Формирование системы управления муниципальной собственностью в новых условиях хозяйствования

Актуальность темы

исследования определяется тем, что муниципальная собственность играет важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений. В соответствии с действующим законодательством она выступает основополагающим признаком муниципальных образований. Решение задач, связанных с эффективным распоряжением такой собственностью, — одна из главных сторон деятельности местных органов самоуправления, поскольку от нее зависит финансирование многих местных программ, удовлетворение интересов и потребностей жителей городов и сел.

Современное состояние отношений муниципальной собственности не обеспечивает на практике реализацию ее как экономической основы местного самоуправления и характеризуется множеством отрицательных явлений. Муниципальные предприятия в основном убыточны, учреждения и организации — высокозатратны, а местные бюджеты в большинстве своем дотационны. Обеспеченность некоторыми видами муниципальной собственности чаще всего ниже рекомендуемых стандартов, что, в свою очередь, обусловливает существенную неравномерность в социально-экономическом обустройстве муниципальных образований.

В настоящее время возникло острое противоречие между сложившейся системой управления муниципальной собственностью и новыми требованиями к ней. Эта форма собственности продолжает оставаться «ничейной» из-за наличия мно-госубъектности управления ею. Негативные последствия такого положения усиливаются низким уровнем управления отдельными ее объектами со стороны органов местного самоуправления, которые осуществляют право собственности от имени муниципальных образований.

Причинами этого являются: отсутствие единого реестра муниципальной собственности (особенно в части недвижимости, акций, паев и долей, принадлежащих муниципальному образованию), что не позволяет установить в полном объеме учет, контроль и надзор за ее использованиемфактический уход из сферы влияния собственника имущества, находящегося у муниципальных предприятий на праве хозяйственного веденияограничение объема прав собственника имущества, находящегося у муниципальных учреждений на праве оперативного управления и др.

В этой связи исследование сущности муниципальной собственности, формирование эффективной системы управления ее объектами имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.

Состояние научной разработанности проблемы управления муниципальной собственностью не отвечает реальным практическим потребностям.

По вопросам реформирования собственности, определения ее сущности, экономического содержания опубликовано большое количество статей, книг и монографий. Эти аспекты нашли отражение в работах таких ученых, как С. С. Алексеев, П. Г. Бунич, Е. Т. Гайдар, А. П. Морова, А. Д. Радыгин, Б. А. Райзберг и др.1.

1 См.: Алексеев С. С. Собственность-право-социализм, 1989; Бунич П. Г., ред. Хозяйственный механизм управления экономикой СССР, 1991; Гайдар Е. Т. Экономические рефор-мы:причины, направления, проблемы, 1989; Морова А. П., ред. Характер, структураи факторыформирова-ния экономических отношений, 1992; Радыгин А. Д. Реформа собственности в России, 1994; Райзберг Б. А. Курс экономики, 1997.

Вместе с тем проблемы муниципальной собственности, ее места и роли в системе экономических отношений общества этими авторами практически не рассматривались. Более близкими к их анализу являются работы Л. И. Абалкина, H.A. Емельянова, А. И. Коваленко, Ю. А. Тихомирова, В.И. Фадее-ва.2.

Большая часть публикаций, рассматривающих вопросы управления собственностью в современных условиях, издана в последние годы. При исследовании этого аспекта проблем автор опирался на труды Г. В. Гутмана, Е. А. Елисеева, В. И. Кошкина.3.

Среди авторов, труды которых нашли отражение в диссертации, выделим ученых и специалистов Российской академии государственной службы при Президенте РФ Ю. П. Алексеева, А. Н. Алисова, A.JI. Гапоненко, Ю. С. Дульщикова, С. Б. Мельникова, В. А. Николаева, В. Ф. Уколова, которыми разработаны отдельные аспекты проблем экономической основы местного самоуправления, регионального и муниципального менеджмента на современном этапе развития российского общества .

Однако, по нашему мнению, объективно необходимо проведение самостоятельного и комплексного исследования, базирующегося на единой методологической концепции системы управления муниципальной собственностью.

