Институт прокуратуры в процессе функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. В числе проводимых в современной России преобразований одно из первых мест занимает проблема реформирования системы органов государственной власти и совершенствования деятельности политических институтов. Достижение указанной цели могло бы существенным образом повысить качество нормативных правовых и правоприменительных актов, сблизить политическую элиту и граждан, способствовать дальнейшему развитию и процветанию России.

После принятия и вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года заметно возросла роль законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Тенденция децентрализации политического управления и сменивший ее процесс усиления роли и влияния федеральных органов государственной власти, поставили перед юридической наукой новые исследовательские задачи, решение которых имеет важнейшее научное и практическое значение.

Право субъектов Федерации принимать правовые акты по предметам совместного с Российской Федерацией ведения в порядке опережающего нормотворчества, подкрепленное правоприменительной практикой Конституционного Суда Российской Федерации1, привело не только к позитивным, но и к ряду негативных последствий. Прежде всего, это проявилось в увеличении массива региональных нормативных правовых актов, которое сопровождалось изъянами в их качестве. Кроме того, наблюдалась эскалация противоречий между правовыми актами.

1 См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 года «По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 49, ст. 6102. федерального и регионального уровней, приводившая в конечном итоге к серьезным затруднениям в правоприменительной практике.

Отмеченная проблема в определенной мере относится и к реализации предметов исключительного ведения субъектов Федерации. С формальной точки зрения правовые акты региональных органов власти, принятые по предметам исключительного ведения субъектов Федерации, не могут войти в противоречие с нормами федерального законодательства. Однако несовершенство механизма разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации усиливает необходимость устранения противоречий между нормативными правовыми актами различных уровней публичной власти. В подобных условиях неизбежно возрастает роль и значение прокурорского надзора как наиболее эффективной формы Л восстановления законности в сфере государственной деятельности .

Отмеченные особенности функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации порождают важную в научном и практическом плане проблему определения места института прокуратуры в этой системе, выявления политико-правовых механизмов ее взаимодействия с региональными органами публичной власти, основанных на принципах демократического и правового государства. Нынешнее состояние законодательства и правоприменительной практики во многом не соответствует требованиям времени, тогда как новые модели разрешения поставленной проблемы еще не получили качественного развития.

Практика показывает, что прокурорский надзор за деятельностью законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации уже не может ограничиваться формальным сравнением конкурирующих правовых норм, а должен опираться на базовые конституционные ценности и.

2 См.: Парчевский В, Туманова Л. Заявления прокурора в суде о законности нормативных актов// Законность, 1998, № 7, с. 33. Беркович Е. Местное самоуправление и прокурорский надзор// Законность, 1998, № 11, с. 2. Винокуров А. Проверка законности правовых актов органов местного самоуправления// Законность, 1998, № 9, с. 13. одновременно учитывать политические процессы в регионе. Кроме того, взаимодействие прокуратуры с государственными органами субъектов Федерации не исчерпывается выполнением надзорной функции. Этот процесс должен развиваться как взаимный, требующий разумного баланса между самостоятельностью субъектов Федерации и федеральным вмешательством в региональную политическую деятельность.

Политико-правовой характер взаимодействия прокуратуры с региональными государственными органами обусловлен также и тем, что большинство конституций (уставов) и законов субъектов Федерации регулируют преимущественно сферу политических отношений, касающихся организации системы власти и функционирования ее институтов, регламентации выборов и референдумов и т. п.

Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что происходящие в стране политические преобразования требуют качественно новых правовых решений, направленных, с одной стороны, на сохранение и усиление единства федерального правового пространства, с другой — учитывающих специфику функционирования политико-правовых систем субъектов Федерации. Данная задача связана не только с приведением в соответствие правовых актов субъектов Федерации с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Она касается также и внутрирегионального правового регулирования. Контроль за соблюдением четкой иерархии между властными предписаниями различных субъектов является одной из основополагающих задач прокуратуры в современном российском государстве, которая не может разрешаться одними лишь надзорными методами.

Все это актуализирует необходимость анализа теоретических проблем и практического опыта деятельности органов прокуратуры, разработку г предложений по совершенствованию регулирования сложного и многогранного процесса функционирования органов власти субъектов Федерации.

