Разработка методики формирования электронного архива кадастровых документов

Актуальность темы

Эффективность управления объектами недвижимости обеспечивается оперативностью, достоверностью и достаточностью информации, на основе которой принимается конкретное решение. Одним из основных способов представления информации об объектах недвижимости и территориях является кадастровый документ, рассматриваемый как источник сведений для принятия управленческих решений. Правильно организованная система работы с кадастровыми документами является значимой частью системы управления объектами недвижимости и территориями.

Документирование сведений кадастра объектов недвижимости (КОН) в соответствии с Федеральным законом (ФЗ) «О государственном земельном кадастре» (ГЗК) и ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» должно осуществляться на бумажных и электронных носителях [42, 43]. Документирование — запись информации на различных носителях по установленным правилам — является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы [14]. Поэтому архивы документов КОН являются важнейшим информационным ресурсом для управления земельно-имущественным комплексом. Вместе с тем, в настоящее время документирование сведений КОН ведется преимущественно на имеющих юридическую силу бумажных носителях, обладающих целым рядом недостатков. От сюда возникают проблемы работы с информацией сосредоточенной в основном на бумажных носителях, которая необходима для принятия управленческих решений.

Система государственного управления реализуется в государственных учреждениях. Основная функция любого государственного учрежденияпринятие управленческих решений, исходные данные и необходимая информация для этого представляются в виде информации на бумажных носителях (бумажных документах). Эти документы, содержащие до 80−85% информации, сосредоточенны в собственных архивах государственных учрежденийорганов власти [60]. Автоматизация этой области деятельности играет заметную роль в повышении эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления.

Действительно, процессы создания системы КОН в рамках Федеральной целевой программы (ФЦП) «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости», которые подразумевают переход на безбумажные технологии работы с кадастровыми документами и их электронными образами [53], еще больше обостряют эту проблему. Особую важность этому вопросу придает ФЦП «Электронная Россия», которая направлена на повышение эффективности государственного управления за счет внедрения информационных и коммуникационных технологий [54], в том числе связанных с автоматизацией работы с электронными документами (ЭД). При использовании ЭД обязательным условием является организация их хранения в электронных архивах (ЭА). Так как технологии работы с ЭД сегодня являются актуальными, то методики формирования ЭА документов становятся наиважнейшими направлениями развития автоматизации работы с документами. Следовательно, в ближайшие годы ЭА в ЭА превратятся в серьезные источники информации для принятия важнейших решений на всех уровнях управления. Т. е. проблемы хранения ЭД приобретают ключевое значение в методологии организации такого рода архивов.

В архивах документов КОН обрабатывается, накапливается и хранится архивная информация о недвижимости. Они представляют собой особую информационную систему, выступают в качестве субъектов информационных процессов. При этом архивные документы и информационные технологии архивов кадастровых документов являются объектом отношений физических, юридических лиц и государства. Это дает основание для научно-методических проработок вопросов, связанных с электронным архивированием сведений КОН.

Современное состояние вопроса. Сегодня наиболее остро стоит проблема использования такого значительного информационного ресурса, как архивы документов КОН. Анализ публикаций в научной и периодической литературе показал, что методическим вопросам формирования ЭА КОН достаточного внимания до сих пор не уделялось [5, 6, 17−20, 36, 58, 61, 62, 67, 69, 74, 75, 79, 82, 86]. Следует подчеркнуть практически полное отсутствие терминологических основ в области электронного архивирования сведений КОН.

Работы по переводу архивных документов КОН в электронный вид все еще носят достаточно децентрализованный характер. Они ведутся в основном в организациях технической инвентаризации (ОТИ) объектов капитального строительства. Примером этому могут служить различные мероприятия, проводимые в рамках ФЦП в регионах России.

