Административно-деликтологические проблемы предупреждения налоговых правонарушений

Актуальность темы

исследования. Современное правовое государство с развитой экономикой невозможно представить без отлаженной системы налогообложения, функционирующей на основе учета интересов налогоплательщиков и государства, а также снабженной системой правовых гарантий, обеспечивающих их эффективность. В числе последних, важнейшее место занимают положения об ответственности за несоблюдение налогового законодательства.

За последние десятилетия в Российской Федерации произошло определенное реформирование системы налогообложения, в результате чего налоги стали основным источником пополнения государственного бюджета. Налоговые правонарушения в современной России достаточно распространенные противоправные деяния, которые существенно тормозят проведение социально-экономических реформ и ставят под угрозу интересы личности, общества и государства. Одной из значительных угроз законным правам и интересам физических и юридических лиц является административная деликтность, под которой понимается совокупность всех совершаемых в стране (регионе, населенном пункте) деяний, признаваемых действующим законодательством административными правонарушениями.

Актуальность выбранной темы исследования предопределяется тем, что подходы к пресечению правонарушений с точки зрения административно-налоговой деликтологии помогают дать прогноз эффективности использования соответствующих форм и методов профилактики налоговых правонарушений. Самый эффективный способ профилактики налоговой деликтности — предупреждение налоговых правонарушений, до настоящего времени не стал доминирующим в налоговой и административной политике государства.

Данная работа охватывает малоисследованную область организации обеспечительных мер превентивного характера в сфере налоговых отношений. При этом деликтология используется как метод познания субъективных и объективных факторов совершения налоговых правонарушений. Такой метод помог доказать необходимость включения обособленного нормативного блока в Налоговый кодекс Российской Федерации.

Между тем, отсутствие научно обоснованной методологии изучения причин налоговых правонарушений не позволяет успешно решать и прикладные аспекты их предупреждения. Очевиден и недостаток методических рекомендаций по организации профилактики данных правонарушений правоохранительными и налоговыми органами.

Процесс формирования норм налогового и административного законодательства выявил особую актуальность правовой регламентации ответственности за совершение налоговых правонарушений, поскольку происходит заметное снижение эффективности профилактической деятельности налоговых органов, что в определенной степени является следствием недостаточно проработанного и обоснованного решения некоторых вопросов административно-деликтного права. Использование в предупреждении этих правонарушений только санкционных средств не всегда приносит ожидаемого положительного эффекта.

Административные санкции являются лишь правовым нежелательным последствием совершенных налоговых правонарушений. Они не влияют на генезис данных правонарушений и поэтому их роль в противодействии противоправному поведению весьма скромна1. Более эффективным средством соблюдения законодательства о налогах и сборах обоснованно признается предупреждение правонарушений, т. е. целенаправленная деятельность по устранению или снижению негативного воздействия факторов, обусловливающих совершение налоговых правонарушений. Однако это.

1 См. Кудрявцев В. Н. Причины правонарушений. -М., 1976. — С. 262−265. направление в современной административной, в том числе налоговой политике Российской Федерации не стало приоритетным1.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, касающиеся правовой природы административных правонарушений, факторов, способствующих их совершению, средств предупреждения и повышения их эффективности достаточно подробно разработаны в российском административном законодательстве и науке административного праваим были посвящены труды Д. Н. Бахраха, Е. В. До дина, Н. М. Дорогих, В. Я. Дякина, А. П. Клюшниченко, Ю. М. Козлова, Н. П. Мышляева, В. В. Попова, В. Д. Резвых, В. И. Ремнева, М. Я. Саввина, А. Н. Симонова, А. П. Шергина и др.

В работах отечественных юристов имеется целый ряд положений и выводов методологического порядка, прямо или косвенно относящихся к предупреждению налоговых правонарушений (Х.А. Андриашин, Е. Ю. Грачева, А. З. Дадашев, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, Н. П. Кучерявенко, O.A. Ногина, С. Г. Пепеляев, Г. В. Петрова, Н. И. Тургенев, Д. Г. Черник, H.A. Шевенева и др.).

Учеными проведен также ряд теоретических и прикладных исследований, посвященных проблемам противодействия налоговым правонарушениям, правоприменительной деятельности государственных органов (A.M. Абрамов, A.B. Брызгалин, JI.K. Воронова, М. А. Гурвич, Р. Ф. Захарова, A.F. Пауль, И. И. Янжул и др.). Вопросам общей теории правоотношений посвятили свои труды С. С. Алексеев, A.M. Васильев, Ю. Г. Гревцов, О. С. Иоффе, P.O. Халфина, A.C. Явич и др.

