Российское законодательство о формировании органов местного самоуправления второй половины XIX — начала XX веков: Историко-правовое исследование

В настоящее время в России происходят многочисленные кардинальные изменения во всех сферах жизнедеятельности государства. В результате данных преобразований не только появляются новые государственные и общественные институты, неизвестные до настоящего времени нашей стране, но и реформируются на современных основах ранее существовавшие государственные и общественные явления.

В контексте современных демократических преобразований государственного устройства Российской Федерации все больше получает признание правовой институт местного самоуправления как эффективное средство поддержания стабильности всей системы организации государственной власти в стране. По мысли ученого В. И. Фадеева, «именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно — тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России"1.

Конституция России признает и гарантирует местное самоуправление как неотъемлемый институт любого цивилизованного и демократического государства. Для того чтобы подчеркнуть независимость органов местного самоуправления от воли центральной власти при решении вопросов местного значения, статья 12 Основного закона нашего государства исключила их из системы государственной власти. Все жители России, независимо от территории их проживания, имеют право на осуществление своей власти не только через государственные органы власти, но и посредством местного самоуправления. Одним из важнейших способов претворения в жизнь местной народной власти.

1 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. -2-е изд., пе-рераб. и доп. — М.: Юристь, 2004. — С. 87. являются свободные и альтернативные выборы в муниципальные представительные и исполнительные структуры.

Вышеуказанное положение Конституции Российской Федерации в полной мере соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, являющимся составной частью правовой системы России. Так, оно соответствует статье 2 Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, ратифицированной для России Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55 — ФЗ. Согласно положениям данной статьи, «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства «.

Вместе с тем, закрепление в Конституции и ряде иных нормативно — правовых актов России института местного самоуправления вовсе не означает его автоматического претворения в жизнь. К сожалению, даже в данный момент не совсем верно утверждать, что в России построен эффективный институт местной, независимой от государства власти, отвечающей интересам, как самих жителей муниципального образования, так и интересам центра. Как показывает опыт прошедших лет, местное самоуправление зачастую не нужно самому населению той территории, в пределах которой оно организовывается. Ввиду низкой правовой и политической культуры обыватели не понимают смысла существования местных структур власти. К тому же стоит отметить, что на протяжении всех прошедших с момента перестройки государственных и общественных институтов лет, большая часть населения России настолько утратила доверие и интерес к любым органам власти, в том числе и местной, что право на местное самоуправление потеряло для нее всякое значение. Массовый абсентеизм и аполитичность избирателей стали настоящим бедствием для кампаний по формированию не только местных, но и центральных органов власти.

Справедливости ради необходимо упомянуть о том, что подобное отношение к институтам местного самоуправления со стороны населения нередко имеет под собой серьезные практические основания. Органы местного самоуправления часто не справляются с возложенными на них обязанностями по решению вопросов местного значения и по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности населения муниципалитетов. Иногда это объясняется отсутствием у самих муниципальных органов власти как реальных законодательных полномочий, так и материально — технической и финансовой базы, необходимых для осуществления своих функций. До сих пор в нормативно — правовой базе, которая регулирует вопросы организации и деятельности в Российской Федерации местного самоуправления имеются значительные пробелы1.

В этой связи стоит отметить, что далеко не во всех субъектах страны мест* ное самоуправление воспринималось региональными властями как обязательный институт демократического государства. Как свидетельствует ученый А. Н. Буров, «время показало, что региональные власти по — разному воспользовались своим правом регулирования местного самоуправления. В одних регионах, например в Воронежской, Ленинградской областях, развернулись активный поиск и испытание различных форм организации местного самоуправления, в других — таких как Вологодская и Арахангельская области, взяла верх выжидательная позиция, в третьих — как, к примеру, в Приморском крае — имело место активное противодействие местному самоуправлению «2. * Между тем, местное самоуправление по своей природе ближе к населению той территории, на которой оно действует. По мнению исследователя В. В. Пылина, «местное самоуправление позволяет демократизировать систему управления и решать местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и большей эффективностью по сравнению с централизованной систе.

1 Будем надеется, что в определенной степени данные пробелы поможет ликвидировать последний принятый Федеральный Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации «, вступающий в действие с 1 января 2006 года / 1 Российская газета. 2003. № 202 (3316). л.

Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. — Ростов на Дону: Издательство Ростовского университета, 2000. — С. 128. мой управления. Оно позволяет лучше сочетать интересы и права человека и местного сообщества с региональными и государственными интересами >Л.