Степень разработанности темы. В результате произошедших в России политических преобразований во многом изменились приоритеты государственного строительства. По названной причине ряд фундаментальных работ отечественных правоведов и политологов не может в полной мере удовлетворять потребностям развития современного российского общества, что, однако, не умаляет их научной ценности и возможности использования на практике.

Вопросам анализа демократических отношений, места органов государственной власти в политической системе общества посвятили свои работы такие ученые, как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Ю. С. Васютин,.

A.А.Вешняков, Г. А. Гаджиев, Л. Б. Ескина, Т. Д. Зражевская, В. Т. Кабышев,.

B.Н.Кудрявцев, М. И. Кукушкин, О. Е. Кутафин, Е. А. Лукашева, Р. Х. Макуев, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, Т. Я. Хабриева, Н. Ю. Хаманева, В. Е. Чиркин, Е. Н. Щендригин, Б. С. Эбзеев.

Проблемы сущности и механизма прокурорского надзора исследовали такие видные авторы, как В.И.Басков3, В.Г.Бессарабов4, С.И.Герасимов5, Ю.А.Дмитриев6, В.В.Долежан7, В.Д.Ломовский8, М.Н.Маршунов9, В. П. Рябцев, А.Я.Сухарев10, В.С.Тадевосян11, И.Е.Фарбер12, А.А.Чувилев13.

3 См.: Басков В И. Курс прокурорского надзора. М., 1998.

4 См.: Бессарабив В Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999. Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 2000. Бессарабов В Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. М., 2000.

5 См.: Герасимов С. И. Правозащитная функция российской прокуратуры// Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование/ Под ред. С. И. Герасимова. М., 2001. Герасимов С. И. Модельный закон о прокуратуре. М., 2000. Организация работы городской (районной) прокуратуры/ Под ред. С. И. Герасимова. М., 2001.

6 См.: Рябцев В. П., Дмитриев Ю. А. Законы о прокуратуре СНГ и Балтии. М., 1995.

7 См.: Долежан В В. Проблемы компетенции прокуратуры. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М&bdquo- 1991. См.: Ломовский ВЦ. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов на Дону, 1997.

9 См.: Маршунов М Н. Прокурорско-надзорное право. СПб, 1991.

10 См.: Сухарев, А Я. Историческая су дьба российской проку ратуры. М&bdquo- 2001. Сухарев А. Я. Державное «око» в осаде. М., 2001.

11 См.: Тадевосян В С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956.

Отдельные аспекты проблемы взаимодействия государственных органов нашли отражение в работах следующих авторов: Р. Г. Абдулатипов, Г. В. Атаманчук, М. И. Байтин, Д. Н. Бахрах, А. Д. Бойков, Н. С. Бондарь, Г. И. Бровин, Ю. Е. Винокуров, В. В. Гаврилов, К. Ф. Гуценко, В. З. Гущин, Л. М. Давыденко, Г. В. Дашков, А. И. Демидов, В. Г. Демин, Т. М. Добровольская, Н. В. Жогин, М. П. Журавлев, Д. Л. Златопольский, И. И. Карпец, В. А. Карташкин, В. Н. Карташов, Е. И. Козлова, С. А. Комаров, А. А. Кондрашев, Ю. В. Кореневский, Н. М. Коркунов, Б. В. Коробейников, Н. И. Костенко, В. Ф. Котик, С. С. Кравчук, В. Н. Кудрявцев, Б. М. Лазарев, В. В. Лазарев, Н. И. Лазаревский, В. В. Лаптев, И. Д. Левин, А. И. Лепешкин, В. Д. Ломовский, В. О. Лучин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, Н. В. Мельников, М. А. Митюков, Н. В. Муравьев, Г. А. Мурашин, С. И. Некрасов, В. С. Нерсесянц, С. Г. Новиков, В. И. Новоселов, В. Н. Осипкин, С. А. Осипян, В. С. Основнин, Г. И. Петров, М. Ю. Рагинский, Ф. С. Разаренов, Ю. С. Решетов, Н. В. Руденко, В. П. Рябцев, В. М. Савицкий, А. П. Сафонов, Н. А. Селиванов, Ю. И. Скуратов, А. Ф. Смирнов,.