Общая цель исследования состоит в разработке концептуальных основ формирования системы управления муниципаль.

2 См.:Абалкин Л. И. В тисках кризиса, 1994; Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития, 1997; Коваленко А. И. Муниципальное право, 1997; Тихомиров Ю. А. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, 1997; Фадеев В. И. Муниципальное право России, 1994.

3 См.: Гутман Г. В. Собственность и управление, 1997; Елисеев Е. А. Система управления социальной сферой города, 1997; Кошкин В. И. Управление государственной собственностью, 1997. ной собственностью и выработке на их базе практических рекомендаций для органов местного самоуправления.

Реализация общей цели предполагает решение следующих конкретных задач:

— изучение сущности, структуры муниципальной собственности и состояния управления ее объектами;

— выявление предпосылок реформирования местного самоуправления, его органов как основных субъектов 4 управления муниципальной собственностью;

— обоснование принципов управления муниципальной соб-ственостью;

— определение бюджетных резервов муниципального образования и методов управления их реализацией;

— разработку структуры администрации муниципального образования на уровне города (района), обеспечивающей целостность механизма управления муниципальной собственностью;

— обоснование целесообразности перехода к корпоративному способу управления муниципальной собственностью .

Объектом исследования является система управления муниципальной собственностью.

Предметом исследования выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в процессе формирования системы управления муниципальной собственностью.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области теории управления, принятия решений, системного и программно-целевого подходов, а также других дисциплин, содержащих анализ и теоретические выводы по вопросам управления собственностью, организации местного самоуправления, муниципального менеджмента.

Важнейшее методологическое значение для данного исследования имеют соответствующие Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, в которых отражены новые подходы к проблемам многообразия форм собственности, процессам формирования муниципальной собственности, ее месту и роли в функционировании муниципального образования.

Новые научные результаты, полученные автором в результате данного исследования, состоят в следующем:

1. Определены сущность и структура муниципальной собственности. Доказано, что отношения муниципальной собственности зарождаются в сфере экономики, поэтому сущность ее проявляется прежде всего в экономических отношениях. В связи с этим и механизмы ее функционирования как системы присвоения-отчуждения суть не только правовое, но и экономическое явление.

Структура муниципальной собственности должна представлять собой совокупность устойчивых отношений и связей между ее субъектами, выстроенных по иерархическому принципу. Интегрирующими среди них являются отношения между населением муниципального образования и органами местного самоуправления, а также отношения всех субъектов муниципальной собственности по поводу исполнения бюджета. Именно эти отношения должны быть доминирующими, воздействовать на другие закономерные связи между ее элементами и тем самым обусловливать общую специфичность ее структуры.

2. Выявлены факторы, воздействующие на управление муниципальной собственностью: рост недоверия населения к органам местного самоуправлениядирективная приватизация объектов муниципальной собственности (торговли, общественного питания, бытового обслуживания) — передача в муниципальную собственность заведомо убыточных и высокозатратных предприятий и учрежденийотсутствие законодательно утвержденного разграничения (по уровню собственности) земель федерального, областного и муниципального назначенияувеличение количества и размеров льгот различным категориям населения и соответствующих выплат из местных бюджетовсущественный рост числа дотационных муниципальных образований и дефицита бюджета.

3. Изучены предпосылки и возможности реформирования местного самоуправления с позиции управления муниципальной собственностью: преодоление отчуждения населения от такой собствености и процесса управления еюустранение излишней централизации в решении вопросов социально-экономического развития городских и сельских поселений, преобладания отраслевых начал в управлении местным хозяйствомнеобходимость адекватных изменений способов управления современной экономикой в целом и ее отдельными элементами (управление экономическими процессами не сверху, а изнутри, не принуждением, а побуждением) — перестройка организационной структуры органов местного самоуправления как субъектов управления муиципальной собственностью.

