта должность существует в рамках парламентаризма (за редким исключением) — омбудсмен не является ни органом законодательной власти или государственного управления, ни судебным органомведомство омбудсмена относится к высшим органам государства в странев большинстве стран омбудсмен избирается парламентом и независимсфера деятельности — отношение гражданина с властными структурамипроцедуры слабо формализованыдеятельность имеет широкий общественный резонанс.

13.

Введение

института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации связано с реформированием политико-правовой системы общества. Принятие Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» явилось важным шагом в конструировании данного правозащитного механизма. Сравнительный анализ его положений с зарубежными моделями института омбудсмена дает основание для вывода о соответствии российского законодательства мировой практике нормативного закрепления принципов его деятельности, функциональной направленности в деле защиты прав человека и гражданина в то же время демонстрирует специфику его правового статуса.

14. Анализ российского законодательства обуславливает необходимость дальнейшей конкретизации правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ, в частности, актуальным является вопрос о наделении его правом законодательной инициативы. В этой связи необходимо внесение изменений и дополнений в Конституцию РФ относительно расширения круга субъектов права законодательной инициативы. Это позволит в полной мере реализовать правозащитный потенциал Уполномоченного как гаранта прав и интересов человека и гражданина.

15. С учетом широкой компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ необходима децентрализация его полномочий. В этой связи рассматривается возможность создания подобных органов в субъектах Федерации, а также делается заключение о необходимости формирования специализированных уполномоченных по конкретным проблемам, действующих на основе отдельных нормативно-правовых актов. Взаимоотношение всех существующих уполномоченных должно быть лишено принципа жесткой централизации. Эти взаимосвязи следует отнести к отношениям координационного типа. Комплексный подход к решению проблемы формирования нормативно-правовой базы института Уполномоченных в нашей стране позволит ликвидировать некоторые существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти.

Заключение

В результате проведенных исследований можно сделать конкретные выводы:

1. Защита прав человека и гражданина неотделима от всего комплекса их взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможна лишь в контексте принципов правового государства.

В мировой практике накоплен большой опыт создания и функционирования разветвленной системы институтов, содействующих обеспечению защиты прав и свобод граждан. Проведенный в работе анализ существующих форм и методов защиты прав граждан в сфере исполнительной власти, их взаимодействие дает основание для вывода о сохранении и развитии всех функционирующих способов защиты прав человека и гражданина, а также о формировании новых институтов, создающих дополнительные механизмы защиты прав личности от нарушений в сфере исполнительной власти.

2. Рассмотрение проблемы, касающейся понятий «правовой статус личности» — «правовой статус гражданина», осложняется смешением понятий «субъект права» — «субъект правоотношения». В теории права не обращается должного внимания на существенное отличие этих понятий. Проведенный анализ дает основание рассматривать их в широком и узком смысле, а также сопоставить с такими понятиями, как «субъект проступка» — «субъект ответственности». В результате чего делается вывод о совпадении этих понятий, когда речь идет о широкой возможности любого абстрактного субъекта права стать участником разнообразных правоотношений, в то же время в определенных конкретных ситуациях не всегда можно поставить между ними знак равенства.

Административно-правовой статус личности составляет важнейшую и органическую часть общего правового статуса. В административно-правовом статусе в обобщенном виде конкретизируются разнообразные права, обязанности и правовые гарантии граждан универсального характера с учетом отраслевой праводееспособности. В этой связи его можно рассматривать как общий административно-правовой статус, которым наделен гражданин как субъект административного права. С административно-правовым статусом гражданина как участника разнообразных.

5. Предложенные характеристики видов обращений граждан в государственные органы, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации независимо от организационных форм и форм собственности показывают, что они имеют правовые различия, затрагивают разнообразные стороны общественной жизни, отличаются друг от друга по своей юридической природе и содержанию. Упорядочение терминологии — внесение в законодательные акты норм дефиниций, дают разносторонние характеристики всех видов обращений, раскрывают их содержание, что способствует правильному применению и исполнению правовых предписаний, делают правовой акт доступным и понятным. Проведение законодателем четкого разграничения видов обращений окажет положительное влияние на упорядочение процедуры их рассмотрения, осуществление более глубокого анализа их в целях выявления тенденций общего состояния законности, степени удовлетворения потребности граждан.

Результаты обработки и анализа статистических данных демонстрируют тенденцию увеличения потока обращений граждан, поступающих в различные органы государственной власти (должностным лицам), что свидетельствует о важности данного канала взаимосвязи гражданин — аппарат, об активности граждан в сфере реализации права на управление делами общества и государства, а также о фактах негативного характера, касающихся случаев нарушения прав и свобод гражданина, о недостатках, существующих в сфере реализации разнообразных прав личности.

На основе научной классификации видов обращений, с учетом их различных правовых характеристик обосновывается необходимость разработки материального и процессуального законодательства, а также создание целостной, скоординированной системы нормативных правовых актов, регулирующих это право, на базе конституционных норм. В этой связи предлагается разработать и принять Федеральный закон «Об обращениях граждан», а также Административно-процессуальный кодекс РФ, где должны найти свое отражение задачи производства по различным видам обращения граждан, проблемы доказательств, сроки рассмотрения обращений, принятия и исполнения решений, статус административно-правовых отношений тесно соприкасается проблема защиты прав и свобод личности от различных нарушений в сфере исполнительной власти.

При реализации конституционного права на защиту гражданин наделен рядом специальных прав, обязанностей и гарантий. Специфика правового положения личности в этой сфере общественных отношений дает основание говорить об особом правовом статусе, которым обладает гражданин.

Вместе с тем, принимая во внимание сформулированное в теории права и введенное в юридическую лексику определение термина «индивидуального правового статуса личности», делается вывод, что данный статус может иметь место в рамках особого административно-правового статуса лица в сфере защиты его прав и свобод.

3. Юридический конфликт в сфере административного права имеет свою специфику, обусловленную характером регулируемых правовыми нормами отношений в сфере функционирования исполнительной власти. Нарушение прав и свобод граждан в деятельности органов государственного управления сопряжено с возникновением конфликтной ситуации между гражданином и властными структурами. Для разрешения этих противоречий гражданин наделен правом обжаловать незаконные действия (решения) органов исполнительной власти (должностных лиц). Жалоба в этой сфере отношений связана со спором об административном праве, в основе которого лежат индивидуальные дела. В процессе их разрешения осуществляется правовая оценка поведения спорящих сторон. Для административно-правового спора специфичен его особый характер, предмет, цели, задачи, особое положение его субъектов, а также средства и способы защиты, что обуславливает необходимость специального нормативно-правового регулирования порядка, рассмотрения таких споров, подкрепления разрешения административно-правового спора определенными юридическими гарантиями.

4. Право на обращение находит закрепление в рамках конституционного правоотношения «государство — гражданин». Однако дальнейшее развитие и реализация его осуществляется нормами гражданского, уголовного, трудового, а также административного права и в последнем случае оно приобретает административно-правовой характер. гражданина, ответственность должностных лиц, государственных служащих и другие вопросы.