A.Б.Соловьев, М. С. Строгович, О. П. Темушкин, Э. С. Тенчов,.

B.Н.Точиловский, А. Г. Халиулин, Р. О. Халфина, А. В. Чурилов, М. А. Шапкин, И. Л. Шрага, В. А. Юсупов, В. Б. Ястребов.

Вклад перечисленных авторов в развитие политологического и юридического знания является существенным и не вызывает сомнения. Однако в настоящее время отсутствует целостное комплексное исследование, которое охватывало бы круг вопросов, связанных с ролью прокуратуры в процессе совершенствования политико-правовых процессов, особенно на уровне субъектов Российской Федерации. В большинстве случаев исследовательская задача ограничивается изучением прокурорского надзора в масштабах всего государства. Это повышает значимость анализа сложных.

12 См.: Фарбер И Е. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве// Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973.

13 См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 1999. проблем взаимодействия института прокуратуры с законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации.

Нормативная база исследования. Для решения поставленной научной проблемы к исследованию привлекались нормы Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. Соискателем использовались также положения конституций, уставов и законов субъектов Федерации, подзаконных нормативных правовых актов государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Объектом исследования является взаимодействие института прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направленное на реализацию Конституции Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов.

Предметом исследования служат политико-правовые механизмы реализации задач и функций прокуратуры по оптимизации деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Цель исследования состоит в изучении политического содержания и правового регулирования деятельности прокуратуры и органов государственной власти субъектов Федерациив выявлении тенденций дальнейшего развития процесса взаимодействия этих органовв выработке рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства в данной области публично-правовых отношений.

Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании решаются следующие научные задачи:

— изучить политическое и правовое содержание деятельности прокуратуры в период становления демократической государственности в Российской Федерации;

— исследовать место института прокуратуры в системе вертикального и горизонтального разделения государственной властипроанализировать сущность, специфику и направления совершенствования деятельности прокуратуры по предупреждению нарушений законности в региональном нормотворческом процессе;

— выявить роль законодательной инициативы органов прокуратуры в обеспечении эффективности правового регулирования в субъектах Российской Федерации;

— выделить приоритеты деятельности прокуратуры в процессе рехшзации полномочий региональной исполнительной власти;

— исследовать проблемы и разработать комплекс организационно-правовых мер по оптимизации прокурорского надзора за функционированием исполнительных органов субъектов Федерации.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили методы познания, применяемые в юридической и политической науке, в частности, диалектический, сравнительно-правовой, системно-структурный, исторический, логический. В процессе проведения исследования использовался ряд монографий, научных статей, диссертационных работ, учебных пособий по политологии, теории государства и права, а также по конституционному, административному, уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному и другим отраслям права. Многогранность объекта диссертационного исследования обусловила необходимость привлечения не только материала политико-правового характера, но и источников, относящихся к другим наукам (социальная философия, социология).

Эмпирическую базу исследования составили аналитические материалы, касающиеся взаимодействия института прокуратуры и органов государственной власти субъектов Федерациипротесты прокуроров на противоречащие закону правовые акты региональных государственных органов, которые были удовлетворены либо обжалованы в суде. Также к работе над исследованием автором привлекались материалы международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций, посвященных вопросам совершенствования взаимодействия прокуратуры с региональными органами публичной власти.

Новизна диссертационной работы определяется кругом исследуемых проблем и нетрадиционным подходом к их решению. В диссертации впервые: в результате комплексного анализа механизма правового регулирования надзорной деятельности органов прокуратуры установлена их ключевая роль в совершенствовании политических процессов на уровне субъектов Федерации;

— проанализированы правомерные и противоправные ценности депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации, которые существенным образом влияют на качество нормотворческого процесса;

— выявлены и систематизированы причины и факторы деформации правосознания государственных служащих, которые приводят к нарушению законности в исполнительно-распорядительной деятельности субъектов Федерации;