4. Сформулированы основные принципы управления муниципальной собственностью. К ним относятся:

— принцип номинального владения (фактически муниципальной собственностью управляют органы местного самоуправления, необходим учет и согласование различных интересов);

— принцип поступления доходов в бюджет (результатом управления объектами муниципальной собственности является постоянное увеличение доходов, поступающих в местный бюджет);

— принцип оптимизации расходов (эффективное управление муниципальной собственностью предполагает сокращение затрат и ликвидацию убыточности ее объектов);

— принцип адаптивности (управление должно быть приспособленным к меняющимся обстоятельствам развития муниципальной собственности);

— принцип контроля и отчетности (население имеет право на полную информацию о состоянии и развитии муниципальной собственности. Органы местного самоуправления должны регулярно отчитываться перед населением).

5. Предложены условия, соблюдение которых способствует повышению эффективности системы управления муниципальной собственностью: население активно участвует в различных общественных формированиях муниципального образованиядоходная часть бюджета муниципального образования обеспечивает устойчивое развитие имущественной части муниципальной собственностибезубыточно функционируют муниципальные предприятияжилищно-коммунальная реформа проведена в соответствии с «Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» — создаются полноценные реестры муниципальной недвижимости и кадастр муниципальных земель, оформляются соответствующие арендные отношениядоходная часть семейного бюджета стабильна и достаточна для воспроизводства материальных благ, удовлетворения духовных потребностей. б. Обоснована структура администрации муниципального образования на уровне города (района), обеспечивающая целостность механизма управления муниципальной собственностью. Ведущая роль в ней должна принадлежть департаменту по управлению муниципальным имуществом, который формируется по функциональному принципу с соответствующими подразделениями: финансово-экономическое управление, управление муниципальных предприятий и учреждений, управление муниципальной недвижимости, инновационно-инвестиционный отдел, аналитический отдел.

7. Выявлены приоритетные источники бюджетных резервов муниципального образования: интенсивное развитие налогооблагаемой базы путем создания условий для инвестиционной привлекательности, расширения и поддержки существующего и привлечения в регион новых видов крупного и малого бизнеса, диверсификации отраслейразвитие рыночной инфраструктуры и сферы услугэффективное и рациональное использование имущественной части муниципальной собственностиувеличение базы сбора имущественного налога с физических лицприведение в соответствие бюджетов муниципальных образований с полномочиями и функциями, которые возложены на них органами государственной власти. Рассмотрена система рычагов управления составляющими бюджетных резервов муниципального образования.

8. Показаны различия понятий «муниципальная собственность» и «собственность муниципального образования», отождествляемых в Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Второе определение более широкое чем первое. Оно включает в себя муниципальную собственность, а также собственность юридических и физических лиц, хозяйствующих на данной территории.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты доведены до конкретных рекомендаций по постепенному формированию системы управления муниципальной собственностью, учитывающей местные традиции и возможности, конкретные условия, обстоятельства и ситуации. Основные предложения и выводы, сформулированные в диссертации, реализованы на практике в ряде муниципальных образований Владимирской области. Материалы исследования могут быть использованы в работе органов местного самоуправления, а также в процессе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию в ходе практической деятельности автора, обсуждены на совещаниях глав администраций и председателей комитетов по управлению муниципальным имуществом городов и районов Владимирской области. Различные аспекты исследования изложены автором в ряде публикаций, в материалах межвузовской конференции.

Логика и структура диссертации обусловлены целью и общим замыслом исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.

В Ы Б О Р Ы.

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.

Корпоративное управление н, а й м.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ Муниципальный менеджмент г.

Муниципальная собственность б л, а 1 г, а Г.

Уровень качества жизни.

НАСЕЛЕНИЕ О т 3 ы в.

Рис. 13 Генеральная схема организации системы корпоративного управления муниципальной собственностью.

Формирование корпоративного управления муниципальной собственностью должно опираться на следующие основные принципы:

— исходным началом формирования корпоративного управления выступает население муниципального образования;

— экономическая самостоятельность населения является основой решения социально-экономических и других проблем муниципального образования;

— каждый житель муниципального образования имеет равное количество акций (долей) в уставных капиталах муниципальных финансовых институтов, коммерческих организаций и предприятий;

— корпоративные интересы населения (микрорайона, квартала, части города) реализуются последовательно через интерес каждой семьи и каждого человека;

— связь муниципальных образований в единое региональное образование осуществляется через отчуждение части прав более высокому уровню (региону или правительству государства) в соответствии с договорными условиями.

