Государственная функция управления и ее оптимизация в совершенствовании общественных отношений в России: теория, практика, перспективы

Актуальность темы

исследования обусловлена важностью вопросов, связанных с правовым реформированием системы государственного управления в России. Государственное управление, как основная универсальная функция государства это важнейшая сфера деятельности всех органов государственной власти, обуславливающая организационно-правовые начала обеспечения всех иных функций государства, направленных на удовлетворение жизненно необходимых материальных и духовных потребностей общества, защиты общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Реформационные преобразования в России в современный период, осуществляемые в условиях перехода от командно-административной системы управления государством к системе рыночного хозяйствования, сопровождаются изменениями представлений об основополагающих институтах и принципах государственного управления, представляющего механизм государственно-правового регулирования общественных отношений. Недооценка и недопонимание роли государственного управления в системе общественных наук и в государственно-властных структурах является тормозом для дальнейшего совершенствования государственно-правовых и общественных отношений. Вместе с тем, основной проблемой стоящей перед государством при решении его основополагающих задач и целей, осуществления всех его функций, является отсутствие надежного инструментария государственного управления.

Ст. 1 Конституции РФ, провозглашает Россию правовым государством, обязывая все органы государственной власти, правовые и политические институты обязанность соответствовать основным принципам, заложенным в идею формирования социального, правового государства. При этом основными целями проведения в России экономической, правовой и административной реформ, являются повышение качества жизни населения, улучшение экономического благосостояния общества, обеспечение безопасности населения.

Общество, как «исторически сложившаяся совокупность форм совместной деятельности людей"1, создает государство для решения задач для управления (организации, координации, упорядочению и регламентации) общественных отношений. Государственное управление, как и управление в целом, — это важнейшая и сложнейшая профессиональная деятельность. Управление является предметом исследования многих наук: социологии, экономики, политологии, психологии, кибернетики, общей теории права. Признавая их несомненные заслуги в этой области, необходимо отметить особую важность взгляда на этот предмет с позиции науки административного права, имеющей тесную связь с теорией государства и права по трем причинам. Во-первых, в настоящее время еще мало делается в научном1 плане: недостаточно диссертационных исследований, монографий, учебников уделяющих внимание оптимизации качества государственного управления. Во-вторых, вопросам государственного управления, как важнейшей функции государства и аппарата ее реализации крайне мало уделяется’внимания в юриспруденции.

Как справедливо отмечают некоторые политологи, «разнообразие учений о государстве является отражением сложнейшей по устройству, функциям, общественной роли механизма государства"2.

В-третьих, всестороннее изучение функции государственного I управления полезно и необходимо не только для управленческой деятельности, но и для поиска путей совершенствования государственного развития, государственного ориентирования на построение в России правового государства.

1 Гэлбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества. — М.: Прогресс, 1979.

2 Политология: Учебник. — М.: Дело, 2002. — С. 34.

В настоящем исследовании впервые в контексте правовых отраслей административного права и теории права и государства, рассматривается универсальная функция государства — государственное управление и особенности государственно-правового механизма ее реализации. Изучение государственного управления, как основной функции государства, позволит устранить пробелы, имеющиеся в теории и практике организации и осуществления данного вида деятельности, более глубоко понять сущность государства с позиции его основного предназначения — организации всех общественных правоотношений, как в историческом плане, так и в современных условиях строительства в России правового государства.

Законодательство, регулирующее отношения в сфере государственного управления является нестабильным, постоянно меняющимся, осложнено противоречиями и коллизиями правового характера, связано с различными дефинициями. В нормативных правовых актах отсутствует ясность по вопросам кадрового содержания и чистоты аппарата государственного управления, об ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей, за злоупотребления своим властным административно-правовым статусом, что ведет к распространению коррупции в аппарате органов государственной власти.

Именно эти противоречия и обусловили выбор автором исследования теоретических проблем в государственном управлении как основной универсальной функции государства.

Степень разработанности темы.

При выборе темы исследования автором учитывалась степень разработанности вопросов о государственном управлении как основной, универсальной функции государства, без которой не может быть реализована не одна другая государственная функция. В этой связи автор рассматривает особенности проявления государственного управления в механизме реализации социально-экономической, политической и культурной функций государства, а так же основные факторы, оказывающие влияние на государственную функцию управления: состояние правовой культуры и правовой идеологии. При этом особое внимание акцентируется на формирование правового сознания и правовом обучении индивидуальных субъектов управления, как на непреложных условиях совершенствования системы государственного управления.

Идейно-теоретические источники современных концепций развития государственно-управленческих отношений представлены и обоснованы в трудах известных русских юристов: Градовсого А. Д., Грибовского В. М., Елистратова А. И., Коркунова Н. М., Савича Г. Г., Сперанского М. М., Трубецкого Е. Н., Чичерина Б.Н.

