Становление и развитие государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков: Историко-экономическое исследование

Актуальность темы

исследования. Новые условия развития российского общества и экономики предъявляют жесткие требования к эффективности решения задач управления различными сферами государственной жизни, в том числе и теми, которые связаны с реализацией задач контроля использования финансовых средств и материальных ресурсов. Эффективность финансового контроля является одним из важнейших факторов финансово-экономической устойчивости и социальной стабильности государства, его экономической безопасности, благополучия граждан.

В настоящее время процесс формирования адекватной целям и задачам развития Российской Федерации системы государственного финансового контроля является еще далеко не завершенным1. Не разработана адекватная условиям перехода к развитому рынку теория государственного финансового контроля, не определены основные направления организации контроля за обеспечением финансовой безопасности России, нет четкой и полной нормативной базы контрольной деятельности, отсутствует системная методическая база контроля, имеет место нерациональное разделение функций между субъектами государственного финансового контроля, недостаточно налажена система взаимодействия между органами государственного, аудиторского (независимого) и внутреннего контроля проверяемых организаций и т. д.

Стратегической задачей как с точки зрения оценки уровня эффективности государственного финансового контроля, так и с точки зрения.

1 См.: Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М.: ИТК «Дашков и К», 2002. — С. 8−10- Он же. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2004. № 2. — С. 60−64. расширения контрольных функций является разработка критериев оценки рационального использования бюджетных средств1.

Все это диктует необходимость тщательного изучения и активного использования в современной законотворческой деятельности и практике государственного финансового контроля прошлого опыта, в частности, опыта организации государственного финансового контроля в досоветской России.

Степень научной разработанности проблемы. История государственного финансового контроля в России является на протяжении более ста лет предметом исследования, как правоведов, так и историков экономики и экономической мысли. К сожалению, в перечне работ, посвященных государственному финансовому контролю, существенно преобладают работы историков-правоведов, которые сосредоточили свое внимание исключительно на изучении процесса формирования законодательной базы контрольной деятельности.

В изучении истории государственного финансового контроля в нашей стране отчетливо пролеживаются три основных этапа: досоветский, советский и постсоветский.

Досоветский этап представлен исследованиями Н. В. Алышевского, К. И. Арнольда, И. И. Блёка, Ф. И. Бочковского, Н. Х. Бунге, В. А. Саковича, Д. А. Толстого, А. Е. Яновского, JI.H. Яснопольского и др. В работах указанных авторов содержится анализ правовой базы деятельности государственного финансового контроля в России, отмечаются сильные и слабые стороны организации и техники контроля. Заслуга многих дореволюционных авторов состояла в том, что в их трудах были представлены подлин.

1 Преображенский Б. Г. Организация государственного финансового контроля: проблемы, задачи, перспективы // Парламентский финансовый контроль (российско-канадский опыт). Федеральное Собрание РФ. М., 2003. — С. 14. ные документы, архивные данные, частично не сохранившиеся до настоящего времени, а также личные наблюдения и впечатления о деятельности контрольных органов разных уровней.

Особенностью советского этапа изучения истории государственного финансового контроля в дореволюционной России являлось резко критическое и научно не вполне аргументированное отношение исследователей к организации и деятельности контрольных учреждений в Российском государстве. История государственного контроля представлена в работах советских авторов как сплошная цепь неурядиц и бюрократической казенщины. В этом отношении характерны работы Ф. Белявского, А. И. Коняева, В. М. Митрофанова. Последний из них, в частности, безаппеляционно утверждал в своей кандидатской диссертации, что «при капитализме сами принципы построения финансового контроля способствуют прикрытию громадных хищений», и что «учреждения государственного финансового контроля, находясь на службе господствующих классов, являются в основном зрителями незаконного расходования капиталистами и помещиками государственных средств и сокрытия ими от налогового обложения прибылей"1. Одной из задач своего исследования автор определял «критическое использование материалов ревизий для раскрытия приемов организованного хищничества и систематического разграбления народного достояния эксплуататорскими классами». Эту задача, судя по тексту автореферата, автором так и не была решена.

Естественно, что приведенные выше оценки и научные подходы требуют ныне существенного уточнения и коренного пересмотра с позиций.

1 Митрофанов В. М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России (1811−1917 гг.).-С. 4.

2 Там же. — С. 3. научной объективности и на основе приоритета общечеловеческих ценностей.

