Становление муниципальной демократии в России: Социологический аспект

Актуальность исследования. Современное российское общество переживает сложный и противоречивый этап своего развития связанный с непоследовательностью и непродуманностью процессов радикального реформирования всех сторон социально-политической жизни россиян, постепенным приближением к стандартам и условиям развитых демократических государств.

Сама идея демократии в современном российском обществе после десятилетия реформ существенно подорвана ходом а, главное, итогами реформирования страны, осуществляемым центральными властями. Основным «итогом» псевдодемократического реформирования явилось существенное ослабление экономического и политического потенциала страны, развал народного хозяйства и комплекса социально-политических и экономических связей не только между бывшими республиками СССР, но и между регионами внутри Российской Федерации, накопилась определенная социальная усталость населения страны от непрекращающихся реформ. Назрела необходимость своеобразного «разведения» сущности и видимости демократии, реорганизации властных отношений, объективно необходимых для обеспечения активного, заинтересованного участия социально и экономически активного населения в решении местных проблем.

Современное российское общество уже прошло определенный путь в направлении от тоталитарного прошлого, однако, демократические нововведения еще весьма непрочны и слабы. Практические действия центральных властей нередко идут в русле «старых», отработанных в условиях «социалистического бытия» России, технологий принятия партийных решений узким кругом, часто сменяемых, так называемых «ближайших соратников». Отсутствие устойчивых демократических традиций в российском обществе, в значительной степени, обусловливает и непоследовательность в переустройстве общественной жизни. Многие проблемы страны, по-прежнему, решаются волевым путем, без опоры на законы и нормы, без учета мнения населения.

В этих условиях серьезную возможность реабилитировать, восстановить, хотя бы в небольшой степени, доверие к демократии можно только «снизу», с уровня муниципальной демократии. Только здесь, где реально и зримо «встречаются» власти и население, можно обеспечить их рациональное взаимодействие в рамках социального института местного самоуправления на основе всемерного развития муниципальной демократии.

Сам термин «муниципальная демократия» является относительно новым для отечественной социологии, значительно чаще в обороте мы встречаем понятие местное самоуправление. Однако при всей близости этих понятий они далеко не тождественны. Муниципальная демократия есть основа институционализации местного самоуправления, способ освоения первичных навыков демократии на местном, муниципальном уровне.

Актуальность исследования определяется, таким образом, с одной стороны, тем, что муниципальная демократия является важной составляющей демократии вообще, позволяющей «реабилитировать» понятие демократии в целом, в ее российском воплощении, со всеми издержками и накладками, обусловленными неудачами в реформировании страны то есть практической потребностью общества, а с другой стороны, отставанием разработки данной проблемы в современной политической социологии.

Степень разработанности проблемы. Данная проблема привлекла к себе внимание лишь в самое последнее время. Дело в том, что в советский период развития нашей страны практически не использовались такие понятия как «муниципалитет», «муниципальное управление», «муниципальная демократия», «муниципальная собственность», «муниципальное право». Взгляды отдельных ученых, исследовавших местные Советы как органы местного самоуправления, подвергались остракизму, если они начинали рассуждать о муниципальном строительстве в нашей стране. Это было прямым следствием ленинского теоретического наследия в этой области. Ленин резко выступал против муниципального социализма, в котором другие политические силы и партии видели главное средство решения назревших социальных проблем, с ним же связывались основные надежды на * своеобразную перестройку, способную изменить жизнь общества без революционных потрясений. В рамках муниципального социализма в самоуправлении они видели переходную форму к новому обществу: «нельзя не признать, писал один из них, — за муниципализацией промышленных предприятий, земельных площадей и доставки главнейших продуктов потребления масс населения — одну из переходных форм к будущему социалистическому строю"1 и вместе с тем способ удовлетворения общинных, потребностей «в городских средствах передвижения, освещения, водопроводах, распределении двигательной силы, банях, купальнях, прачечных, общинных магазинах, городских булочных, доставке пищевых продуктов, обучении врачебной помощи, больницах, отоплении рабочих квартир, одежде, полиции, общинных работах и пр."2.

Эти положения заслуживали самого пристального внимания, так как предполагали постепенную эволюционную форму изменения общественного строя, однако большевики в этот период борьбы за власть, уже сумевшие в определенной степени консолидироваться, считали их вторичными, подвергали их острой критике, на первый план ими выдвигались вопросы власти и собственности, овладев которыми, можно было решить и все остальные вопросы социальной революции, в том числе и вопросы организации власти на местах и вопрос о местном самоуправлении. Последующая эволюция двух этих общественных институтов, в условиях.