— определены пути совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, которые могли бы способствовать устранению противоречий между нормативными правовыми актами, наличие которых характерно для современного состояния правовой системы Россиивысказаны предложения, направленные на оптимизацию правоприменительной практики судов по протестам органов прокуратуры на противоправные правовые акты государственных органов субъектов Федерации.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1. Институт прокуратуры в условиях становления демократической государственности приобретает особое политическое содержание, заключающееся в необходимости руководствоваться ' принципом верховенства прав и свобод человека и гражданина. Его деятельность должна опираться на такие фундаментальные политические ценности демократии, как народный суверенитет и целостность государственного устройства. Политико-правовая система государства и его субъектов, контроль за формированием и функционированием которой осуществляют органы прокуратуры, призвана создать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Сложность реализации этой задачи заключается в том, что среди приоритетов прокурорского надзора выделяются, с одной стороны, обеспечение единства политического, правового и экономического пространства государства, а с другой — защита идеологического и политического многообразия, многопартийности, индивидуальной свободы и частной собственностигарантирование равенства всех перед законом и судом.

2. Органы прокуратуры по своей политико-правовой природе не входят ни в одну из трех «классических» ветвей власти. Для прокуратуры характерно осуществление самостоятельного вида государственной деятельности, что и определяет специфику ее положения в системе публичной власти.

Статья 71 Конституции Российской Федерации, относящая прокуратуру" к исключительному ведению Федерации, не может быть t истолкована как запрещающая регулирование правового статуса органов прокуратуры в законах субъектов Федерации, дополнительно к регулированию этого статуса в федеральных законах. Однако, это не противоречит тому, что органы прокуратуры относятся исключительно к системе федеральных органов государственной власти и не входят в систему государственных органов субъектов Федерации.

3. Основным средством предупреждения нарушений законности в региональном законодательном процессе остается прокурорский надзор, сущность которого заключается в обеспечении строгого соблюдения права субъектами нормотворчества. Вместе с тем, совершенствование нормотворческого процесса в региональных органах власти связано с участием представителей прокуратуры в заседаниях законодательных (представительных) органов субъектов Федерациив работе комитетов, комиссий, фракций и депутатских группв проведении консультаций с депутатами, должностными лицами и специалистами аппаратов законодательных органов субъектов Федерации, в организации публичных депутатских слушаний, научных конференций и других мероприятий. В этом сложном процессе органам прокуратуры следует шире использовать методы убеждения депутатов, добиваться понимания, принятия и воплощения ценностей правового государства и гражданского общества в их законотворческой практике.

4. Повышению эффективности механизма правового регулирования в субъектах Российской Федерации могло бы способствовать наделение органов прокуратуры правом законодательной инициативы. Для этого требуется установление разрешающей нормы в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ее последовательная реализация в регионах.

5. Прокурорский надзор за осуществлением исполнительной власти в субъектах Российской Федерации должен носить комплексный характер, учитывать правовые нормы в их системной взаимосвязи, исходя из смысла, закладываемого законодателем и сложившейся правоприменительной практики. При этом его эффективность возможна лишьпри условии соответствия регионального законодательства правовым актам более высокой юридической силы.

6. Надзорные полномочия органов прокуратуры, как и предметы компетенции других органов государства, должны иметь четкие правовые пределы, устанавливаемые законом. Чрезмерный рост надзорных полномочий органов прокуратуры может приобрести характер негативной тенденции, подрывающей основы конституционного строя нашей страны, в частности, принцип самостоятельности субъектов Федерации по предметам их исключительного ведения.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что в нем обоснован комплексный подход к проблеме совершенствования политико-правового процесса взаимодействия института прокуратуры с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, позволяющий повысить его продуктивность и эффективность.

Практическая значимость. Работа может быть полезна всем, кто занимается научными исследованиями по проблемам совершенствования политических явлений и процессов, работникам органов прокуратуры, депутатам, выборным должностным лицам, государственным и муниципальным служащим. Материалы диссертации могут быть использованы в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В учебном процессе результаты диссертационного исследования могут использоваться при изучении таких дисциплин, как «Конституционное право Российской Федерации», «Политология», «Административное право Российской Федерации», «Региональное право», «Муниципальное право», «Прокурорский надзор» .