Примечательно, что в некотором смысле схожая ситуация с осуществлением местного самоуправления наблюдалась в России в период первоначального становления и развития института во второй половине XIX — начале XX веков. Становление выборного местного самоуправления, к участию в формировании которого были привлечены практически все слои населения, в том числе крестьяне, в централизованном Российском государстве началось еще в середине XIX века, когда в Российской империи законодательно были введены земские и городские учреждения. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, а также Городовое положение 1870 года заложили фундамент для формирования в России местного самоуправления как юридического института, официально признанного государством. За более полувековую историю существования городского и земского самоуправления в нашем государстве был накоплен ценнейший опыт по формированию и практической деятельности данных органов.

В современной России еще только складывается местное самоуправление, идут активные поиски наиболее рациональной, демократичной и в то же время в полной мере отвечающей интересам, как отдельной личности, так и всего общества и государства, модели организации и деятельности местных органов власти. В данной связи, несомненно, актуальным является изучение и анализ огромного законодательного опыта, накопленного нашей страной в данной области в течение многих десятилетий, в частности законодательной базы по формированию органов местного самоуправления в дореволюционной России. Ведь, как известно, у страны, которая не помнит своего прошлого, нет и не может быть нормального будущего.

Стоит отметить, что законодательство России второй половины XIX — начала XX века о формировании органов местного самоуправления с юридической.

1 Пылин В. В. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собраточки зрения исследовано довольно слабо, что придает новизну теме нашего исследования. В разное время проблемы местного самоуправления исследовались многими видными учеными, как теоретиками, так и практиками. Среди них можно выделить таких исследователей, как Барабашева Г. В., Безобразова В. П., Бурова А. Н., Васильева В. И., Веселовского Б. Б., Гессена В. М., Гра-довского А. Д., Дитятина И. И., Ю. А. Дмитриева, H.H. Ефремовой, Зиновьева А. В., Коркунова Н. М., Кутафина О. Е., Лаптевой Л. Е., Пажитнова К. Е., Постового Н. В., Пылина В. В, Семенова Д. Д., Фадеева В. И., Чичерина Б. Н.

В то же время законодательный аспект становления местного самоуправления в России довольно слабо разработан в юридической литературе. Свидетельством этому может являться большое количество научных исследований, посвященных историческому и политическому ракурсу формирования и деятельности институтов местного самоуправления в Российском государстве 1864 — 1917 годов. Однако, работ, рассматривающих юридические вопросы организации земских и городских органов России до октября 1917 года, проводящих анализ законодательства о местном самоуправлении досоветской России, крайне мало. Наиболее значительные пробелы имеются в изучении законодательства Временного правительства о выборах в городские и земские учреждения. Между тем, именно оно является одним из наиболее значимых этапов на пути становления нормативно — правовой базы по формированию местного самоуправления в условиях республиканской формы правления в России.

По нашему мнению, данный дисбаланс требует дополнительного изучения именно юридического аспекта формирования земских и городских учреждений дореволюционного Российского государства. Более глубокое изучение данной проблемы, в свою очередь, будет способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства о выборах в муниципалитеты сегодняшней России.

Таким образом, актуальность научного исследования объясняется тем, что в современной России активно ведется поиск наиболее оптимальной модели ния (сходы) граждан. — СПб.: ЛГОУ им. А. С. Пушкина, 2001. — С. 3. организации местного самоуправления, гармонично сочетающей в себе элементы самостоятельности его органов в решении насущных вопросов муниципальной жизнедеятельности, с одной стороны, и, ответственности данных органов за незаконные действия, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, а также интересы общества и государства, с другой стороны. По этой причине, безусловно, анализ опыта, накопленного нашей страной за время становления и развития законодательства о формировании органов местного самоуправления, особенно земских учреждений и городских дум России в 1864 -1917 годах, представляет значительную ценность для нашего государства.

Новизна нашей диссертационной работы обусловлена тем, что она представляет собой один из первых комплексных научных трудов в области исто-рико-правового анализа законодательства о формировании органов местного самоуправления в России второй половины XIX — начала XX веков.

На защиту выносятся следующие положения, отражающие новизну диссертационной работы:

1. Местное самоуправление как общественно — правовой институт, призванный обеспечить самостоятельное решение населением определенной территории вопросов местного значения получил официальное признание уже в законодательстве о местном самоуправлении Российской империи.

2. Разработка законодательства о формировании земских и городских выборных учреждений и последующее его введение в действие были вызваны целым комплексом социально — экономических и политических причин внешнего и внутригосударственного характера, среди которых кардинальное значение имели Крымская война и отмена крепостного права.

3. Анализ нормативно — правового содержания статей Положения 1864 года о губернских и уездных земских учреждениях, и, в особенности, Городового положения 1870 года позволяет сделать вывод о том, что названные законодательные явились во многом компромиссом между интересами аристократии и нарождавшегося класса промышленно — торговой буржуазии, при этом в процессе формирования городских дум преимущество отдавалось именно представителям промышленников и крупных торговцев.