1 Данилов Ф. А. Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление. М., 1906. С. 5.

2 Там же. С. 13. политического режима, установленного большевиками, приведет впоследствии к их полному слиянию в рамках Советов, упраздненных только в условиях крушения тоталитарного политического режима.

Политическая и экономическая ситуация в стране поставила перед социологами серьезные научные задачами, в связи с переходом от тоталитарного на демократический путь развития страны. Изменениям • подверглись практически все стороны жизнедеятельности бывших советских людей. Серьезным изменениям и деформациям подверглась социально-классовая и институциональная структура страны. В условиях крушения привычных социальных институтов и становления новых, первоочередными задачами для решения отечественными социологами, представлялись изменения в «системообразующих» социальных институтах, на первый план выдвигались и анализировались отличия нового от старого, степень сочетаемости старого «качества» и новых элементов, привнесенных демократизацией страны. Демократические элементы, появившиеся и появляющиеся в различных сферах жизнедеятельности людей, после распада СССР и крушения коммунистического политического режима, считались как бы делом само собой разумеющимся и не требующим серьезного вмешательства, поскольку считалось, что «перестройка» уже подготовила необходимые условия для демократических перемен. Годы реформ показали, что внешние атрибуты демократии заимствуются достаточно легко, сложнее дело обстоит с реальной демократизацией общества, с демократией для каждого его члена.

По существу, в связи со становлением социального института местного самоуправления, возникла новая (для России) отрасль правамуниципальное право. Но само право, без пользования им, перестает играть свою позитивную роль в обществе. Нам представляется, что именно в рамках муниципальной демократии, человек получает первичные навыки пользования правом в демократическом обществе. Право вообще призвано обеспечить устойчивость общественного организма и в силу этого направлено на создание оптимальных условий его функционирования и развития. Значение права, по мысли И. А. Ильина заключается в том, что оно есть могучее средство воспитания людей к общественной жизни1.

Необходимо заметить в этой связи, что довольно значительно продвинулись в направлении исследования муниципальных отношений — отечественные юристы. Здесь назовем в первую очередь работы O.E. Кутафина, В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной, В.В. Таболина2, в них вопросы муниципальной демократии уже поставлены, правда, иногда они четко не артикулированы. Другие авторы используют понятие «муниципальная демократия» в качестве вспомогательного понятия, позволяющего с их точки зрения, полнее раскрыть феномен местного самоуправления или муниципального права в городском управлении3. Практически все авторы пишущие о муниципальном управлении считают необходимым ссылаться на, ставшую в короткое время, классической работу JI.A. Велихова1, посвященную основам городского хозяйства.

В последние годы появились и работы, раскрывающие характер и состояние социальной сферы, и частично освещающие интересующую диссертанта проблему. Из них следует, что население регионов, в значительной своей части, по существу, беспомощно в социальной сфере, в частности, и потому, что до сих пор отсутствуют такие неотъемлемые черты гражданского общества как всемерное господство права и верховенство.

1 См.: Ильин И. А. Общее учение о праве и государстве // Собрание сочинений Т.4. М., 1996. С. 83.

См.: Кутафин O.E., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М. Д997- Шугрина Е. С. Вопросы функционирования представительной власти на местах // Политические исследования, 1998. № 4-Таболин В. В. Право муниципального управления. М., 1998.

См.: Бондарь Н. С., Чернышев М. А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону. 1996; Аксененко Ю. Н., Фадеев О. В., Константинова JIB., Стенищева О. Б. Управление социальной сферой в миниципалитете. Саратов, 1999; Кузьмин И. Г. Средства массовой информации и становление местного самоуправления. Саратов, 1998. закона, призванных обеспечить гарантию прав и свобод всех граждан во всех сферах их жизнедеятельности.

Отдельный, уже довольно значимый пласт литературы, посвященный муниципальным проблемам, появился в последнее время в результате обобщения практического опыта реальных управленческих усилий в муниципальной сфере. Как правило, эти работы принадлежат управленцам — практикам, пытающимся освоить в теоретическом аспекте новые условия хозяйствования и демократические нормы правового государства в муниципальной сфере2.

Имеются также отдельные работы, посвященные институционализации местного самоуправления, в которых имплицитно представлены отдельные проблемы муниципальной демократии3, хотя в целом речь об этом социальном институте не идет.

Исследование опирается на идеи о социальной природе власти, права и демократии, о месте и роли народных масс в реализации народовластия, сформулированные в мировой классической и отечественной литературе. Демократия вообще является объектом изучения многих наук гуманитарного.

1 См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928.