Рассмотрение муниципального образования как сообщества (корпорации) и переход к корпоративному управлению требует, на наш взгляд, различения понятий «муниципальная собственность» и «собственность муниципального образования», отождествляемых в Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если первое мы определяем по фактическому владельцу, которым являются органы местного самоуправления, то второе по аналогии с каким-либо акционерным обществом представляет собой корпоративную собственность, которая состоит из муниципальной собственности, а также собственности юридических и физических лиц, хозяйствующих на данной территории (рис. 14).

Главной задачей местного самоуправления является исполнение бюджета. Как известно, его доходная часть в основном как раз и формируется за счет отчислений от использования собственности юридических и физических лиц. Расходная же часть направляется на финансирование в основном муниципальной собственности.

Таким образом, исходя из концепции корпоративного управления, муниципальная собственность является включенной в состав корпоративной собственности муниципального образования как ее неотъемлемая часть в силу специфики.

Рис. 14 Состав корпоративной собственности муниципального образования. сложившихся на сегодня в России социально-экономических отношений в обществе. В свою очередь, корпоративное управление муниципальной собственностью является лишь частью более общего управления корпоративной собственностью муниципального образования.

В этом случае процесс принятия решений предполагает понимание самого факта существования и интересов самых разнообразных структурных составляющих сообщества, так как оно действует в рамках сложных, зачастую разнонаправленных отношений и взаимоотношений. Рассмотрим основных участников корпоративных отношений:

Население. Без населения муниципальное образование просто не может существовать, поэтому оно требует самого пристального внимания со стороны управляющих сообществом. Люди хотят достойно жить, получать приемлемые для себя товары и услуги, хорошее обслуживание. Если их ожидания не найдут удовлетворения, менеджеров ждет неудача как в долгосрочном, так и в краткосрочном плане. В лучшем случае их переизберут на очередных выборах, в худшем — до этого срока. Отношение населения к сообществу в значительной степени формируется в местах реализации товаров и услуг, обслуживания.

Служащие муниципальных предприятий и учреждений. В принципе суть взаимоотношений менеджмента и служащих муниципальных предприятий и учреждений можно охарактеризовать простой формулой: справедливая оплата за честную работу. Однако в последнее время характер этих взаимоотношений в значительной степени усложнился. Служащие ожидают от корпорации не только справедливой оплаты своего труда. Их в не меньшей степени заботят такие факторы, как финансовая безопасность (своевременность выплаты вознаграждения за труд), равенство возможностей, свобода самовыражения, обеспечение соответствующего качества жизни и др.

С другой стороны абсолютное большинство муниципальных образований в силу ряда причин, в том числе и не зависящих от них, не могут в настоящее время обеспечить перечисленные условия. В то же время качество услуг, предлагаемых муниципальными предприятиями и учреждениями, не в полной мере отвечают требованиям и запросам населения.

Акционеры различных видов корпоративного бизнеса. Они ставят во главу угла то обстоятельство, чтобы их компания была достаточно прибыльной для обеспечения им соответствующего дохода. В этом заинтересовано и муниципальное образование, надеясь на соответствующие отчисления. Однако существующая фискальная политика государства оставляет мало стимулов для этого. Поэтому акционеры-работники какой-либо компании находятся в определенном противоречии сами с собой, являясь в то же время жителями того или иного муниципального образования.

Физические лица — владельцы частной собственности. Это граждане, имеющие в собственности земельные участки, недвижимость и другое имущество. Как частные лица они заинтересованы преумножать его, по возможности получать доходы и минимизировать суммы, которые необходимо платить в качестве соответствующих налогов.

Общество в целом. Действуя на уровне региона, страны, муниципальные образования становятся объектом определенного внимания со стороны различных групп и организаций, в том числе правительственных структур и средств массовой информации. От них ждут участия в решении масштабных проблем. Вместе с тем первой и главной обязанностью сообщества жителей того или иного поселения является забота о поддержании собственной экономической жизнеспособности, повышении своего благосостояния.