4. Законодательство о формировании местного самоуправления царской России довольно уникально по своей природе — оно учредило выборные структуры местного самоуправления, не имеющие себе подобных не только в истории и законодательной практике нашей страны, но и в мировой истории и юриспруденции.

5. Историко — правовой анализ показывает, что законодательство России о формировании органов местного самоуправления в период с февраля по март 1917 года впервые заложило правовые основы для регулирования вопросов формирования местных учреждений в условиях существования России как республиканского государства.

Предметом научного исследования являются нормативно — правовые аспекты формирования местного самоуправления России во второй половине XIXначале XX века, а именно законодательные процессы, определяющие создание и развитие данного общественно — правового явления. В качестве объекта научной работы выступает комплекс общественно — правовых отношений, связанных со становлением и развитием законодательства о формировании органов местного самоуправления в России второй половины XIX — начала XX веков.

Цель диссертационной работы состоит в обобщении накопленного научного и правового опыта в области становления и развития законодательства об организации местного самоуправления, а также в выработке рекомендаций и предложений по теоретическому и практическому применению результатов исследования в интересах совершенствования научной, учебной и правотворческой деятельности в сфере общественно — правовых отношений, регулирующих вопросы формирования органов государственной власти и местного самоуправления.

Предмет и цель научной работы определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составляет содержание данной работы. К ним, в частности, относятся:

1. На основе взглядов ученых — юристов и анализа законодательства раскрыть понятие, сущность и функции местного самоуправления как правового института.

2. Определить место правового института местного самоуправления в системе юридической науки, показать значимость данного института для любого цивилизованного государства.

3. Проанализировать причины и условия, способствовавшие созданию законодательства России о формировании органов местного самоуправления в 60 — х годах XIX века.

4. Проследить основные тенденции развития законодательства об организации местных учреждений России в 1871 — феврале 1917 года .

5. Изучить особенности и цели реформирования законодательства о формировании органов местного самоуправления в период деятельности Временного правительства. в. Выработать и предложить практические рекомендации с целью совершенствования современного законодательства о выборах местного самоуправления, а также научной и учебной деятельности.

Хронологические рамки работы охватывают 1864 — 1917 года, то есть период действия законодательства о формировании органов местного самоуправления Российской империи. Обращение к исследованию причин и условий становления данного законодательства существенно расширяет рамки исследования и позволяет выявить определенные закономерности между общественно — правовым развитием Российской империи и процессами становления законодательства о выборах в городские думы и местные учреждения.

Методологическая основа научного исследования базируется на принципе методологического плюрализма, предполагающего использование различных научных методов в комплексе. В первую очередь, при написании исследования используется общенаучный диалектический метод познания. Кроме этого, применяются сравнительно — правовой, сравнительно — исторический и формально — юридический методы. Помимо вышеприведенных находят применение системно — структурный и социологический методы, методы дедуктивного и индуктивного мышления, метод государственного и правового моделирования.

Теоретической основой исследования служит совокупность мировоззренческих положений о том, что местное самоуправление является одним из главных элементов демократического и правового государства, деятельность которого основана на признании и соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Источниковедческой базой исследования выступили многочисленные работы ученых, посвященные теоретико-правовым проблемам местного самоуправления России второй половины XIX — начала XX веков. Значительная часть источников была выявлена автором самостоятельно в процессе подготовки материала для диссертации. Использованы труды большого числа крупных специалистов в области местного самоуправления, а также множество материалов периодической печати дореволюционной России. В ходе создания научного исследования активно изучался материал о порядке формирования городских дум и земских учреждений, о составе избранных гласных, представленный в таких изданиях Российской империи как «Вестник Европы «, «Город и земство «, «Городское дело «, «Журнал гражданского и уголовного права «, «Земское дело «, «Московские ведомости «, «Русский вестник «, «Русская мысль «, «Русская старина «, «Юридический вестник «.

Основные выводы и рекомендации по использованию результатов диссертационного исследования выведены посредством анализа законодательных актов России 1864 — 1917 годов, регулирующих вопросы формирования органов местного самоуправления. В среде правовых источников главное место занимают Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 и 1890 годов и Городовые положения 1870 и 1892 годов, а также Положение об общественном управлении города Санкт — Петербурга 1903 года. Большое значение имеют нормативно — правовые акты Временного правительства, существенно реформировавшие порядок выборов в местные учреждения.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования во многом определены его научной новизной. По мнению автора, результаты нашего исследования могут быть использованы, в первую очередь, для совершенствования законодательства о формировании органов местного самоуправления. Кроме этого, они будут полезны в научной и преподавательской работе.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права, где произведено ее обсуждение и рецензирование. Проблемы, связанные с темой научного исследования рассматривались на научно — практических конференциях: «Правовая культура: проблемы становления и развития «(Санкт — Петербург, Санкт — Петербургский Гуманитарный университет профсоюзов, 12 апреля 2002 года) — «Информационное право: информационная культура и информационная безопасность «(Санкт — Петербург, Санкт — Петербургский Гуманитарный университет профсоюзов, 17−19 октября 2002 года) — «Правовая культура современного российского общества: проблемы формирования и развития «(Санкт — Петербург, Санкт — Петербургский Гуманитарный университет профсоюзов, 12 апреля 2003 года).