Современная литература, посвященная государственному финансовому контролю, представлена работами З. М. Ахмедовой, В. П. Беляева, В. В. Бурцева, А. Городецкого, Ю. А. Данилевского, В. А. Жукова, Н. А. Золотарева, Е. Пономаренко и ряда других авторов. Большинство из перечисленных авторов касаются истории финансового контроля в досоветской России лишь фрагментарно, не рассматривая ее в качестве предмета исследования. В интересном историко-правовом исследовании О. В. Владимировой «Государственный финансовый контроль России в XVII—XIX вв.» анализу подвергнуты лишь организационно-правовые аспекты становления и развития института государственного финансового контроля в России1. В монографии А. А. Ялбулганова на большом фактическом материале анализируется одно из частный проявлений государственной финансово-контрольной деятельности, связанное с военным хозяйством дореволюционной России.

На основании анализа актуальности разработки системы государственного финансового контроля в современных условиях и степени научной разработанности истории государственного финансового контроля в стране можно говорить об объективно существующем противоречии между потребностями современной постановки эффективного и действенного государственного финансового контроля и слабой востребованностью исторического опыта организации и деятельности государственного финансового контроля в нашей стране.

1 См.: Владимирова О. В. Государственный финансовый контроль России в XVII — XIX вв. (Историко-правовое исследование) — Саратов, 2003.

2 См.: Ялбулганов А. А. Внутриведомственный финансовый контроль в российской армии в XIX — начале XX в.: историко-правовое исследование". — М., 1999.

Актуальность темы

с одной стороны, и недостаточная ее изученность в существующей историко-экономической литературе, с другой стороны, определили выбор парадигмы настоящего диссертационного исследования и его цель: сформировать целостное научное представление о путях становления и развития государственных контрольных учреждений в России XVII—XIX вв., экономических функциях государственного финансового контроля, технике его организации и результативности.

Объект исследования — история государственных финансов России XVII—XIX вв.

Предмет исследования — становление и развитие организационно-теоретических принципов и практики государственного финансового контроля в России рассматриваемого периода.

Цель и предмет исследования предполагают решение следующих конкретных задач:

1. Изучить исторические и социально-экономические предпосылки возникновения в России института государственного финансового контроля.

2. Выявить и проанализировать основные этапы становления и развития системы государственного финансового контроля в России XVII — XIX веков.

3. Исследовать основополагающие принципы и технику организации государственного финансового контроля в России, его действенность.

4. Обосновать необходимость творческого использования дореволюционного опыта организации государственного финансового контроля в условиях переходы страны к цивилизованному рынку, правовому государству и гражданскому обществу.

Хронологические рамки исследования. Исследование охватывает период с середины XVII столетия до 70-х годов XIX века. В эти годы идет процесс становления и развития отечественной государственности, формирование финансовой системы Российской империи, разворачивается процесс трансформации традиционного общества и экономики в индустриальные. Формирование государственного финансового контроля являлось важной имманентной частью этих процессов, их непременным атрибутом.

Методологическую основу исследования составляют общетеоретические законы и закономерности научного познания, а также законы и закономерности историко-экономической науки в ее институциональном контексте. В качестве общетеоретической и методологической основы диссертации могут также рассматриваться труды классиков мировой и отечественной экономической науки, посвященные проблемам финансовой деятельности и государственного финансового контроля.

В процессе подготовки диссертации автором использовались как общенаучные, так и историко-экономические методы научного исследования. Это — анализ, синтез и моделирование экономических ситуаций, системный подход к исследуемым явлениям, метод историзма, ориентирующий исследователя на первоочередное изучение тех процессов и явлений прошлого, которые помогают осмыслению современных задач развития.

Достоверность научных результатов исследования обеспечена применением адекватных его цели и задачам методологических подходов, широким набором методов историко-экономического анализа, логикой исследования, теоретической и практической обоснованностью основных положений и выводов, а также репрезентативной источниковой базой. В исследовании использован широкий круг взаимодополняющих и взаимо-уточняющих источников, которые можно разделить на четыре основных категории:

Законы Российской империи и Российской Федерации.

Документы высших органов власти, министерств и ведомств, касающиеся вопросов организации государственного и ведомственного финансового контроля, в том числе ежегодные отчеты государственного контролера императору.

Информационно-аналитические материалы, характеризующие состояние отечественных финансов и организацию государственного финансового контроля.

Труды известных отечественных экономистов и правоведов, характеризующие значение финансового контроля для укрепления российской государственности и экономической безопасности страны.

Научная новизна исследования состоит в выявлении основных тенденций формирования и развития отечественной системы государственного контроля. Она заключается также в том, что в диссертации:

Дан развернутый ретроспективный анализ сущности государственного финансового контроля, его значения и функций в управлении государственными финансовыми потоками.

Содержится характеристика основных этапов развития государственного финансового контроля в России XVII—XIX вв.еков.

Выявлены и проанализированы концептуальные основы и организационно — структурные формы государственного финансового контроля, раскрыта эволюция правовых и организационных норм контрольно-ревизионной деятельности.