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации излагались автором в научных публикациях, докладывались на научных и научно-практических конференциях. Материалы работы нашли свою реализацию в непосредственной деятельности прокуратуры Орловской области, направленной на совершенствование нормативных правовых актов Губернатора Орловской области, Орловского областного Совета народных депутатов, Коллегии администрации Орловской области, а также органов местного самоуправления в Орловской области.

Структура работы определяется объектом, предметом, целью, задачами исследования и включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

Заключение

.

Результаты проведенного исследования позволяют нам сформулировать следующие обобщения и выводы.

1. Действующая Конституция Российской Федерации весьма лаконична в части упоминания об органах прокуратуры. Несмотря на то, что проблемам прокуратуры специально посвящена статья 129 основного закона российского государства, эта статья расположена в главе «Судебная власть», что справедливо критикуется в юридической литературе.

Статья 71 Конституции Российской Федерации, относящая «прокуратуру» к исключительному ведению Федерации, не может быть истолкована как запрещающая регулирование правового статуса органов прокуратуры в законах субъектов Федерации, дополнительно к регулированию этого статуса в федеральных законах. Сказанное, разумеется, не ставит под сомнение тот факт, что органы прокуратуры относятся исключительно к системе федеральных органов государственной власти и не входят в систему государственных органов субъектов Федерации.

2. Как всякий орган государства в системе разделения властей, органы прокуратуры реализуют определенные предметы компетенции, которые включают в себя властные полномочия и публично-значимые функции. И если предметы компетенции органов прокуратуры сравнительно точно выражены в федеральных законах, то публично-значимые функции прокуратуры остаются предметом широких научных дискуссий.

На наш взгляд, целью прокурорского надзора является не обеспечение политических интересов федеральной власти, а защита конституционной законности, которая предполагает существенную децентрализацию публичной власти, разграничение предметов ведения между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Органы прокуратуры (по крайней мере, в период формирования гражданского общества) должны быть сохранены в виде самостоятельной единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Органы прокуратуры по своей публично-правовой природе не входят ни в одну из трех «классических ветвей власти», т. е. законодательную, исполнительную или судебную. Но в то же время органы прокуратуры нельзя считать «четвертой» ветвью власти, так как в аналогичном политико-правовом положении находятся такие институты политической системы, как Президент Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Центральная избирательная t комиссия Российской Федерации.

3. Органы прокуратуры должны стремиться, прежде всего, к высокому заслуженному авторитету среди населения, и лишь затем — к положительной оценке их деятельности со стороны других органов государства. Следует признать, что в отечественной юридической литературе долгое время доминировала другая точка зрения. Предполагалось, что единственной эффективной формой ответственности является подотчетность нижестоящих органов вышестоящим. Не умаляя несомненных достоинств указанной системы (особенно в сфере прокурорского надзора), мы должны подчеркнуть, что в современных условиях этого уже явно недостаточно. Более того, приоритеты между анализируемыми формами ответственности государственных органов должны поменяться прямо противоположным образом.

Признание человека высшей ценностью, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — стратегическая задача современного государственного строительства. Эта мысль не нуждается в доказательствах, если только мы предполагаем, что дальнейшее развитие политической системы будет происходить в демократическом русле. Что же касается государственного аппарата, то он по-прежнему недостаточно приспособлен к г практическому воплощению требований статьи 2 Конституции Российской Федерации, слабо приспособлена к этому и система прокурорского надзора.

Нормы главы 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не свободны от ряда спорных положений. Эти проблемы связаны с недостаточно четким указанием предмета прокурорского надзора, субъекта, деятельность которого подлежит прокурорскому надзору, а также мер прокурорского реагирования.