В соответствии с поставленными целью и задачами, диссертационная работа подразделяется на введение, две главы, включающие в себя два и три параграфа соответственно, заключение, список использованной литературы и нормативных актов.

Таким образом, историко-правовой анализ эволюционных процессов ста новления и развития российского законодательства о формировании органов местного самоуправления во второй половине XIX — начале XX веков показы вает, что в дореволюционной России преимущественно господствовала обще ственная теория самоуправления, провозглашающая широкую автономию са моуправления от центральной власти. Особенно большое влияние данная тео рия приобрела в период Временного правительства, которое считало местное самоуправление главным источником власти в государстве. Руководствуясь данной теорией, ученые и юристы предпринимали попытки определить катего рию «местное самоуправление «с правовых позиций. Между тем, в монархической России, несмотря на повышенный интерес общества к формированию и деятельности городских и земских органов само управления, так и не было выработано четкого определения местного само управления. На наш взгляд, данное обстоятельство во многом связано не толь ко с тем, что из — за отсутствия в России на протяжении многих лет официаль ной общественно — политической жизни, особо не проявлялся интерес к теоре тико-правовым проблемам местного самоуправления как одного из элементов политической жизни общества. Дело, скорее, состоит в том, что большинство ученых царской России привлекали практические, наиболее животрепещущие вопросы олрганизации и деятельности новых властных институтов, а не обще теоретические проблемы выяснения понятия и сущности политико-правовой категории местного самоуправления. Советские правоведы, к сожалению, считали «местное самоуправление «чуждым социалистическому государству и обществу институтом, поэтому так же не уделяли его изучению должного внимания. Даже сам термин «местное самоуправление «долгое время не использовался в юридической литературе. Местные советы входили в структуру органов государственной власти, что подчеркивало их неотъемлемую связь с государственным аппаратом. В наше время на основе мирового опыта ученые выработали основной поня тийный аппарат местного самоуправления, в том числе и его доктринальные и нормативно — правовое определение. Настоящее понятие местного самоуправ ления отличается универсальностью и связано как с англо саксонской, так и с континентальной моделями местного самоуправления. Разработанное опреде ление местного самоуправления отличается универсальностью, которая, в свою очередь, позволяет применить данное определение не только к современному периоду деятельности местного населения, но и к этапам становления и разви тия самого института местного самоуправления в России 1864 — 1917 годов. Сущность местного самоуправления, определяется принципами, то есть ос новополагающими началами, на которых базируется данный правовой инсти тут. Историко-правовой опыт нашей страны показывает, что, несмотря на кар динальное различие постулатов, на базе которых формировалось местное са моуправление в дореволюционной России и в современной Российской Феде рации, правопонимание данной правовой категории было схожим. Местное са моуправление с момента учреждения городских и земских учреждений рас сматривалось как самостоятельная деятельность местного населения по реше нию вопросов местного значения. Несмотря на то, что в осуществлении мест ной власти в Российской империи принимала участие только небольшая группа населения, земские и городские органы самоуправления царской России пред ставляли собой особые, отличные от других, органы публичной власти. Они формировались самим местным сообществом и были более близки к его инте ресам и нуждам, чем органы центральной власти государства. Проблемы местного самоуправления приобрели большую актуальность среди ученых сразу же после учреждения в нашей стране городских дум и земских учреждений. Наличие множества самых различных взглядов на аспекты местного самоуправления красноречиво свидетельствовало об острейшей дискуссии поводу по дальнейших путей развития этого, сравни тельно нового для государства правового института. В эту дискуссию были во влечены практически все круги российского научного сообщества. Подавляющая часть дореволюционных российских юристов находила зако нодательные основы местного самоуправления неудовлетворительными, не со ответствующими интересам большей части слоев российского населения. По добное мнение, в частности, в той или иной степени разделяли такие видные исследователи как Безобразов В. П., Веселовский Б. Б., Гессен В. М., Градов ский А. Д., Дитятин И. И., Кизеветтер А. А., Кокошкин Ф. Ф., Лазаревский Н. И., Пажитнов К. А., Семенов Д. Д. Советский период исследования вопросов местного самоуправления России в 1864 — 1917 годах характеризовался чрезмерной, часто не вполне обоснован ной критикой местных учреждений нашей страны в периоды абсолютной мо нархии и деятельности Временного правительства. Как видно из нашего иссле дования, сам правовой институт местного самоуправления в СССР долгие годы считался чуждым социалистическому государству. Самоуправление, существо вавшее в Российском государстве в дооктябрьский период в соответствии с принципами коммунистической идеологии выставлялось как чуждый советскому обществу элемент подавления трудовых классов. В последние годы в