Выявлены и проанализированы основополагающие принципы организации государственного финансового контроля: принцип законнности, принцип независимости, принцип гласности, принцип объективности и др. и.

Раскрыты объективные и субъективные факторы, оказавшие влияние на процесс становления и развития системы государственного финансового контроля, характер взаимоотношений контрольных органов с подконтрольными инстанциями, показано участие органов контроля в выработке государственных предположений.

Проанализировано влияние государственного финансового контроля на процесс формирования государственного бюджета (росписи), упорядочение финансовой отчетности, установление единства касс, повышение ответственности должностных лиц за рациональное использование государственных средств.

Доказано, что оптимизация системы государственного финансового контроля неизменно влечет за собой качественные изменения в государственной бюджетной политике, упорядочение государственной отчетно-финансовой документации, оздоровление в целом финансовой системы страны, повышение ответственности распорядителей кредитов и других должностных лиц за результаты финансово-хозяйственной деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем положения и выводы существенно уточняют, а в ряде случаев аргументировано опровергают сложившиеся в исто-рико-экономической науке представления о характере государственного финансового контроля в России. В данном исследовании процесс становления и развития государственного финансового контроля в стране рассматривается как процесс поиска оптимальных форм контрольно-ревизионной деятельности, адекватных исторической ситуации.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования осуществлялось на всех этапах его проведения путем устных и печатных выступлений автора, в том числе на страницах общероссийских изданий.

Президентский контроль" и «Экономика и право». На основе диссертационного исследования разработан спецкурс «Государственный финансовый контроль в России: история и современность», обогащено содержание нормативного учебного курса «Экономическая история России», читаемого для студентов, обучающихся по специальности «Финансы и кредит».

На защиту выносятся три группы результатов:

1. Аналитические.

1.1. Обнаруженный дефицит объективных научных знаний о процессах становления и развития государственного финансового контроля в дореволюционной России.

1.2. Вскрытое противоречие между задачами формирования действенной системы государственного финансового контроля и слабой востребованностью исторического опыта финансово-контрольной деятельности.

2. Теоретические.

2.1. Вывод о позитивном влиянии государственного финансового контроля на формирование механизмов и мер финансово-экономической политики, характер институциональных преобразований.

2.2. Утверждение, что наиболее целесообразным подходом к формированию эффективной системы государственного финансового контроля является теоретическое обобщение реального опыта и использование на практике проверенных временем форм и методов контрольно-ревизионной деятельности.

3. Прикладные.

3.1. Представленное в работе описание процедуры организации государственного финансового контроля на различных стадиях его развития.

3.2. Обоснование необходимости творческого использования дореволюционного опыта организации финансового контроля в условиях современной организации и реорганизации контрольно-ревизионных институтов.

Цель и задачи исследования

обусловили проблемное и логическое структурирование диссертационной работы. Она состоит из введения, трех глав, написанных по проблемно-хронологическому принципу, заключения, списка использованных источников и литературы.

Выводы по третьей главе:

1. Несовершенство системы генеральной отчетности, при которой государственный финансовый контроль оказался многоступенчатым и малоэффективным, существовала ситуация, когда каждое министерство и главное управления осуществляли фактически самопроверку своей финансово-хозяйственной деятельности, не могло не вызвать справедливой критики со стороны наиболее прогрессивных представителей государственной власти. Эта критика развернулась уже в период принятия системы генеральной отчетности (1836 г.) и продолжалась в последующие годы. Однако коренное преобразование финансового контроля произошло лишь в период «великих реформ» 1860-х годов.

2. Разработанный генерал-контролером контрольного ведомства В. А. Татариновым с учетом лучшего европейского опыта проект преобразования государственного финансового контроля в России отличался тем, что широко затрагивал всю бюджетно-финансовую систему государства, требовал ее коренной перестройки. Целью реформы стала максимальная централизация всех государственных средств путем введения принципа единства кассы. Если в дореформенные годы каждое министерство и главное управление пользовались неограниченной финансовой самостоятельностью, сосредотачивали в своих руках крупные суммы в виде остатков от прежних ассигнований, что делало бесконтрольным расходование государственных средств, то в новых условиях ответственным распорядителем становился министр финансов, подконтрольный государственному контролеру.

3. Утвержденные Александром II 22 мая 1862 года в качестве закона «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» устанавливали четкий порядок расходования средств из Государственного бюджета и препятствовали министерствам и ведомствам бесконтрольно тратить эти средства. Являвшаяся ранее секретным документом Государственная роспись (бюджет) стала публиковаться, что в известной мере соответствовало принципам начального этапа строительства правового государства и являлось важным шагом на пути к формированию бюджетного права.