4. Прокуратура в своей надзорной деятельности должна руководствоваться не только принципом верховенства прав и свобод человека и гражданина, но также следующими демократическими ценностями: носителем суверенитета и единственным источником власти является народ, который выражает свою власть непосредственно и через своих представителейгосударственным суверенитетом обладает Российская Федерация, но не ее субъектыдействительное признание и гарантирование полноты государственной власти субъектов Федерации вне пределов исключительного ведения Российской Федерации, а также ее полномочий по предметам конкурирующей с субъектами Федерации компетенцииоптимальное сочетание симметричных и асимметричных начал в организации государственной власти субъектов Российской Федерациисочетание самостоятельности местного самоуправления и государственного контроля и надзора за его осуществлениемполитико-правовая система призвана создать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человекаединство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка экономической конкуренции, свобода экономической деятельностиидеологическое и политическое многообразие, многопартийность, равенство общественных объединений перед законом, запрещение деятельности только таких субъектов гражданского общества, которые имеют целью насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности и подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной рознисветский характер государственной деятельности. Разумеется, государственные служащие вправе иметь религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними, однако это не должно затрагивать сферу управленческой деятельности, которая основывается на требованиях законодательства.

5. Специфика взаимодействия органов прокуратуры с представительными органами субъектов Федерации и муниципальных образований состоит, прежде всего, в том, что поднадзорные органы являются коллегиальными и состоят из депутатов. Будучи народными представителями, избранными в соответствующих избирательных округах, депутаты не всегда придерживаются правовых принципов, что затрудняет прокурорский надзор за их деятельностью.

Особенно ярко неправомерные ценностные ориентации депутатов представительных органов субъектов Федерации проявились в конституционном законотворчестве республик в составе Российской Федерации. И несмотря на то, что в процессе принятия уставов краев, областей, городов федерального значения и автономных образований региональные законодатели в большей мере придерживались требований федерального законодательства, эти нормативные правовые акты также оказались не свободными от ряда недостатков.

Столь распространенными нарушения требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов стали возможными благодаря отсутствию механизма ответственности коллегиальных органов народного представительства за принимаемые ими противоправные нормативные акты. Такая ответственность длительное время отсутствовала вовсе. И только с принятием федеральных законов от 29 июля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах г организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 4 августа 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», процесс приведения правовых актов представительных органов субъектов Федерации и муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством начал набирать свое ускорение.

Однако предусмотренный указанными законами механизм юридической ответственности представительных органов субъектов Федерации и муниципальных образований за издание противоправных юридических актов еще не принял развитой формы и нуждается в корректировке.

Мы убеждены в том, что: 1) законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и представительные органы местного самоуправления должны нести юридическую ответственность за издание правовых актов, противоречащих правовым актам более высокой юридической силы- 2) существующий механизм ответственности этих органов за издание подобных актов не является совершенным.

На наш взгляд, ответственность должны нести не коллегиальные органы народного представительства, а их должностные лица, и не за сам факт противоречия правового акта нормативному документу более высокой юридической силы, а за существенное нарушение процедурных правил, повлекшее за собой издание противоправного юридического акта.

6. Имеющиеся в среде депутатского корпуса противоправные ценностные ориентации не могут быть устранены путем юридического принуждения, а попытка добиться этого посредством внесения поправок в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наглядно продемонстрировала свою несостоятельность. В этом сложном процессе органам прокуратуры следует шире использовать методы убеждения депутатов, добиваться понимания ценностей правового государства и гражданского общества.

7. Бездействие законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, а равно бездействие представительных органов местного самоуправления, выраженное в несвоевременном правовом регулировании общественных отношений, в то время как такая обязанность предусмотрена правовыми актами более высокой юридической силы, является основанием для принятия мер прокурорского реагирования. Однако само по себе наличие пробелов в правовом регулировании общественных отношений еще не является основанием для принятия мер прокурорского реагирования на бездействие региональных и муниципальных органов представительной власти. Обнаружив пробел в праве, соответствующий орган прокуратуры может воспользоваться правом инициативы по внесению законодательных предложений или правом законодательной инициативы, если таковое предусмотрено законом.

8. Прокурорское реагирование на издание противоправных юридических актов законодательными (представительными) органами субъектов Федерации или представительными органами местного самоуправления может выражаться в различных формах. Мы не склонны думать, что понятие прокурорского реагирования должно сводиться исключительно к принесению протеста, внесению представления, вынесению постановления и объявлению предостережения (статьи 23 — 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Практика подсказывает ряд новых форм прокурорской деятельности, направленных на обеспечение законности в нормотворческой деятельности. К ним мы относим участие представителей соответствующих органов прокуратуры: 1) в заседаниях законодательных (представительных) органов субъектов Федерации- 2) в заседаниях комитетов, комиссий, фракций и депутатских групп законодательных (представительных) органов субъектов Федерации- 3) консультации с депутатами, должностными лицами и специалистами аппаратов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации- 4) участие представителей органов прокуратуры в публичных депутатских слушаниях, научных конференциях и других мероприятиях. Аналогичные формы применимы также к процессам взаимодействия органов прокуратуры с представительными органами местного самоуправления.