Работы вышеприведенных авторов, несомненно, сохраняют теоретическое и практическое значение для развития отечественной административной и налоговой теории и практики и в современных условиях, однако отметим, что преимущественно они были ориентированы на исследование административно-налоговой ответственности.

1 См.: Шергин А. П. Административная политика в правовом государстве // Государство и право, — 1998, — № 8.

В то же время комплексно административно-деликтологические проблемы предупреждения налоговых правонарушений с учетом условий современного этапа развития российского общества, новых тенденций в развитии деликтологической обстановки и требований, предъявляемых в этой '' связи к налоговым и правоохранительным органам, к сожалению не исследовались.

Таким образом, значимость проблемы предупреждения налоговых правонарушений, с одной стороны, и недостаточная ее научная разработка, с другой, определили выбор и направление настоящего диссертационного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе применения норм налогового и административного законодательства, регулируемые системой мер предупреждения и реализации ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Предметом исследования выступают такие стороны объекта, как сущность административно-налоговой деликтологиихарактеристика причин и условий налоговых правонарушенийклассификация административно-деликтных мернормативная база по предупреждению и пресечению указанных видов правонарушенийпрактика субъектов по предупреждению налоговых правонарушений (информационное обеспечение, организационные формы) — освещение объекта исследования в научных и иных источниках.

Цель исследования состоит в теоретико-прикладном обосновании административно-налоговой деликтологии, направленной на дальнейшее совершенствование деятельности налоговых и правоохранительных органов в борьбе с налоговыми правонарушениями.

Достижение цели диссертационного исследования обеспечивалось постановкой и решением следующих научно-исследовательских задач:

— определить степень разработанности в научной литературе проблемы административно-налоговой деликтологии;

— установить критерии и основания предупреждения налоговых правонарушений;

— провести научную классификацию административно-деликтных мер;

— выявить недостатки налогового законодательства об информационном обеспечении Федеральной налоговой службы Российской Федерации и органов внутренних дел по предупреждению данных видов правонарушений;

— изучить и проанализировать опыт организации предупреждения налоговых правонарушений;

— разработать научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования предупреждения налоговых правонарушений.

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные достижения теории познания. В ходе исследования применялись как традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), так и методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (опрос и экспертные оценки).

В этой связи в процессе исследования на основании специально разработанной методики изучено мнение 100 сотрудников налоговых инспекций по г. Москве и Московской области. Автором в указанных субъектах Российской Федерации опрошено в качестве экспертов 30 руководителей налоговых инспекций.

Эмпирическую основу диссертации составили законодательные и иные нормативные акты, составляющие правовую основу российской налоговой системы и регулирующие вопросы налогообложения, статус налоговых органов, а также устанавливающие основания для применения к налогоплательщикам — правонарушителям мер государственного принуждения, в частности НК РФ, КоАП РФ, нормативные акты ФНС РФ и Минфина России и научная литература по проблемам теории и практики применения налогового и административного права.

Научная новизна диссертации заключается в том, что это одна из первых работ, выполненная на монографическом уровне, в которой с позиций совершенствования в комплексе рассматриваются административно-деликтологические проблемы (причины и условия совершения налоговых правонарушений, формы организации деятельности налоговых органов) предупреждения налоговых правонарушений.

Новацией является и то, что данная проблема рассматривается не изолированно, а в связи с преобразованиями, происходящими в Российской Федерации с учетом результатов анализа существующей практики реагирования на налоговые правонарушения.

Научную новизну составляет попытка разработки сущности административно-налоговой деликтологиианализ причин и условий совершения налоговых правонарушенийклассификация административно-деликтных мер. На основе изучения опыта информационного обеспечения, форм деятельности налоговых органов по предупреждению налоговых правонарушений, определены основные направления совершенствования их деятельности в современных условиях.

Положения, выносимые на защиту. В результате проведенного научного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:

1. В процессе исследования сделаны выводы о юридической природе системы норм административно-деликтной ответственности, обусловливающей феноменологию налоговой деликтности, ее причины и условия, предупреждение и осуществление мер по профилактике налоговых правонарушений. Автором предложена интерпретация детерминации налоговой деликтности — как совокупности причин и условий, способствующих возникновению противоправной деятельности в сфере налогов и сборов.

2. В исследовании разработаны новые подходы к таким основным понятиям административно-деликтологических правоотношений, составляющим юридические институты предупреждения налоговых правонарушений, как «профилактика», «предупреждение», «предотвращение» и «пресечение». Обобщены научные позиции ряда российских ученых-юристов о взаимовлиянии норм административного и налогового права в части предупредительных мер. На их базе отмечена необходимость включения понятия «предупреждение» в НК РФ как части процедур налогового контроля.