2 См.: Аксененко Ю. Н., Шумратов Б. И. Кадры местного самоуправления: оценка, оптимизация, потенциал развития. Саратов, 1998; Аяцков Д. Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-х годах XX века. Саратов, 1997; Аяцков Д. Ф., КомковаГ. Н., Фомин О. Н., Шудра О. В., Южаков В. Н. Конституция и политические права российских граждан. Реализация в Саратовской области. Саратов, 1997; Аяцков Д. Ф., Володин В. В., Лукашов Л. А. Модель организации власти в субъектах Российской Федерации. Саратов, 1997;Володин В. В. Структура и организационные основы деятельности местной администрации. Саратов, 1993;

3 См.: Аникин Л. С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования. Саратов, 1997; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998; Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999; Ю. Г. Волков, Г. В. Дыльнов, И. Г. Кузьмин, Л. С. Аникин. Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999; Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. На примере Саратовской области. Саратов, 1997; Попов А. В. Субъектная структура регионального управления (социально-правовой и управленческий аспекты). Ростов-на-Дону, 1997 и др. цикла: социологии, социальной философии, политологии, теории государства и права, социальной психологии и других. Каждая из них определяет свой уровень, свой аспект изучения проблемы.

Сегодня практически отсутствуют социологические работы монографического характера, посвященные становлению и развитию муниципальной демократии. Не в последнюю очередь именно это и ' определило выбор темы исследования.

Целью исследования является рассмотрение сущности и процесса становления и функционирования муниципальной демократии в единстве всех ее составляющих: права, собственности, обязанностей, форм реализации и последствий для демократизации общества в целом.

Выдвижение данной цели обусловило постановку следующих задач:

• раскрыть сущность муниципальной демократии как важной составляющей местного самоуправления;

• обосновать необходимость исследования муниципальной демократии как основы институционализации местного самоуправления;

• выявить основы и механизм муниципального управления в регионе, теоретически определить и охарактеризовать его основные параметрыохарактеризовать место и значение муниципальной демократии в стабилизации социально-политических отношений в регионе;

• выявить характер и специфику становления этого социального феномена в регионе;

• определить отношение населения муниципальных образований к этому феномену и меру участия в нем;

• на основе теоретического анализа наметить основные направления дальнейшего исследования этого направления развития демократизации современного российского общества;

Объектом исследования выступает муниципальная демократия как фактор стабилизации социально-политических отношений в регионе.

Предметом нашего исследования является процесс становления муниципальной демократии — основы институционализации местного самоуправления.

Методологические и теоретические основания исследования проблемы. составляют принципы и идеи, разработанные классиками социологической мысли. Широко используется научное наследие отечественной и зарубежной социологии, философии, правоведения, политологии.

В диссертации используется совокупность методологических приемов и подходов, среди которых — системно-структурный подход, диалектический и сравнительно-исторический метод. Методологическую значимость для данного диссертационного исследования имеют работы известных зарубежных и отечественных социологов и политологов Р. Даля, Т. Р. Дая, Л. Х. Зиглера, В. Острома, К. Поппера, Ю. Хабермаса, Э. Геллнера, Р. Патнэма, М. Вебера, А. А. Зиновьева, К. С. Гаджиева, посвященные осмыслению разнообразных аспектов демократии, становлению гражданского, самоуправляющегося общества.

В процессе работы использовался значительный эмпирический материал, почерпнутый из статистических сборников, периодической печати, научной литературы, материалов конкретных социологических исследований, выполненных учеными и институтами в различных регионах страны, кафедрой социологии и массовой коммуникации Саратовского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского по проблемам местного самоуправления и демократии.

Научная новизна работы связана с самой постановкой проблемы, недостаточно разработанной в отечественной социологической литературе.

Конкретно элементы новизны заключаются в следующем:

• дана авторская интерпретация понятия «муниципальная демократия» и определены методологические подходы к ее социологическому исследованию;

• впервые рассмотрена структура понятия «муниципальная демократия»;

• в работе содержится нетрадиционный подход к рассмотрению понятия местного самоуправления, выступающего в диалектическом единстве с муниципальной демократией;

• раскрыты основные направления становления этого социального феномена;

• предложен авторский подход к пониманию диалектики взаимодействия муниципальной демократии и местного самоуправления;

• дана авторская интерпретация социального механизма муниципального управления;

• исследованы пути вовлечения населения в процессы реализации своих прав и обязанностей в рамках муниципальной демократии;

• обоснован вывод о том, что становление муниципального управления является основой институционализации местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие положения диссертации:

1. Муниципальная демократия есть не только способ консолидации жителей территориальных сообществ, посредством которого осуществляется реализация прав граждан на участие в управлении делами государства и общества, но и важная институциональная основа местного самоуправления.