При этом крайне важно, чтобы акцент надзорной деятельности органов прокуратуры был перенесен на более ранние стадии законодательного процесса в представительных органах субъектов Федерации, на более ранние стадии нормотворческого процесса в представительных органах местного самоуправления. Это может достигаться путем заблаговременного направления проектов нормативных правовых актов в органы прокуратуры для разработки замечаний и предложений.

9. Особую сложность в практике прокурорского реагирования представляет надзор за соответствием конституций и уставов субъектов Федерации правовым актам более высокой юридической силы. Данная проблема усложняется тем, что конституционные законы субъектов Федерации должны иметь относительно стабильный характер, в то время как федеральное законодательство динамично меняется.

Устойчивости конституционной (уставной) системы в субъектах Федерации препятствует тот факт, что в силу требований статьи 66 Конституции Российской Федерации уставы субъектов Федерации (в отличие от конституций республик в составе Федерации) должны приниматься исключительно парламентским путем. Но мы не склонны думать, что принятие конституций (уставов) субъектов Федерации посредством региональных референдумов могло бы решить данную проблему. Следует подчеркнуть, что это станет возможным лишь в перспективе, когда федеральное законодательство станет более устойчивым и будут более ярко выражены предметы ведения субъектов Федерации.

Проведенный нами сравнительный анализ конституций и уставов субъектов Федерации показал, что нередко региональные законодатели излишне подробно регулируют конституционные (уставные) правоотношения. Именно это обстоятельство вызывает потребность в постоянном прокурорском надзоре за соответствием конституций и уставов субъектов Федерации правовым актам более высокой юридической силы. Если же законодательные (представительные) органы субъектов Федерации более отчетливо ограничили бы предмет конституционного (уставного) регулирования, конституционные (уставные) системы обрели бы черты большей стабильности и предсказуемости.

10. Изученный нами опыт правового регулирования общественных отношений в конституциях зарубежных стран, конституциях и уставах субъектов Федерации продемонстрировал, что отечественное законодательство принципиально отличается от зарубежного тем, что в Российской Федераций принято устанавливать сравнительно широкий круг субъектов права законодательной инициативы. Именно это обстоятельство дает нам основания сделать вывод о том, что Прокуратура Российской Федерации должна обладать правом законодательной инициативы, причем как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

В современной юридической литературе многие авторы уже высказываются за наделение органов прокуратуры правом законодательной инициативы. Данный вопрос положительно решен в большинстве конституций (уставов) субъектов Федерации. Однако для полной реализации этого права требуется внесение поправок в Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .

11. Принцип законности во многом означает приоритет воли коллегиального представительного органа над волей соответствующего исполнительного органа публичной власти. Однако законность нельзя сводить только к подчинению воле парламента, поскольку Конституция Российской Федерации принималась внепарламентским путем, а законность в деятельности исполнительных органов субъектов Федерации t означает также исполнение нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Сложность состоит в том, что федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты еще недостаточно гармонизированы друг с другом, федеративное и муниципальное строительство осуществляются хаотично, в отсутствие должного компромисса и согласованности.

12. Длительное время господствовавшее в советской юридической науке понимание законности как строгого и неукоснительного исполнения требований законодательства уже не может удовлетворять современным условиям. Изменившаяся конституционная система требует более дифференцированного анализа механизма действия правовых норм в зависимости от того, от какого органа публичной власти исходят соответствующие правовые предписания. Кроме того, обладающая высшей юридической силой Конституция Российской Федерации не только закрепляет принципы разграничения предметов ведения и полномочий, но и содержит ряд общеобязательных правовых ценностей, которые должны быть положены в основу всякой государственной и муниципальной деятельности.