Среди современных отечественных и зарубежных авторов, посвятивших свои исследования проблеме государственных управленческих отношений в развитии государства, следует выделить таких видных ¦ ученых, как: Г. В. Атаманчук, Д. М. Бахрах, Д. Н. Бобрышева, А. А. Вихров, Н. И. Глазунова, П. П. Глущенко, Е. Гурней, П. Друкер, Н. А. Захаров, Б. М. Лазарев, Д. С. Львов, В. Н Лопатин, А. Н. Маркова, С. Ф. Мазурин, Л. А. Николаева, А. Ф. Ноздрачев, В. Н. Осадчая, В. В. Полянский, B.C. Пронина, В. И. Ремнев, В. П. Сальников, В. Д. Сорокин, А. А. Старовойтов, Н. Ю. Хаманева, В. М. Чибинев, В. Е Чиркин, Ф. Шамхалов, и др.

Вместе с тем приходится констатировать, что перечисленные авторы рассматривали и исследуют отдельные аспекты проблемы обеспечения правового регулирования государственного управления или те стороны, которые затрагивают общие вопросы правового воспитания, правового сознания и правовой культуры, управленческих кадров без их взаимосвязи и взаимозависимости с деятельностью различных органов государственной власти, участвующих в государственно-управленческих правоотношениях. К сожалению, тематику научных исследований касающихся поиска путей оптимизации и эффективности механизма осуществления функции государственного управления, роли, места и значения правового сознания, правового воспитания и правовой культуры субъектов управления в связи с переходом на качественно новый уровень системы государственного управления, пока не представляется возможным признать достаточно разработанной.

Без должного внимания остаются и вопросы, связанные непосредственно с государственной функцией управления. При этом до настоящего времени не проводилось всестороннего комплексного теоретико-правового исследования различных сторон института государственно-управленческой деятельности. Данное диссертацион-ное исследование призвано восполнить этот пробел.

Предметом исследования являются отношения в сфере функционирования системы органов государственной власти, предметы их ведения в процессе реализации основной функции государствауправления.

Объектом исследования являются государственноуправленческие правоотношения, урегулированные российским законодательством, находящимся в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, рассматриваемые как специфическая разновидность государственных правоотношений. Особое место в указанных правоотношениях уделено исследованию проблемы их оптимизациинепременного условия построения в России правового государства.

Целями диссертационного исследования являются: осуществление комплексного сравнительно-правового анализа сущности и содержания идейно-теоретических и организационно-практических предпосылок, этапов становления и эволюции института государственно-управленческой деятельностипоказ сущности и особенностей аппарата государственного управления в социально-экономической, общественно-политической и культурной сферах деятельностивыявление и обоснование основных направлений дальнейшего развития российской государственности.

Достижение поставленных целей связывается с решением следующих задач:

— определение роли и места государственного управления в системе общественных отношений, показ соотношения функции государственного управления с иными функциями государства;

— выявление особенностей функции государственного управления, полномочий и предметов ведения субъектов государственно-управленческой деятельности по обеспечению ее реализации в различных исторических условиях развития государственных правоотношений в России;

— установление и обоснование взаимосвязи функции государственного управления с социально-экономической, организационно-правовой, политической и культурной функциями государства;

— определение основных приоритетов и направлений дальнейшего развития государственного управления, согласующегося с целями формирования российского правового государства;

— выявление причин и условий, порождающих дестабилизацию функции государственного управления наступление негативных последствий и обоснование путей их предупреждения и устранения;

— обоснование обеспечения основных принципов формирования и деятельности аппарата государственного управления;

— обоснование необходимости разработки новых подходов к роли и назначению кадровой политики в целях обеспечения аппарата государственного управления высококвалифицированными сотрудниками.

Методологической основой диссертации являются общепризнанные научные методы исследования, такие, как логический, исторический, технико-юридический, сравнительно — правовой, статистический, позволившие исследовать проблемы государственного управления в его взаимосвязи и взаимозависимости, целостности и объективности. В ходе диссертационного исследования автором использовались работы ведущих российских, советских и современных ученых — правоведов в области административного права, информационного права, теории государства и права и других отраслей российского права.

Выводы и предложения диссертационного исследования основываются на юридической, источниковедческой базах и результатах практической деятельности субъектов государственной управленческой деятельности.

Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые представлено обоснование тому, что государственное управление, как самостоятельная функция государства, занимает основополагающее место в механизме жизнедеятельности государства.

К научной новизне так же относятся: обоснование исключительного значения правовой культуры, правового образования и правовой идеологии в совершенствовании кадрового состава аппарата государственного управления с целью приблизить Россию к реальному построению правового государства. В работе исследованы наиболее спорные и сложные вопросы управленческой деятельности, правового положения органов управленияраскрыто содержание управленческой функции государства, имеющей особое значение в совершенствовании системы общественных отношенийраскрыта сущность и назначение механизма государственного управлениявыявлены факторы, негативно влияющие на государственное управление и дестабилизацию общественных отношений, обосновано мнение о необходимости их локализации.