2. Муниципальная демократия есть определенная совокупность прав и обязанностей граждан в решении местных вопросов, обусловленных наличием социального института местного самоуправления, имеющих собственную компетенцию, как делегированную государственной властью, так и сформированную федеральным и региональным законодательством, основанную на учете местных и иных партикулярных интересов, идущих на пользу жителям, базирующихся на собственных экономических основах, мерах юридической и политической ответственности, исторических традициях. Муниципальная демократия, есть системное образование, способствующее эффективной реализации населением региона своих гражданских прав и свобод. Это не только совокупность правовых норм, традиций, правил, установлений, которые действуют на данной территории, в системе данной власти с участием местного населения, и которое направлено на решение конкретных задач, конкретной общности людей на определенной территории, но и реальная возможность их воплощения. Это тот уровень демократии, который действует в регионе, городе, иных муниципальных образованиях на местах и, который способствует проявлению гражданской позиции и активности населения в решении своих собственных дел в рамках регионального законодательного обеспечения.

3. Муниципальная демократия как один из уровней демократии содержит все основные принципы демократии. Здесь, происходит обогащение общего понятия «демократия»: когда мы говорим о демократии, применительно к конкретному месту и времени, это означает, что мы идем дальше, глубже в анализе демократии, опускаясь с общефилософского ее толкования на социологический уровень, имея в виду способы взаимодействия людей не только, в конкретных исторических условиях, в хронологических рамках того или иного политического режима, сколько в рамках правового поля, сформированного или формируемого правового государства.

4. Освоение социального механизма муниципального управления, практическая деятельность населения по решению с его помощью местных дел неотделима от повышения правовой культуры российских граждан, способных использовать все преимущества муниципальной демократии. Это диалектический и взаимозависимый процесс: вместе с обретением своего места и осознанием собственной роли и значимости в использовании этого механизма возникнет и укрепится культура местного самоуправления на институциональной основе муниципальной демократии, которая призвана направить решение всех местных задач в цивилизованное русло правового государства.

5. Становление муниципальной демократии представляет собой длительный, сложный процесс. Поэтому главная проблема при осуществлении реформ муниципального управления в России сегодня, на наш взгляд, состоит не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, унитарным или федеративным законодательным регулированием, а в том, чтобы найти надлежащий баланс между ними, адекватный реальным условиям страны, регионов, тем задачам, которые ставятся перед муниципальным управлением в деле налаживания комфортной среды обитание местных территориальных сообществ.

6. За формальным утверждением основных принципов организации местного самоуправления в современном российском обществе, по нашему мнению, должно последовать реальное становление муниципальной демократии как серьезной и долговременной задачи выводящей Россию на рельсы правового государства. На начальном этапе становления местного самоуправления, муниципальная демократия носила, преимущественно митинговый характер, аккумулируя на себе «родимые пятна» демократии социалистической. Затем стало возможным использование возможностей муниципальной демократии в интересах перераспределения собственности, в том числе и муниципальной и легитимного ее оформления. И, наконец, третий этап характеризовался, по нашему мнению, приспособлением этого социального института к собственным интересам и потребностям «новой» региональной элиты, выраженным однако в «демократической» форме. Об этом свидетельствуют многочисленные изменения, дополнения и поправки в региональные законодательства о местном самоуправлении. Становление местного самоуправления, и его основы муниципальной демократии, при ослаблении федеральной власти обусловило значительную самостоятельность регионов в деле «приручения» этого социального института, придания ему функции, «верного помощника и исполнителя» решений «новой» региональной номенклатуры, преданной первым лицам регионов. Однако существуют серьезные возможности для исправления сложившегося положения — это «возвращение» муниципальной демократии ее традиционного места, места, которое она занимает в западных демократиях, обеспечивая не только взаимосвязь между населением и властями всех уровней, устойчивость общественной жизни, поддержку прогрессивных изменений в жизнедеятельности муниципальных сообществ традиционными демократическими процедурами.

Научно-практическая значимость проведенного исследования определяется, прежде всего, его актуальностью в плане решения важнейшей задачи — становления правового государства, формирования гражданского общества в России, полученные автором результаты являются определенным приращением теоретических представлений о местном самоуправлении и муниципальной демократии и могут быть использованы при обсуждении проблем становления муниципальной демократии на местах, а также в дальнейших исследованиях этого сложного общественного феномена. Полученные диссертантом результаты, возможно, использовать в дальнейшей теоретической разработке проблем политической социологии.