России вновь активизировались процессы поиска наи более подходящей модели местного самоуправления. В данной связи проблемы исследования опыта организации и деятельности местных органов приобрели важное значение для науки, в том числе и юридической. Оказался в определенной степени востребованным и опыт работы городских и земских учреждений нашего государства в середине XIX — начале XX веков. Значительный вклад в исследование проблем местного самоуправления России, в том числе и дореволюционного периода, внесли такие современные ученые, как Аникеев А. С, Барабашев Г. В., Васильев В. И., Веденеев Ю. А., Вешняков А. А., Дмитриев Ю. А., Ефремова Н. Н., Зиновьев А. В., Кутафин О. Е., Лаптева Л. Е. Постовой Н. В., Пылин В. В., Фадеев В. И. Следует отметить, что проблемы формирования органов местного само управления в России второй половины XIX — начала XX веков в последнее время изучались учеными в основном с исторических позиций. Историческим аспектам создания и деятельности земских и городских местных учреждений посвящены кандидатские и докторские диссертационные работы, в то время как правовые, законодательные стороны организации и деятельности данных органов местного самоуправления, по нашему мнению, недостаточно изучены современной наукой. К примеру, практически не исследовалось законодатель ство Временного правительства о формировании органов местного самоуправ ления. Между тем, этот период играет большую роль в исследовании законода тельных основ формирования городских дум и земских учреждений, поскольку именно в 1917 году Временное правительство предприняло попытку построить процессы выборов в местные учреждения на качественно новых, демократиче ских принципах. Принципы всеобщего, равного, прямого и тайного избира тельного права, закрепленные в нормативно — правовых актах новой власти, в наиболее полной мере выражали взгляды на формирование местной власти большей части российского общества. Более того, законодательство России о формировании органов местного самоуправления в период деятельности Вре менного правительства было не только одним из самых демократичных в мире на начало XX века, но и во многом соответствовало современным началам ор ганизации выборов в органы местного самоуправления. Многие из рассмотренных нами научных работ характеризуются еще одним недостатком: отсутствием беспристрастности и объективности в подаче мате риала, что, безусловно, снижает их научную ценность. Главным образом, дан ный недостаток присущ подавляющему числу изданий дореволюционного и советского периодов. Как известно, в середине XIX — начале XX веков тема становления и развития местного самоуправления в России была слишком злободневна для общества, чтобы ученые и юристы могли исследовать ее объек тивно. В условиях жесткой цензуры и репрессий со стороны монархического режима, с одной стороны, и предреволюционных настроений у значительной части российского общества, с другой, любой анализ законодательных аспектов формирования городских дум и земских учреждений, как правило, выражался либо в чрезмерном восхвалении существующих избирательных законов о выборах в местные органы власти, либо в их острейшей, нередко не объективной критике. Научно — исследовательские работы юристов, созданные в период с марта по октябрь 1917 года также часто отличались политической ангажированно стью. Реформированное законодательство о формировании местных учрежде ний многие, даже крупные специалисты в области местного самоуправления, считали панацеей от всех бед в стране, а самим институтам местного само управления придавали значение, чуть ли не единственного источника власти в государстве. По нашему мнению, подобные взгляды на местное самоуправле ние недопустимы, поскольку принижают роль государственной власти, служа щей гарантом защиты населения муниципального образования от незаконных посягательств местной власти на их права и свободы. К тому же, мнение о местном самоуправлении как единственном источнике власти в стране во многом оправдывает сепаратистские и экстремисткие идеи, подрывающие сами основы безопасности и целостности государства. В советский период законодательство о формировании органов местного самоуправления в царской России, исследовалось только с позиций классовой идеологии и революционного правосознания. Нормативно — правовые акты о выборах в земские учреждения и городские думы именовались «реакционны ми «, угнетающими права трудового народа. Местные органы самоуправления, в свою очередь, считались органами угнетения пролетариата и.крестьянства.Наша диссертационная работа представляет собой первое научное комплексное исследование, исследующее проблемы становления и развития российского законодательства о формировании органов местного самоуправ ления во второй половине XIX — начале XX веков. Качественным отличием диссертации от многих других научных работ является то, что она анализирует не только само содержание законодательства о формировании местного само управления в дореволюционной России, но и раскрывает причины и условия, способствовавшие его становлению и реформированию на различных этапах его истории. Особо следует отметить то обстоятельство, что наша научная работа затра гивает проблемы реформирования законодательства о формировании органов местного самоуправления в период деятельности Временного правительства. Законодательные аспекты формирования этих органов в указанный период практически не исследованы в юридической