3. Автором выявлены уровни правосознания, влияющие на негативное отношение к установленным нормам поведения, к основным нравственным ценностям общества. При этом отмечено, что изучение причин и условий, способствующих проявлениям налоговой деликтности, должно носить комплексный характер с изучением практики на региональном уровне. При этом причины и условия налоговой деликтности следует рассматривать как общие по отношению ко всем видам правонарушений и особенные по отношению к отдельным видам налоговых правонарушений.

4. В процессе анализа правоприменительной практики установлено, что предупреждение налоговой деликтности является одним из средств реализации политики государства в области противодействия легализации незаконно полученных доходов и уклонения от уплаты налогов.

5. В ходе исследования определены основные направления пресечения административно-налоговой деликтности, рассматриваемой с точки зрения тесной связи правового механизма предупреждения как налоговых, так и административных правонарушений. Они включают: 1) изучение динамики и структуры налоговых правонарушений- 2) исследование причин административно-налоговой деликтности как явления в целом, так и составляющих ее частей, а также условий, способствующих совершению конкретных налоговых правонарушений- 3) разработку мер по предупреждению налоговых правонарушений.

6. Проведена оценка правовых условий эффективности функционирования системы предупреждения налоговых правонарушений и реализации комплексного подхода в этом направлении, исходя из информационного обеспечения. Вместе с тем, работа с деликтологической информацией, на которой и должна формироваться подсистема информационного обеспечения предупреждения правонарушений в исследуемой сфере, методика ее анализа и оценки, еще не в полной мере отвечает современным требованиям.

7. Выявлено, что информационно-аналитическая база, как одна из предпосылок эффективного управления предупреждения налоговой деликтности, пока еще не представляет собой систему необходимой и достаточной информации о состоянии объектов профилактического воздействия (правонарушения и факторы — их порождающие и им препятствующие и т. д.) и подготовленности субъектов налоговых органов (степень организованности и скоординированности их деятельности, наличие необходимых сил и средств, разработка современных научных рекомендаций и овладение ими), результативности проводимых налоговыми органами мероприятий и отношение к ним общества, социальных групп и отдельных лиц. В работе обоснованы предложения по совершенствованию существующей информационной базы предупреждения налоговых правонарушений.

8. Получены результаты, показывающие, что наука налогового права не располагает общепризнанным определением понятия «административно-деликтные меры». В определенной степени это связано с тем, что данные меры характеризуются комплексом только им присущих признаков. Определение понятия «административно-деликтные меры» применительно к налоговым правонарушениям возможно лишь на основе обобщения этих признаков в динамике и при непременном учете социально-политических и правовых изменений, происходящих в российском обществе. В диссертации представлено концептуальное видение автором содержания и классификации административно-деликтных мер применительно к предмету исследования.

Теоретическая и практическая значимость работы. В диссертационном исследовании предпринята попытка разработки теоретических проблем административно-налоговой деликтологии, изучения причин и условий совершения налоговых правонарушений, а также мер по их предупреждению. На этой основе сформулированы конкретные аргументированные предложения по повышению эффективности деятельности налоговых органов в исследуемой сфере.

Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в нормотворческой деятельности в целях совершенствования правового регулированиянепосредственно в практической работе налоговых и правоохранительных органов, а также налоговыми консультантами, аудиторами и адвокатамив учебном процессе и при дальнейшем исследовании данной проблемы.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования апробированы путем выступлений на научно-практических конференцияхопубликования положений, выносимых на защиту в трех научных изданияхи внедрены в административно-юрисдикционную деятельность Министерства финансов Российской Федерации и в учебный процесс Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России в ходе преподавания курса «Административное право», что подтверждается двумя актами внедрения.

Структура и объем диссертации

Работа состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исследование административно-деликтологических проблем предупреждения налоговых правонарушений позволяет сформулировать ряд выводов и предложений. Часть из них нашла свое отражение в соответствующих параграфах настоящего диссертационного исследования, а в обобщенном виде они выглядят следующим образом.

1. Действующее налоговое и административное законодательство содержат нормы, закрепляющие превентивную функцию административно-деликтного права. Совокупность этих норм и составляет содержание основного института рассматриваемой отрасли права — предупреждение налоговых правонарушений (деликтологии).