Материалы и выводы диссертационного исследования могут найти применение в научно-педагогической деятельности, в преподавании курсов политической социологии, политологии, при чтении спецкурсов по проблемам современной демократии, в воспитательной работе. Результаты, полученные диссертантом, могут использоваться региональными властями, органами местного самоуправления для стабилизации социально-политического положения региона и дальнейшего улучшения социально-экономического положения жителей муниципальных образований.

Апробация работы. Теоретические и методологические положения и подходы, содержащиеся в диссертации, обсуждались на аспирантских семинарах кафедры социологии и массовой коммуникации Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского. Результаты, полученные автором, отражены в трех публикациях и представлены в качестве докладов и сообщений на 2 региональных и 1 международной научно-практической конференции. Диссертация обсуждена и рекомендована кафедрой социологии и массовой коммуникации СГУ к защите.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов и списка использованной литературы (270 наименований).

Заключение

.

Муниципальная демократия, является сегодня институциональной основой местного самоуправления. Она нуждается сегодня в особом внимании жителей муниципальных образований, в мобилизации общественного мнения для поддержания демократических начал в регионе, в защите собственных прав в административном и судебном порядке от исполнительной власти, во все времена стремящейся подчинить себе все сферы жизнедеятельности общества и избежать контроля со стороны масс.

Отметив фундаментальное значение данного тезиса, попытаемся сформулировать основные выводы, вытекающие из анализа проблемы муниципальной демократии.

Рассматривая муниципальную демократию, необходимо учитывать и те общественные условия, при которых собственно и осуществляется ее регулирующая роль и передача социального опыта, так как и социальный контекст, и история самым глубоким образом обусловливают эффективность социальных институтов и их возможности влиять на политическую практику.

Процесс институционализации местного самоуправления и его основы муниципальной демократии должен быть подкреплен разработкой и введением в практику социально-политической жизни организационных, правовых, политических, экономических и финансовых условий, которые позволили бы обеспечить реальную самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления, их эффективную деятельность в интересах населения. Сегодня существуют огромные трудности, поскольку не имеется отлаженных механизмов решения насущных территориальных проблем самого различного плана. Таким образом, с одной стороны, налицо необходимость широкой организации и становления местного самоуправления, основой которого является муниципальная демократия, желание регионов самостоятельно решать собственные проблемы, с другой — недостаточно отлаженные механизмы реализации этого важнейшего конституционного положения. Данное противоречие имеет объективное основание, поскольку реформирование местной власти в таких масштабах в нашем обществе не проводилось давно.

Местное самоуправление и его институциональная основамуниципальная демократия начинает постепенно функционировать в различных регионах Российской Федерации, но процесс этот носит не одномоментный характер. Он протекает с различной скоростью в разных регионах, так как в полной мере отражает реальное соотношение между соперничающими интересами различных общественных групп и слоев.

Представляется, что среди совокупности социальных механизмов действующих в обществе и определяющих ход и исход его развития, важную роль играет механизм муниципального управления, функционирующий в самой чувствительной сфере жизнедеятельности людей, в сфере их взаимодействия с властями всех уровней.

Сегодня практически повсеместно, во всех регионах России началась и идет серьезная работа по созданию эффективного социального механизма муниципального управления и «местного» правового поля для законодательного обеспечения идущих реформ.

Муниципальная демократия есть определенная совокупность прав и обязанностей граждан в решении местных вопросов, обусловленных наличием социального института местного самоуправления, имеющих собственную компетенцию, как делегированную государственной властью, так и сформированную федеральным и региональным законодательством, основанную на учете местных и иных партикулярных интересов, идущих на пользу жителям, базирующихся на собственных экономических основах, мерах юридической и политической ответственности, исторических традициях.

Освоение социального механизма муниципального управления, практическая деятельность населения по решению с его помощью местных дел неотделима от повышения правовой культуры российских граждан, способных использовать все преимущества муниципальной демократии. Это диалектический и взаимозависимый процесс: вместе с обретением своего места и осознанием собственной роли и значимости в использовании этого механизма возникнет и укрепится культура местного самоуправления на институциональной основе муниципальной демократии, которая призвана направить решение всех местных задач в цивилизованное русло правового государства.

Становление муниципальной демократии представляет собой длительный, сложный процесс. За формальным утверждением основных принципов организации местного самоуправления в современном российским обществе, по нашему мнению, должно последовать реальное становление муниципальной демократии как серьезной и долговременной задачи выводящей Россию на рельсы правового государства.

Поэтому исследования в области организации муниципальной демократии в современном российском обществе необходимы, поскольку они призваны ответить на ряд поставленных выше проблем, заложить основу для проведения более глубоких научных изысканий в этой области и предложить ряд практических рекомендаций и положений.