Подобный, далеко не полный набор, участников корпоративных отношений предполагает, что неотъемлемой частью процесса корпоративного управления и процедур принятия решений как в кратком, так и в долгосрочном плане должны стать прогнозирование возможных результатов управленческих решений и достижение баланса их интересов.

Учет различий влечет за собой компромиссы и взаимные уступки. При этом необходимо стремиться, чтобы голоса всех сторон были услышаны, хотя практически этого трудно достичь, так как разнонаправленные интересы часто могут быть взаимоисключающими.

Классическим примером, показывающим степень различия интересов разных участников, может стать решение менеджмента о закрытии или реорганизации какого-либо объекта. Так, в связи с резким увеличением больных туберкулезом во.

Владимирской области возникла острая необходимость увеличения соответствующих стационаров для их лечения. В некоторых муниципальных образованиях проблему попытались решить путем перепрофилирования участковых больниц, что вызвало негативную реакцию местного населения.

Любое закрытие предприятия или учреждения может вызвать отрицательную реакцию непосредственно служащих и населения, так как это окажет воздействие на фактор занятости и прочие экономические показатели местного масштаба. С другой стороны жители сообщества в такой же мере могут оказаться чувствительными к открытию новых производств и услуг и расширению уже существующих.

Таким образом, любая задача должна решаться способами, которые приемлемы для общества. Корпоративная собственность муниципального образования будет наилучшим способом служить интересам населения в том случае, если будут разумно сбалансированы требования ее структурных составляющих .

Поиски идеальной структуры корпоративного управления неизбежно приводят к пониманию роли и места регионального управления. Конкретные формы организации являются результатом исторических процессов, которые отражают специфические для каждого региона экономические и культурные факторы. С течением времени процесс•институционализации этих факторов приводит к формированию правил экономических взаимодействий и оформлению стандартов деловой активности .

Таким образом, формирование корпоративного управления муниципальной собственностью предполагает, что: 1) корпорация, как объединение, может рассматриваться не только как хозяйственное общество со своими нормами, специфическими интересами и целями, но и как особый тип организации территорий, общественной жизни;

2)переход к корпоративному управлению муниципальной собственностью, которая является системообразующим фактором муниципального образования, позволит населению стать ее равноправным владельцемпринципиальная схема корпоративного управления зеркально отражает систему управления хозяйствующей компании: население — избиратели — представительный орган — администрация (менеджеры);

3)системой корпоративного управления по существу является местное самоуправление, так как через его институты реализуется право граждан, образующих местные сообщества, на непосредственное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

4)понятия «муниципальная собственность» и «собственность муниципального образования» не тождественны. Исходя из концепции корпоративного управления муниципальная собственность является включенной в состав корпоративной собственности муниципального образования как ее неотъемлемая часть в силу специфики сложившихся в России социально-экономических отношений;

5)корпоративная собственность населения муниципального образования является основанием для антикризисного развития сообщества, так как она балансирует интересы всех участников этого процесса: население, служащие муниципальных предприятий и учреждений, акционеры корпоративного бизнеса, физические лица — владельцы частной собственности, общество в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В результате проведенных исследований можно сформулировать следующие выводы и предложения:

1. Муниципальная собственность является одной из главных характеристик экономической основы местного самоуправления, Возникая в сфере экономики и проявляясь в соответствующих отношениях, она в то же время может быть раскрыта при Познании ее с точки зрения владения, пользования и распоряжения.

2. Управление муниципальной собственностью — комплексное явление, затрагивающее интересы населения как собственника, органов местного самоуправления, субъектов хозяйствования. Поэтому его эффективность во многом зависит от умения использовать различные формы и методы согласования интересов участников данного процесса. Достижение этих целей призвано обеспечить местное самоуправление, через институты которого реализуется право граждан, образующих местные сообщества, на муниципальную собственность .