4. Одновременно была реорганизована и вся система государственного финансового контроля. Важнейшим ее звеном становятся губернские контрольные палаты, находившиеся в непосредственном ведении Государственного контроля и независимые от местной администрации. «Временное положение о местных контрольных учреждениях», принятое 3 января 1866 года, закрепляло единство кассы, при котором были упразднены все самостоятельные кассы и казначейства конкретных ведомств.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Процесс становления и развития российской государственности неразрывно связан с формированием механизмов и мер финансово-экономической политики, органов государственного финансового контроля, как важнейшего экономико-правового института, обеспечивающего национальную финансовую безопасность и эффективное использование государственных финансовых средств.

Процесс формирование новой контрольной системы и финансовой отчетности был длительным и трудоемким. Он осуществлялся путем экспериментальных проверок, методом проб и ошибок. Используя лучший европейский опыт и изучая реальную практику нововведений, реформаторы отечественного финансового контроля создавали механизм, который не должен был давать сбоя и надежно защитил бы государственную казну от любых посягательств недобросовестных чиновников, какие бы высокие посты в государстве они ни занимали. Даже в условиях ограниченных возможностей, в которых государственный контроль находился, например, в первой половине XIX, сумма взысканий, поступивших в казну в результате предложений контрольного ведомства, превысила 108 млн руб.1 В последующие же годы эффективность контроля резко возросла. Так, с 1882 по 1894 год по замечаниям Государственного контроля и Министерства финансов были сокращены расходы и увеличены доходы по министерствам и главным управления на 240 млн руб.

В процессе своего становления и развития государственный финансовый контроль в России претерпел существенные изменения, прошел ряд.

1 См.: Государственный контроль. 1811−1911.-С. 340.

2 Там же. — С. 276. этапов, которые различаются по формам ведения контрольной деятельности и статусу контрольного органа. В истории государственного финансового контроля в России можно выделить следующие периоды: Первый период: вторая половина XVII века.

В этот период происходит зарождение государственного финансового контроля, разрабатываются основополагающие идеи и принципы его организации. Важнейшим итогом этого этапа становится создание первой в истории страны государственной росписи (бюджета) 1680 года. Второй период: XVIII столетие.

В этот исторический период разворачиваются поиски более эффективных путей к организации контроля. Контрольный орган постоянно меняет свой статус, то выходя из подчинения Сената, то временно находясь в его подчинении. Применяются централизованные и децентрализованные модели организации контроля. Третий период: первая половина XIX века.

В этот период, тесно связанный с реформаторской деятельностью М. М. Сперанского, отстаивавшего принцип независимости контроля, государственный финансовый контроль приобретает в России статус самостоятельного ведомства, подчиненного исключительно верховной власти. Однако его полномочия резко ограничиваются системой генеральной отчетности.

Четвертый период: вторая половина XIX века.

В эти годы в рамках государственной финансовой (бюджетной) реформы происходит коренная реформа государственного финансового контроля в России, связанная с именем В. А. Татаринова. Созданная на основе лучших европейских образцов государственная контрольная система включала в себя как высший контрольный орган — Государственный контроль, так и контрольные органы на местах — контрольные палаты, подчиненные исключительно Государственному контролю. Вводится система единства касс, не только облегчавшая контрольную деятельность и общее регулирование финансовых потоков, но и положившая конец ведомственной разобщенности, свойственной дореформенной системе государственного управления в России. Контроль становится не только документальным, но и в известных случаях предварительным, а управление государственными финансовыми потоками конкретным. Пятый период — начало XX века.

В этот период Россия обретает статус конституционной монархии, создается специфический российский парламент — Государственная Дума. В эти годы деятельность финансового контроля становится подотчетной Государственной Думе. При этом активно ставится вопрос о дальнейшем повышении статуса Государственного контроля и выводе государственного контролера из состава Совета министров, установлении принципа несменяемости высших чинов Государственного контроля, распространении ревизионных действий Государственного контроля на все государственные учреждения без изъятия.1.

Пятый период в истории государственного контроля еще не стал предметом тщательного научного изучения и нуждается в подробном самостоятельном исследовании. Его история выходит за рамки данной работы. Тем не менее, следует отметить, что вся предшествовавшая история становления и развития государственного финансового контроля была подготовкой к качественному обновлению и совершенствованию государственных контрольно-финансовых органов.

1 См.: Шингарев А. И. К вопросу о реорганизации Государственного контроля // Новый экономист. 1913. № 15. — С. 5.

Исторический опыт государственного финансового контроля в досоветской России является важным исходным материалом для выработки современных концепций контрольно-финансовой деятельности.