В процессе перевода архивов ОТИ в электронный вид осуществляется фотографирование архивной документации с получением электронных образов, которые привязываются к сведениям об объекте капитального строительства в электронном виде. Сведения вносятся в ручном режиме операторами, затем происходит фотографирование документов и последующее связывание образа и семантических данных (реквизитов). Подготавливаемые фотографами, фотографированием с использованием цифровых фотоаппаратов, образы отличаются друг от друга как в отдельно взятой ОТИ, так и по отношению к другим организациям. Это отмечено в протоколе управления Роснедвижимости по Красноярскому краю от 03.04.2007: «плохая резкость изображения, затемненность по краям, неполное фотографирование листа документа (изображение выходит за край снимка)» [67]. В этом случае, внедрение процессов автоматического или полуавтоматического архивирования за счет использования средств автоматического распознавания текста для фиксированных структур документов (бланки, формы и т. п.) не представляется возможным. Способ оцифровки при помощи ручного фотографирования весьма трудоемок. На каждые 500 тыс. инвентарных дел приходится около 2 млн. технических паспортов объектов капитального строительства, что соответствует примерно 15 млн. фотографий. Чтобы уложить процесс фотографирования в 7−8 месяцев непрерывно должны работать 30 фотографов. Кроме этого, в приложения № 1 к Приказу Управления Роснедвижимости по Чувашской Республике № 71-а от 08.09.2006 [там же] говорится, что используется формат JPEG в качестве формата хранения образов кадастровых документов. Данный формат не может обеспечить в полной мере соответствие между образом и источником для некоторых документов — так многостраничному бумажному документу соответствует множество файлов формата JPEG, что затрудняет просмотр и препятствует восприятию документа в качестве единого целого. При таком способе оцифровки применяемый термин «образ документа» не верен, т.к. образ на то и образ, что при тиражировании (печати) должен получаться документ практически не отличимый от оригинала — источника образа. Как следствие этого, отсутствует важная возможность печати образа и предание «распечатке» электронного документа юридического статуса, гарантированного, например, удостоверяющей подписью уполномоченного сотрудника кадастрового учреждения.

Недостаточно проработаны вопросы архивирования и использования планово-картографических материалов, что подтверждается в статье Маль-кова A.B. «Большое значение, как показал опыт пилотных регионов, имеет наличие картографических материалов, особенно использование существующих материалов в электронном виде» [33].

Следует сообщить об опыте формирования небольшого базового ЭА, созданного собственными силами сотрудников Земельно-кадастровой палаты по Кировской области, в котором содержатся основные, вспомогательные и производные документы ГЗК в электронно-цифровой форме. Эти документы хранятся в виде электронных образов в файловой системе и активно используются в текущей деятельности палаты. Отмечено существенное повышение эффективности работы и удобство использования документов КОН даже при таком небольшом уровне автоматизации работы с архивными документами. При этом общий объем накопленных бумажных документов, в архиве ФГУ «Земельная кадастровая палата» Кировского кадастрового округа составляет около 3 ООО ООО листов только формата А4. Работа с таким массивом бумажных документов может быть связана со значительными трудностями и издержками. Однако, даже частичный перевод документов в электронный вид и организация хранилища электронных образов документов в виде файлового хранилища не решает проблему быстрого поиска документов среди большого количества вложенных папок и подпапокболее того, понижается степень безопасности хранения документов [62].

Итак, основная проблема электронного архивирования кадастровых документов, как отмечается практически во всех официальных и других источниках — отсутствие общей методики формирования и использования ЭА КОН. Создание ЭА на основе файлового хранилища средствами операционной системы не решает проблему использования документированных сведений КОН т.к. за счет большого объема документов невозможно обеспечить эффективный поиск документов вследствие роста степени вложенности папок и подпапок и невысокой надежность хранения документов в файловой системе.

Таким образом, возникает необходимость в создании общей для любой платформы (аппаратно-программной) методики формирования ЭА КОН с целью повышения эффективности управления объектами недвижимости и территориями, сохранения имеющих юридическую силу бумажных документов, обеспечения оперативного и многоаспектного поиска документов, удаленного доступа к ним, удобства тиражирования и освобождение занятых архивом бумажных документов площадей.

Цель работы. Разработка методики формирования электронного архива кадастровых документов.

Достижение поставленной цели, потребовало решения следующих задач:

— выявить базовый состав документированных сведений, необходимых для управления недвижимостью и территориями;

— проанализировать состав и содержание кадастровых документов для целей подготовки к включению в электронный архив и планирования работ по его формированию;

— позиционировать исследование в рамках перспективного направления развития кадастра объектов недвижимости и государственного управления земельно-имущественным комплексом и выявить наиболее острые проблемы работы с информацией на бумажных носителях в системе кадастрового учета;

— обобщить материалы по тематике электронного архивирования и электронного документооборота и создать терминологическую основу электронного архивирования сведений КОН;

— разработать методику формирования электронного кадастровых документов и выполнить экспериментально-практические работы по применению результатов исследования при создании электронного архива кадастровых документов.

Объект исследования. Совокупность документированных сведений кадастра объектов недвижимости на бумажных носителях, необходимых для управления недвижимостью и территориями.

Предмет исследования. Метод создания электронного архива из множества кадастровых документов, представленных информацией на бумажных носителях.