В отличие от других видов основных институтов административно-деликтного права (рассмотрение дел о налоговых правонарушениях, наложение и исполнение налоговых наказаний и т. д.) — предупреждение налоговых правонарушений не имеет обособленного нормативного блока в действующем Налоговом кодексе Российской Федерации. Его составляют в совокупности различные нормативные установления как Общей части НК РФ, так и нормы иных разделов кодекса и других нормативно-правовых актов.

Вместе с тем идея предупреждения налоговых правонарушений диктуется обеспечением экономической безопасности государства. Так по данным Министерства финансов Российской Федерации, налоговые сборы составляют 75% доходной части бюджета России. Соответственно, неуплата налогов ведет к уменьшению притоков в государственный бюджет денежных средств, что влечет, за собой недофинансирование его расходных статей. Как правило, это касается социально-экономической направленности. Следовательно, не повышается заработная плата работникам бюджетной сферы, выплата пенсий, пособий, что подрывает авторитет государственной власти и ведет к правовому нигилизму.

Таким образом, профилактика в сфере налоговых правонарушений должна привести налоговое и административное законодательство в такое состояние, когда неуплата налогов становиться экономически невыгодной по сравнению с санкциями.

2. Основными направлениями административно-налоговой деликтологии, составляющими ее сущность, являются: а) изучение динамики и структуры налоговых правонарушенийб) исследование причин налоговой деликтности как явления в целом, так и составляющих ее частей, а также условий, способствующих совершению конкретных налоговых правонарушенийв) разработка мер по предупреждению налоговых правонарушений.

Изучение статистики для деликтологии имеет важное значение, поскольку при определенных моментах (длительности получения информации) количественные показатели характеризуют качественную природу предупредительного процесса.

При наличии соответствующей статистической информации можно прогнозировать тенденции налоговой деликтности в целом, отдельных ее видов, географии ее распространения. Налоговая деликтология — призвана также дать прогноз эффективности использования соответствующих форм и методов профилактики налоговых правонарушений.

Однако следует иметь в виду, что статистические данные сами по себе не могут в полной мере раскрыть сущность явлений. Объяснение качественных свойств различных фактов, вызывающих совершение налоговых правонарушений предполагает обращение к изучению как общих причин и условий, способствующих совершению налоговых деликтов, так и причин конкретных правонарушений и условий, способствовавших им.

3. Анализ различных точек зрения и подходов к пониманию причин и условий, способствующих налоговым правонарушениям, позволяет согласиться с мнением отечественных ученых, которые полагают, что причины и условия могут меняться со временем местами. Эта позиция дает возможность сосредоточиться на выявлении конкретных факторов как собирательного понятия для детерминант (причин, условий), способствующих совершению налоговых правонарушений, уделяя при этом несколько меньше внимания выяснению, какие из них (факторы) являются причинами, а какие — условиями.

В этой связи выделены две основные группы факторов, способствующих совершению налоговых правонарушений.

К первой относятся те из них, которые в малой степени зависят от деятельности налоговых органов (объективные противоречия между экономическими потребностями и возможностями отдельных социальных слоев, и т. д.).

Другая группа факторов, способствующих совершению налоговых правонарушений, непосредственно связана с деятельностью налоговых органов. По содержанию эти факторы, по мнению соискателя, могут подразделяться на: а) связанные с недостатками нормативного обеспечения профилактической деятельности налоговых органовб) факторы организационного характера.

4. Результаты выборочного исследования показывают, что, несмотря на некоторые общие признаки для всей массы нарушителей административно-правовых норм в сфере налогов и сборов, в то же время выявлен и ряд отличительных признаков по обстоятельствам, мотивации, а также по времени совершения указанных деликтов.

5. Анализ имеющихся в юридической литературе точек зрения на классификацию административно-деликтных мер позволяет констатировать, что она не охватывает всей совокупности этих мер.

Основная проблема в решении данного вопроса заключается в том, что сложность правовой природы рассматриваемых мер делает невозможным проведение классификации любых мер по какому-либо одному основанию1. За ее рамками в одном случае остаются охранительные, в другом — превентивные, в третьем — воспитательные меры. Проведенная в ходе исследования группировка мер по нескольким признакам (основаниям) позволила классифицировать их по: а) социальному назначениюб) функциональным особенностям.

Это позволило соискателю выделить четыре группы мер:

1) административно-предупреждающие меры социальной защиты;

2) административно-пресекающие меры социальной защиты;

3) меры, обеспечивающие производство по делам о налоговых правонарушениях;

4) меры административного (налогового) наказания.

Предложенный подход к классификации административно-деликтных мер не претендует на окончательное и исчерпывающее решение данной проблемы. Как и любая другая, приведенная выше классификация обладает определенной степенью условности. И все же данный подход имеет определенную теоретическую и практическую значимость.