литературе. В определенной мере это объясняется недолговечностью юридического действия законодательных актов правительства об организации местных учреждений. Однако, законода тельные реформы в области организации местного самоуправления, проведен ные Временным правительством, внесли огромный вклад в развитие института местной власти в России. Разработка законодательства об организации местного самоуправления в России в середине XIX века была вызвана, в основном, социально — экономи ческими причинами, а также политическим кризисом в стране. Массовые кре стьянские волнения, слабое развитие промышленности, всплеск политической активности в обществе послужили толчком к введению городских дум и зем ских учреждений. Исследование основных причин разработки законодательства о городском и земском самоуправлении показывает, что данные реформы стали вполне зако номерным продолжением государственных преобразований, связанных с отме ной крепостного права и уравниванием всех российских сословий в правах. Фактически, без ликвидации крепостной зависимости невозможно было введе ние земского самоуправления. Существенное влияние упразднение крепостного права произвело также на модернизацию городского управления, придав, но вый мощный импульс процессам создания Городового положения 1870 года. Помимо этого, большое влияние на изменение существа местного самоуправления в России оказали социально — экономические и политические условия, сложившиеся в стране к середине XIX века. Массовое недовольство населения Российской империи кризисом в стране не оставили монархии другого выбора для стабилизации обстановки в обществе, как введение всесо словных институтов самоуправления. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года и Городовое положение 1870 года складывались под воздействием теории общественного самоуправления, распространенной в Западной Европе. Зако нодательство о местном самоуправлении европейских государств играло нема ловажную роль в становлении аналогичного законодательства Российской им перии. Отдельные положения новых законодательных актов о формировании местных учреждений были схожи с европейским местным законодательством. Процесс разработки и принятия нормативно — правовой базы об организации местных органов власти, в особенности городских, был довольно сложным и длительным. Многочисленные бюрократические препоны и ожес точенное сопротивление консервативной части высшей аристократии растяну ли данный период на многие годы. Вместе с тем, за десятилетия проектирова ния будущей российской модели местного самоуправления был накоплен и ог ромный опыт, в частности выработаны множество различных вариантов орга низации выборов в местные органы управления. Указанный опыт впоследствии активно использовался при составлении местного законодательства России, в частности Временным комитетом при реформировании законодательства о вы борах в городские думы и земские учреждения. К сожалению, стоит отметить, что местное выборное законодательство Рос сии, сделав в 1860 — х годах первые шаги на пути к всесословному местному самоуправлению, основанному на всеобщих и равных выборах, так и не смогло в дальнейшем закончить свой путь. Демократическое местное самоуправление, основанное на всеобщем, равном и прямом избирательном праве при тайном голосовании, было введено только после февральской революции. Умеренный либеральный дух, которым были пропитаны Положения 1864 и 1870 годов, практически исчез в нормативно — правовых актах 1890 — х годов. В результате последующих преобразований правительству не удалось даже в полной мере возродить те относительно прогрессивные начала, которые были положены в основу законодательных актов середины XIX. века. Катего рическое нежелание власти отказаться от местных учреждений, базирующихся на сословно — имущественных постулатах, привели в итоге к краху всей систе мы местного самоуправления, учрежденной в соответствии с законодательст вом Российской империи об организации органов местного самоуправления. Как мы увидели, наиболее либеральная часть российского общества, считала главной проблемой на пути к совершенствованию избирательного законода тельства о выборах органов местного самоуправления консервативный монар хический режим государства, во многом базирующийся на сословно — имуще ственных началах. Сословный и имущественный цензы были положены и в ос нову законодательства о выборах в местные учреждения. Данные препоны фак тически лишали избирательных прав и права на участие в осуществлении местного самоуправления подавляющую часть местного сообщества. Изменения и дополнения, вносимые в нормативно — правовые акты о зем ском и городском самоуправлении под мощным напором общественности, не значительно изменили сущность этих актов. К примеру. Положение об общест венном управлении города Санкт — Петербурга, введенное в действие в 1903 году, привлекло к участию в городских выборах только немногочисленную прослойку наиболее обеспеченных квартиронанимателей, оставив за предела ми своего предмета правового регулирования предоставление избирательных прав огромной части городских обывателей. Так и не был решен вопрос о предоставлении на местных выборах избирательных прав женщинам. Попытки введения всесословного выборного земства в волости, предпринимаемые Госу дарственной Думой Российской империи, закончились безрезультатно из — за яростного противодействия этому консервативной части аристократии и выс