3. Переход от командно-административной модели управления к подлинному самоуправлению представляет собой сложный многоплановый процесс преобразований, затрагивающий коренные основы государства, сталкивающийся со множеством трудностей различного свойства. Поэтому необходимо добиваться определенной последовательности действий со стороны властных структур и общества на основе теоретических разработок общих принципов перехода и осуществления управления им со стороны всех его участников.

4. Особенности управления объектами муниципальной собственности, состояние сложившихся отношений, качество функционирования и уровень их развития во многом определяют социально-экономическую ситуацию в любой территории. Анализируя эти и другие характеристики муниципальной собственности, мы по сути оцениваем современное состояние городских и сельских поселений, общества в целом. Проведенные исследования показали, что имущественная часть муниципальной собственности — это сильноизношенные и ветхие здания и сооружения. Вследствие этого она высокозатратна, а предприятия убыточны. Обеспеченность отдельными ее видами в основном ниже рекомендуемых нормативов, что обусловливает существенную неравномерность в социально-экономическом обустройстве городских и сельских поселений. Поэтому важным является обеспечение соответствия структурных элементов муниципальной собственности, программ и планов их развития и бюджета муниципального образования .

5. Механизмом формирования системы управления муниципальной собственностью является стратегическое планирование действий и решений местных властей по преодолению имеющихся диспропорций в отношениях этой формы собственности, улучшению условий жизнедеятельности населения. Формой и методом такой деятельности выступает разработка долгосрочных антикризисных программ, своеобразных территориальных бизнес-планов. Их реализация требует внедрения маркетинга, позволяющего постоянно изучать соответствующие сегменты рынка, адекватно реагировать на возможные изменения и корректировать принятые решения, предотвращающие социальные конфликты.

6. Система управления муниципальной собственностьюэто сочетание многих видов и подвидов управления. Представление о том, какие в принципе они бывают и возможны, какие сравнительные достоинства и недостатки присущи им, дает возможность синтезировать их, комплектовать образующие элементы в целостную систему управления, обладающую повышенным потенциалом (свойством синергии). При этом необходимо постоянно учитывать совокупность одновременно и разнонапрАвленно действующих внутренних и внешних движущих сил (факторов).

7. Переход муниципальных образований к рыночной экономике требует принципиально иного подхода к формированию и развитию их финансового потенциала. Проблема увеличения финансовых ресурсов местных бюджетов и рационального использования их средств не должна сводиться только к анализу финансово-бюджетной сферы и кредитно-денежной политики. Основой укрепления финансовой базы региона, формирования и реализации его социально-экономической политики должны выступать развитие предпринимательства, инвестиционной деятельности, текущий и долгосрочный маркетинг.

8. Поиск резервов местных бюджетов требует радикально изменить характер деятельности работников органов местного самоуправления. Они должны стать своего рода некоммерческими предпринимателями, аналитиками и прогнозистами, энергичными специалистами, способными изыскивать дополнительные финансовые ресурсы для нужд населения муниципального образования. Основа их деятельности — умелое управление налогами, кредитами, субсидиями, ценами, тарифами, рынком земли и недвижимости и т. д.

9. Сущность и содержание системы управления муниципальной собственностью проявляются в функциях, а форма в ее организационной структуре, в качестве основных звеньев которой выступают представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Ведущую роль в этой структуре должны играть представительные органы, которые устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, в соответствии с которым эти полномочия распределяются среди других органов местного самоуправления и их должностных лиц. В свою очередь необходимость изменения характера деятельности работников органов местного самоуправления объективно обусловливает коррекцию структуры администрации муниципальных образований на уровне города (района).

Анализ сущности муниципальной собственности свидетельствует о том, что она выступает как объект совместного владения, то есть как некое акционерное общество, где каждый человек владеет одинаковыми ее частями. В целях эффективного управления своей собственностью люди доверяют это право профессиональным менеджерам. Деятельность последних в интересах владельцев (населения муниципального образования) и представляет собой корпоративный способ управления муниципальной собственностью. Цель корпоративного управления — налаживание партнерских отношений между населением, органами местного самоуправления и частным капиталоморганизация защиты социально-экономических интересов граждан.