В теоретическом плане он позволяет рассмотреть административно-деликтные меры в динамике, выделить свойства мер, которые недостаточно глубоко исследованы, в частности, их социально-правовой аспект.

Предложенный подход может быть использован при дальнейшей разработке проблемы классификации мер административного воздействия не только в налоговом законодательстве, но и в других отраслях права.

Практическая значимость данного подхода состоит в том, что он позволяет определить конкретные пути совершенствования нормативного регулирования и практики применения административно-деликтных мер.

5. Необходимым условием эффективности предупредительной деятельности налоговых органов является наличие соответствующей правовой.

1 См.: Веремеенко И. И. О классификации мер административного принуждения // Вестник МГУ. Серия XII. Право. М., 1970. № 4. — С. 78. базы. В этой связи диссертант поддерживает мнение Ф. Е. Колонтаевского и А. П. Шергина, согласно которому дальнейшее совершенствование правового механизма предупреждения административных правонарушений, в том числе и в налоговой сфере, предполагает увязку правовых проблем с разработкой Концепции административной политики России, соответствующей имиджу правового государства1. Ее приоритетами применительно к предмету нашего исследования должны быть: а) сокращение административной репрессииб) получение достоверных данных о состоянии и динамике налоговых правонарушений (создание единой системы учета налоговых административных и правонарушений, увязав ее с уголовной статистикой) — в) прогнозирование развития налоговых правонарушений, которое должно стать основой для разработки федеральных и региональных программ борьбы с налоговыми правонарушениямиг) регулирование отношений административной ответственности только на федеральном уровне в форме Налогового кодекса Российской Федерации и Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

6. К числу важнейших условий функционирования системы предупреждения налоговых правонарушений (деликтологии) и реализации комплексного подхода в этом направлении относится информационное обеспечение.

Материалы исследования свидетельствуют, что работа с деликтологической информацией, на основе которой и должна формироваться подсистема информационного обеспечения предупреждения правонарушений в исследуемой сфере, методика ее анализа и оценки еще не в полной мере.

1 См.: Колонтаевский Ф. Е. О разработке концепции государственной политики в сфере законодательства об административных правонарушениях // Проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов внутренних дел по материалам Московского (1991 г.) совещания-конференции по человеческому измерению СБСЕ. М., 1994. С. 59−62- Шергин А. П. Научное обеспечение борьбы с административными правонарушениями // Институты административного права России. — М., 1999. — С. 255. отвечают современным требованиям. По-прежнему недостаточно разработанными факторами информационного обеспечения остаются: а) получение достоверной первичной информацииб) недостатки в обмене необходимой информацией между службами и подразделениями налоговых органов и учете налоговых и административных правонарушений.

7. Важной составной частью совершенствования деятельности по предупреждению налоговых правонарушений является развитие комплекса мер, способствующих созданию условий по уменьшению общего количества налоговых правонарушений.

На основании изложенного, представляется целесообразным, активизировать деятельность государственных контролирующих органовсоздать соответствующий Межведомственный центр при Министерстве финансов Российской Федерации по предупреждению налоговых правонарушений. Представляется, что на заседаниях данных советов необходимо анализировать складывающуюся в налоговой сфере обстановку и разрабатывать совместные целевые программы борьбы с налоговыми правонарушениями с учетом разумного баланса предупредительной деятельности указанных органов. При этом, представляется целесообразным использовать и иные формы взаимодействия: изучение и распространение положительного опытапроведение совместных программ по выявлению нарушений в налоговой сфереустановление причин и условий, способствующих их совершениювзаимное использование возможностей для повышения квалификации работников правоохранительных и налоговых органов. Важное значение в данной связи, может иметь принятие совместных ведомственных нормативных актов (указаний, приказов и т. д.), направленных на координацию деятельности отдельных правоохранительных и налоговых органов в борьбе с налоговыми правонарушениями.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, эффективное предупреждение налоговых правонарушений возможно только при использовании потенциала налогового права, административного права и административно-деликтного права.

Существенное значение для надлежащего рассмотрения дел о налоговых правонарушениях имеет повышение профессиональной подготовки сотрудников налоговых и правоохранительных органов в указанной области.

Вместе с тем, необходимо отметить, что эффективность предупреждения налоговых правонарушений зависит также от степени совершенства финансового, гражданского, уголовного и административного законодательства, а также порядка регистрации и постановки на налоговый учет налогоплательщиков, поскольку налоговые правонарушения невозможно рассматривать в отрыве от других видов противоправных посягательств в области экономической деятельности страны.