Методы исследования. Включают различные методы научного познания: анализ методической, нормативной и правовой литературы, законодательных актов в области земельно-имущественных отношений, делопроизводства, архивного дела, управления документацией, информационных, электронных, цифровых и телекоммуникационных технологий, государственных стандартовобобщение, конкретизация и систематизация научных положений по теме исследованиясравнениесинтезпроектный методабстрактно-логический методмоделирование.

Использовались материалы научных конференций, презентаций, семинаров и симпозиумов по данной тематике, а также результаты научной стажировки в Техническом университете города Штутгарт, Германия в 20 062 007 г. г.

Научная новизна состоит в том, что:

— разработана и апробирована методика формирования эффективной системы электронного архивирования кадастровых документов, пригодная для любой программно-аппаратной платформы;

— впервые дано определение электронного документа и электронного архива кадастра объектов недвижимости;

— разработана технология организации электронного архива кадастровых документов и его информационно-логическая структура;

— созданы модель сбора сведений и модель использования сведений электронного архива кадастра объектов недвижимости для целей управления недвижимостью и территориями.

Теоретическое и практическое значение работы:

— в работе развиваются и получают логическое завершение положения о принципах сбора, хранения и обработки документированных сведений кадастра объектов недвижимости, не решенные в Федеральном законе «О государственном кадастре недвижимости»;

— разработанные технические решения в области выбора программно-аппаратных средств для формирования, наполнения и ведения электронного архива кадастровых документов применимы в любых государственных учреждениях, осуществляющих управление недвижимостью и территориями;

— организация автоматизированной системы хранения документов не только решает проблемы деятельности архива конкретного государственного учреждения, но и определяет долгосрочную модель функционирования архивов организаций, осуществляющих управление земельно-имущественным комплексом и организаций ведущих кадастровый учет объектов недвижимости.

Основные результаты, выносимые на защиту:

— обоснование терминологии электронного архивирования сведений кадастра объектов недвижимости на основе действующей нормативно-правовой базы;

— технология организации и информационно-логическая структура электронного архива кадастровых документов;

— модель сбора сведений в электронном архиве кадастра объектов недвижимости;

— модель использования сведений электронного архива для целей управления недвижимостью и территориями с применением ГИС.

Краткая аннотация диссертационной работы.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационной работы, современное состояние вопроса, сформулированы цель и задачи исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе проводится анализ нормативно-правовой базы с целью выявления базового состава документированных сведений необходимых для управления земельно-имущественным комплексом, анализируется их структура и содержание. Особое внимание уделяется месту и роли средств электронного архивирования документированных сведений КОН в процессе создания единой системы кадастрового учета.

Во второй главе исследуются проблемы документирования информации, обосновывается необходимость скорейшего перехода к автоматизации работы с документами. Рассматриваются связанные с этим понятия электронного документа, электронного документооборота и электронного архива. Особое внимание уделяется вопросам электронного архивирования. Раскрываются общие проблемы работы с информацией на бумажных носителях в КОН.

Третья глава посвящена разработке методики формирования электронного архива кадастровых документов. Формулируется определение электронного документа КОН и показываются возможные перспективы использования различного рода электронных документов в кадастре объектов недвижимости. Сравниваются программно-аппаратные средства для организации систем электронного архивирования. Разрабатывается технология организации и наполнения ЭА кадастровых документов, его информационно-логическая структура. Разрабатывается и предлагается технология архивирования и использования планово-картографических материалов. Методами моделирования формализуется модель сбора сведений об объектах управления в системе ЭА кадастровых документов с использованием графов. Разрабатывается модель использования сведение ЭА кадастровых документов для целей управления недвижимостью и территориями с применением ГИС. Разрабатывается и предлагается метод оценки актуальности полученных из системы электронного архивирования КОН сведений.

Четвертая глава просвещена апробации результатов исследования при создании электронного архива кадастровых документов ЦКБ Рособразо-вания. Проводится экспертиза массива архивных бумажных кадастровых документов, включающая в себя их тщательное изучение и систематизацию, подсчет общего объема массива бумажных документов и необходимого для хранения такого объема в цифровом виде «дискового пространства». Установлено оптическое разрешение при оцифровке и формат графического представления файлов образов документов в ЭА. Составлен перечень реквизитов.