Положения, выносимые на защиту: 1. По своему содержанию и своему назначению государственное управления носит социальный характер в силу того, что воздействует на различные виды общественных отношений и его роль состоит в организации и регулировании всех видов государственной деятельности. Имея двойственный характер, государственная функция управления, во-первых, является средством организационно-правового обеспечения иных функций государства, во-вторых, она призвана обеспечивать удовлетворение социально-экономических, политических и духовно-нравственных потребностей общества.

2. Функция государственного управления должна рассматриваться в теории права как главная функция государства и основополагающая база для определения роли всех иных функций государства, осуществляемых органами государственной власти, при поддержке гражданского общества, в ней наиболее полно проявляется обязанность всех ветвей власти: признавать, соблюдать и защищать права, свободы и интересы личности, общества и государства.

3. Генезис развития государственности в России подтверждает тот факт, что государственная функция управления, возникает и совершенствуется одновременно с государством. На любом этапе исторического развития государства эта функция по существу остается неизменной, не зависит от политического режима и вида правления в государстве, меняется лишь механизм ее реализации (аппарат и формы управления), основные средства и методы государственного управления остаются без существенных изменений.

4. В основе обеспечения государственной функции управления лежат законодательно закрепленные вспомогательные функции, осуществляемые при помощи специального механизма государственного управления (органов государственной власти), от кадрового состояния которого зависит не только состояние управленческой деятельности, но и последующая реализация всех иных функций государства: социальной, экономической, политической и культурной. Каждая из функций государства имеет свой предмет и пределы воздействия, умелое профессиональное использование средств, методов и способов управления способствует прогрессивному развитию общественных отношений. Кадровый прогибиционизм, связанный с допуском к системе государственного управления непрофессиональных кадровых работников приводит к кризису в системе государственного управления и во всех прочих сферах государственной деятельности.

5. Совершенствование государственной функции управления и всех иных функций государства требуют кординального изменения современной кадровой политики государства, направленной на искоренение коррупции в аппарате государственной власти и выработке государственной воспитательной идеологии, как основного средства формирования надежной управленческой системы общества, обеспечивающей взаимные интересы государства и гражданского общества.

6. Совершенствование государственной функции управления и дальнейшее совершенствование общественных отношений в России предполагает и новые подходы к содержанию правовой культуры в аппарате государственной власти, базовую основу которой должна составлять православная культура, как идеальное и проверенное средство совершенствования общественных отношений в России, исключающее главные общественные противоречия между обществом и государством, развенчивающее демократический произвол, искажающий правосознание населения и правосознание субъектов государственной управленческой деятельности, создающий условия для идеологического экстремизма средств массовой информации, лишающий гражданское общество его нравственных и духовных основ.

7. Оптимизация функции государственного управления требует и кардинального совершенствования самого механизма функционирования всей системы органов государственной управленческой деятельности, социально-правового и надлежащего материального обеспечения сотрудников всех ветвей государственной власти, исключая избирательный характер, порождающий халатное отношение отдельных категорий служащих к выполнению своих функциональных обязанностей, а также массовые нарушения прав человека являющихся причиной дестабилизации общественных отношений.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения дополняют и развивают различные разделы и правовые институты административного и информационного права, теории государства и права, могут быть основой для дальнейших исследований настоящей проблематики, разработки механизма государственно-управленческой деятельности.

Практическая значимость исследования. Основные положения работы, выводы, и предложения, сформулированные в ходе диссертационного исследования и предлагаемые на их основе практические рекомендации по совершенствованию функции государственного управления, механизма осуществления управленческой деятельности могут быть использованы как в законодательном процессе для разработки нормативной базы, так и для дальнейшего развития теоретико-правовых основ деятельности органов государственной власти. Материалы глав и параграфов могут быть использованы: в учебном процессе по административному и информационному праву, теории государства и права, правоведению, другим отраслям российского права и учебным дисциплинам, а так же в практической деятельности.

Апробация результатов исследования Диссертация подготовлена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Основные теоретические положения, выводы и обобщения изложены на научных конференциях и семинарах. Материалы работы используются при чтении учебных дисциплин «История государства и права», «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное право», спецкурса «Правозащитная деятельность» на юридических факультетах Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, СПб Академии управления и экономики. Отдельные положения диссертации отражены в публикациях: научно-практических конференций и сборниках научных статей вузов. По теме диссертации опубликовано 8 статей и монография общим объёмом 11,0 п.л.

Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, 2-х глав, содержащих 7 параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение

.