ших чиновников. В целом, как показывают результаты исследования, царское правительство неохотно шло на предоставление избирательных прав интеллигенции, мелким торговцам и наемным рабочим, понимая, что вхождение представителей дан ных классов в местные органы самоуправления способно окончательно превра тить местные учреждения в первичные революционные ячейки. В то же время лишь немногочисленная группа российских подданных пола гала, что законы о формировании земских учреждений и городских дум осно вываются на правильных началах и не нуждаются в радикальных переменах. Практически все влиятельные политические партии России накануне февраль ской революции 1917 года активно выступали за местное представительство, сформированное на фундаменте прямого, всеобщего, равного и тайного изби рательного права. Однако, стоит заметить, что большая масса жителей нашей страны считала земскую и городскую деятельность неэффективной, не приносящей никакой пользы основной части местного населения. Даже лица, обладающие в соот ветствии с законодательством правом на участие в муниципальных выборах, не проявляли к ним особого интереса. Кроме того, нечестные предвыборные тех нологии, используемые в кампаниях по избранию гласных в земства и в думы, массовые подлог, взяточничество и давление на избирателей при проведении выборов во многом дискредитировали сам институт местного самоуправления. К сожалению, можно констатировать, что практически все надежды россий ского общества на демократизацию избирательного законодательства о форми ровании органов местного самоуправления так и остались нереализованными до самого краха Российской империи. Между тем, богатейший опыт, в том числе множество различных законодательных проектов по совершенствованию вопросов организации и деятельности местных учреждений, безусловно, пред ставляет большую ценность для современных исследователей. К тому же само официальное законодательство о местном самоуправлении царской России уникально — оно учредило структуры местного самоуправления, не имеющие себе подобных не только в истории и законодательной практике нашей страны, но и в мировой истории и юриспруденции. Законодательные акты Временного правительства о формировании органов местного самоуправления коренным образом отличались от нормативно — пра вовой базы по вопросам создания и деятельности земских и городских учреж дений, сформулированной в Российской империи. Россия впервые за многове ковую историю централизованного государства получило демократическое из бирательное законодательство, основанное на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законодательство Вре менного правительства о формировании органов местного самоуправления было одним из самых демократических в мире. Модернизированный процесс выборов местных учреждений позволил привлечь к политическим процессам в государстве все слои населения, вне зависимости от их социального положения, тем самым раскрывая в наибольшей степени подлинную волю на рода. Изучив вопросы реформирования избирательного законодательства России о выборах городских дум и земских учреждений, нельзя не отметить и некоторые параллели между данными нормативно — правовыми актами и современным законодательством о выборах органов местного самоуправления. К ним, в частности, можно отнести: схожие принципы формирования данных учреждений, определенное сходство в самом процессе проведения выборов. Безусловно, законодательство о формировании органов местного самоуправле ния эпохи Временного правительства в большей мере соответствует современ ному избирательному законодательству Российской Федерации сравнительно с соответствующим ему законодательством Российской империи. в то же время следует отметить, что реформированное законодательство о формировании органов местного самоуправления в России не успело прижить ся в связи с недолговечностью своего действия. Между тем, оно стало одним из наиболее ярких этапов в истории становления и развития избирательного зако нодательства России. Таким образом, можно сделать вывод о том, что процессы становления и развития законодательства о формировании органов местного самоуправления России, происходившие во второй половине XIX — начале XX веков не достиг ли той конечной цели, которую видела наиболее либерально настроенная часть российского общества — создание местных учреждений, создаваемых на основе всеобщих, прямых, равных и тайных выборов. Предпринятая Временным пра вительством попытка создания таких учреждений удалась не в полной мере в связи с коротким сроком действия городских и земских органов самоуправле ния, сформированных по новому законодательству. В то же время сам по себе опыт исследования законодательной базы России о создании городских и зем ских учреждений обладает особой ценностью. Местные органы самоуправле ния, в особенности земские учреждения, существовавшие в 1864 — 1918 годах, представляют собой уникальные общественно — правовые институты, во мно гом не имеющие аналогов не только в истории России, но и в мировой истории. По нашему мнению, результаты нашего исследования, могут быть использо ваны при реформировании современного российского законодательства, регу лирующего вопросы формирования не только органов местного самоуправле ния, но и органов государственной власти. В частности, автор считает возмож ным внести следующие предложения по совершенствованию действующих нормативно — правовых актов Российской Федерации:

1. В соответствии со статьями 17 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, 27 Положения о губернских и уездных земских уч реждениях 1890 года, 18 Городового положения 1870 года и 27 Городового положения 1892 года права участвовать в избирательных собраниях лишались лица, исключенные из дворянского, духовного и иных сословий за со вершение порочащих их честь, достоинство и деловую репутацию поступ ков. Законодательство о выборах в местные учреждения царской России предъявляло довольно серьезные требования к моральному облику отдель ных гласных. Основываясь на опыте указанных нормативно — правовых ак тов, автор считает необходимым предложить современным законодателям ограничить в избирательных правах граждан, уволенных с государственной или муниципальной службы за совершение аморальных поступков (к при меру, превышение служебных полномочий, взяточничество, халатное отно шение к исполнению своих должностных обязанностей, появление на рабо чем месте в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсическо го опьянения), лишив их пассивного избирательного права. Внесение в на ше избирательное законодательство указанных изменений позволит, в свою очередь, поднять уровень морального здоровья депутатов.2. Согласно положениям статей 27 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года и 33 Городового положения 1892 года права избирать и быть избранными лишались лица, состоящие под гласным над зором полиции. Проведенное исследование показывает, необходимость внесения этих изменений была во многом вызвана усилением влияния рево люционных и террористических элементов в российском обществе в конце XIX века. Как известно, в последние годы в России проблемы борьбы с экс тремизмом и терроризмом вновь приобрели особую актуальность. По этим причинам автор предлагает внести в законодательство России изменения, лишающие избирательного как на местном, так и на иных уровнях лиц, в отношении которых документально подтверждена их связь с террористиче скими или экстремистскими организациями. При этом решение о лишении лица права избирать и быть избранными должно, по нашему мнению, приниматься только в судебном процессе. Последнее позволит избежать действий отдельных лиц и учреждений, направленных на устранение своих политических конкурентов.3. Статья 41 Положения об общественном управлении города Санкт — Петер бурга предъявляла к кандидатам на пост гласного городской думы опреде ленный образовательный ценз. По нашей мысли, профессионализм и высо кий уровень компетентности позволят народным избранникам более рацио нально и эффективно решать вопросы управления государством. В данной связи автор считает необходимым закрепить в современном избирательном законодательстве, в том числе Федеральном законе «Об основных гаранти ях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий ской Федерации «норму следующего содержания: «депутатами органов го сударственной власти или органов местного самоуправления могут быть из браны только лица, имеющие высшее или среднее профессиональное обра зование либо опыт работы на руководящей должности не менее двух лет «. 4. В избирательных бюллетенях, введенных вместо шаров для голосования на местных выборах Временным правительством не было графы «против всех кандидатов «. По нашему мнению, данную графу следовало бы исключить и из применяемых сегодня на выборах, в том числе муниципальных, избира тельных бюллетенях. Для реализации данных целей необходимо исключить второе предложение из пункта 8 статьи 63 Федерального закона Российской Федерации № 67 — ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях изби рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе дерации «, а также из соответствующих статей законов субъектов Россий ской Федерации об основных гарантиях избирательных прав граждан. В нынешней России нередко выборы, в особенности муниципальные, не могут быть признаны состоявшимися ввиду большого процента голосов избирате лей, поданных против всех кандидатов. Указанное обстоятельство влечет за собой повторные выборы, которые вызывают дополнительные финансовые расходы, покрываемые в значительной мере за счет средств налогоплательщиков, ТО есть самого населения. Изъятие из избирательных бюллетеней граф «против всех кандидатов «или «против всех списков кандидатов «позволит, на наш взгляд, уменьшить количество повторных выборов, по крайней мере на местном уровне.5. В законодательстве о местном самоуправлении Временного комитета не предусматривалась возможность признания выборов несостоявшимися вви ду участия в них меньшего числа избирателей, чем это определено дейст вующим законодательством. Действующий Федеральный закон Российской Федерации № 67 — ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях изби 1^ рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе дерации «в подпункте «а «пункта 2 статьи 70 гласит, что «выборы при знаются соответствующей избирательной комиссией недействительными в случае, если в них приняло участие менее 20 процентов от числа избирате лей, внесенных в списки «. При этом, как указывает данное положение ста тьи этот процент может быть законодательно повышен для выборов в орга ны государственной власти и не устанавливаться для выборов в органы ме стного самоуправления. Автор полагает, что в наше время, когда низкая яв ка избирателей на выборы нередко приводит к дополнительным выборным процессам и, как следствие, незапланированным финансовым расходам, не обходимо отменить процент необходимой явки избирателей на выборы на всех уровнях их проведения. Помимо законодательной работы, результаты нашего исследования могут найти практическое применение при научно — исследовательской работе по ис следованию теоретико — правовых проблем местного самоуправления. Также результаты исследования могут использоваться при подготовке лекций по муниципальному праву, избирательному праву, истории государства и права щ, России, а также создании специальных курсов по проблемам местного само управления России второй половины XIX — начала XX веков.