Освещаются вопросы организационной структуры электронного архива кадастровых документов на базе программно-аппаратного средства от компании «ЭЛАР» под управлением системой управления ЭА — 8АРЕИ01Ч. Описывается процесс формирования и использования ЭА кадастровых документов, показывается технологическая цепь работы с документальной кадастровой информацией при наполнении ЭА и функциональные модули системы электронного архивирования.

Большое внимание уделяется также системе документооборота в связке Рособразование — кадастровые бюро — правообладатели. Проводится экспертиза существующей системы документационных потоков. Намечаются перспективы постепенного перехода от традиционного документооборота к электронному, с активным использованием ЭА кадастровых документов.

В заключении подводится итог выполненных исследований, перечисляются основные результаты, полученные автором, и обозначаются перспективы развития систем электронного архивирования в КОН.

Апробация работы. Основные положения и идеи диссертации докладывались и обсуждались на научных семинарах кафедры кадастра и основ земельного права МИИГАиК, научно-технических конференциях студентов, аспирантов и молодых ученых МИИГАиК, научно-практических семинарах корпорации «Электронный архив» в 2005;2007 г. г.

Автор непосредственно принимал участие в создании ЭА кадастровых документов в Центральном кадастровом бюро Рособразования. Материалы диссертации используются автором при чтении лекционных курсов по основам кадастра, геодезическом обеспечении и технологии кадастровых работ в Московском государственном университете геодезии и картографии.

Публикации по теме диссертации. По теме диссертации опубликовано 4 статьи в журналах рекомендованных ВАК России, и 1 работа депонирована.

Структура и объем диссертации

Структура диссертации отражает логику, содержание и результаты исследования и состоит из введения, 4 глав, заключения, библиографического списка, содержащего 87 источников. Общий объем диссертации составляет 126 страниц, включая 12 таблиц, 19 рисунков, 10 формул.

Основные выводы диссертационного исследования: 1) обоснован состав документированных сведений государственных кадастров, который стал базовым массивом формирования электронного архива кадастровых документов необходимых для информационной поддержки управления земельно-имущественным комплексом и территориями;

2) в работе раскрыты понятия электронного документа и электронного архива кадастра объектов недвижимости закладывающие основы для совершенствования нормативно-правовой базы в этой области;

3) разработанные технология формирования электронного архива кадастровых документов и его информационно-логическая структура, определяют принципы организации и формирования системы электронного архивирования документированных сведений кадастра объектов недвижимости, а также основные требования к эффективному использованию информационных ресурсов кадастра объектов недвижимости;

4) разработанные модели сбора и использования сведений электронного архива кадастра объектов недвижимости позволяют эффективно и оперативного получать архивные кадастровые документы для выбранной территории или объекта управления;

5) созданный типовой программно-аппаратный комплекс — система электронного архивирования кадастровых документов, позволяет вести эффективную работу с документированными сведениями кадастра объектов недвижимости в целях информационной поддержки управления недвижимостью и территориями.

Результаты диссертационной работы используются в качестве методической основы для совершенствования системы управления и учета недвижимости, дальнейшего развития системы документооборота и постепенного перехода к электронному, а также архивного дела в ЦКБ Рособразования. Результаты практической деятельности автора являются основой для последующей научной работы с созданным электронным архивом кадастровых документов государственного учреждения.

При дальнейших исследованиях необходимо разработать методики информационного обмена электронного архива кадастровых документов с различными системами управления и другими информационными системами, а также их практическое использование в рамках управления недвижимостью и территориями. Практически значимыми для изучения представляются вопросы ценности, актуальности, достоверности кадастровой информации, полноты и оперативности ее получения из систем электронного архивирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Реализация ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» и «Электронная Россия» стала движущим фактором внедрения электронного документооборота и электронных архивов в систему кадастрового учета объектов недвижимости и систему государственного управления.

В последние годы уровень оснащения государственных учреждений и ведомств современной компьютерной техникой и системами связи достиг такого уровня, что вопрос об автоматизации работы с документами с полным отказом от работы с бумажными оригиналами перешел из области теоретических дискуссий в практическую область.

Электронные образы документов начинают применяться как для оптимизации обмена документами между организациями, так и в самих организациях. При этом повышается качество и скорость работы с документами за счет использования информационных и коммуникационных технологий, систематизированного, полномасштабного и оперативного доступа к их графическим изображениям с обеспечением высокого уровня защиты от несанкционированного доступа, искажения, порчи, удаления или разрушения информационного ресурса.

В диссертационной работе нашли свое решение основные теоритические и практические вопросы организации и использования эффективного информационного ресурса — электронного архива кадастровых документов, необходимого для управления недвижимостью и территориями.