Исследование факторов, оказывающих влияние на государственную функцию управления, позволило сделать вывод о том, что данная деятельность государства действительно составляет важнейший институт государства. В системе общественных отношений государственная функция управления занимает центральное место, не одна другая функция государства не может быть реализована без функции государственного управления и реализуется только через нее.

Формирование правового государства в России невозможно отделить от системы государственного управления, являющейся основным звеном в механизме преобразования общественных отношений и реализации юридическими и физическими лицами индивидуального правового статуса. Само же содержание правового государства формируется на многообразии общественных связей и общественных правоотношений, реализуемых через систему государственного управления.

Исследование функции государственного управления как особой государственной деятельности, предполагает изучение не только понятийного аппарата управления, но и механизма его реализации на различных исторических этапах формирования Российского государства, а так же выработку рекомендаций по оптимализации процесса государственного управления с целью построения действительно правового государства в России.

Коррумпированность аппарата государственного управления, вызванная игнорированием принципов кадрового обеспечения, является одной из основных причин невыполнения основных целевых долгосрочных программ государства (социальной, экономической, политической, культурной), препятствует вступлению России в ВТО, вызывает недоверие и скептические суждения населения, о возможности построения в России правового государства, порождает правовой нигилизм и рост преступности.

В этой связи, важнейшим условием преобразований России на современном этапе должен стать новый подход, как к кадровому составу органов государственной власти, так и к выполняемым ими функциям. В основе такого подхода должен лежать профессионализм, высокий уровень правосознания и правовой культуры кадров в аппарате государственного управления. На первый план здесь выдвигается забота не о собственных интересах, а об интересах населения и государства. Для этого политическая воля государства должна быть направлена на формирование безупречно чистого аппарата государственного управления, свободного от влияния олигархов, протежирования и личных амбиций должностных лиц, а его кадровый состав должен отвечать критериям и принципам, заложенным в постулатах православной морали.

Одним из важнейших факторов оптимизации функции государственного управления и прогрессивного развития общества, является нравственная чистота кадрового состава всех звеньев государственного управления, высокий уровень правосознания и правовой культуры субъектов управления. Роль правовой культуры заключается в морально-этическом и нравственном воздействии на сознание и поведение индивидуальных и коллективных субъектов, реализующих функции государственного управления. Наличие у субъектов управления правовой культуры характеризуется безусловным соблюдением государственных правопредписаний, дифференцированным подходом при выборе средств, методов и способов воздействия на общественные процессы и отношения. Отсутствие правовой культуры, проявляемое в виде неисполнения прямых указаний законов, или нарушений правопредписаний, ведет к бюрократизации государственного аппарата управления, к чванству, высокомерию, невежеству, достаточно часто и к противоправному поведению отдельных чиновников, как факт, к коррумпированности государственного аппарата, что является тормозом на пути прогрессивного развитие общества, отдаляя его от основной цели — построения социального, правового государства.

Результаты сравнительно-правового анализа сущности и содержания юридической, источниковедческой баз, практики функционирования системы органов государственного управления позволяет сделать следующие выводы:

1. Современное социальное, экономическое и политическое положение в России, требует от государства конкретных мер направленных на реорганизацию аппарата государственного управления и совершенствование законодательства в данной сфере. Аппарат государственного управления призван служить политике государства, направленной на улучшение благосостояния и безопасности населения, а не удовлетворению интереса отдельных лиц.

2. Недостатки правового регулирования государственных управленческих правоотношений, порождает кризис при реализации социальной, экономической, политической и культурной функций государства, нанося существенный ущерб государству, обществу и отдельным социальным группам граждан.

3. При реализации основной функции государства — государственного управления, разработка политических установок должна исходить в первую очередь из общественных проблем. При этом, важное значение для рационального решения проблем имеет состояние аппарата государственного управления.

4. Содержание института государственного управления связанно с неточностью формулировок в постановке целей и задач государственного управления, а также с отсутствием ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей государственных служащих, содержащихся за счет трудоспособного населения. Конституционные нормы, защищая гражданское общество и права человека, состояние которых предопределяет возможность построения правового государства, по сути своей содержат ответ на вопрос, ради чего в обществе организуется и функционирует система государственного управления. Именно поэтому дальнейшее ее развитие должно сопровождаться постоянным совершенствованием законодательства без которого бесперспективно рассчитывать на обеспечение бесконфликтных начал, взаимоотношений в сфере государственно-управленческих правоотношений.

5. Формирование правового государства в России и интересы населения ставят перед всеми правовыми, административными и общественными институтами основную задачу — реформирование системы государственного управления, которая отвечала бы требованиям, заложенным в нормах международного права, приближающих ее к системам передовых европейских государств, с учетом сложившегося в России исторического менталитета, базирующегося на истоках православной морали.

6. Основополагающим фактором оптимизации функции государственного управления является изменение политики государства в области идеологизации всех общественных отношений, что непременно скажется на правосознании управленческих кадров.