Правовое положение негосударственного высшего учебного заведения в организационно-правовой форме учреждения по законодательству Российской Федерации

Актуальность темы

Формирование рыночной экономики, развитие предпринимательства обусловили необходимость возникновения платной образовательной деятельности, осуществляемой, как правило, негосударственными образовательными учреждениями, в частности, высшими учебными заведениями. Практика показала, что названные вузы оказались конкурентоспособными с государственными и муниципальными вузами. По отдельным специальностям обеспечивают более высокую подготовку специалистов, но в то же время в ряде > случаев подготовка специалистов оказывается низкой.

Дальнейшее развитие негосударственного высшего образования в РФ нуждается в адекватном правовом регулировании, поскольку многие положения действующего законодательства ориентированы в основном на государственные и муниципальные высшие учебные заведения. Необходимо определиться с местом негосударственного высшего учебного заведения в системе высших учебных заведений РФ, и особое внимание следует уделить исследованию специфики правового положения указанных вузов. Установить особенности созда-К ния таких вузов в отличие от государственных и муниципальныхрассмотреть спорные проблемы соучредительствапорядок формирования имущества и содержание имущественных прав, в частности права вуза на самостоятельное распоряжение определенным имуществомтребуют анализа отношения по реорганизации и ликвидации негосударственных высших учебных заведений и др.

Финансирование деятельности указанных вузов обеспечивается их учредителями, а также посредством платной образовательной и предпринимательской деятельности. Поэтому необходимо исследовать особенности правового регулирования приносящей доход деятельности и непосредственно предприни мательской деятельности, осуществляемой вузами.

Сопоставление правового положения государственных и негосударственных вузов показало, что по ряду позиций негосударственные вузы находятся в более сложном положении, чем государственные. Необходимо установить обоснованность такого законодательного решения. Согласно Конституции граждане РФ имеют право выбора, в каком вузе: государственном или негосударственном получать образование. Право выбора граждан РФ следует уважать и поэтому необходимо разработать такое законодательство, которое позволило бы негосударственным высшим учебным заведениям в полном объеме конкурировать с государственными и муниципальными вузами с тем, чтобы выбор граждан РФ был свободным.

Недостатки образовательного законодательства, регулирующего отношения с участием негосударственных вузов, в значительной мере обусловлены отсутствием необходимых теоретических исследований, не полным учетом гражданско-правовой природы этих отношений.

Перечисленными выше обстоятельствами был обусловлен выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и научно-практическое значение. Тема работа нашла свое отражение в плане исследовательской деятельности кафедры гражданского права и процесса Белгородского государственного университета.

Степень разработанности темы. В науке гражданского права до настоящего времени нет квалификационных работ, в которых были бы исследованы правовые проблемы гражданско-правового положения негосударственных высших учебных заведений. Практически не исследуется указанная проблема и в юридической литературе. Основное внимание исследователи уделяют анализу правового регулирования отношений с участием государственных и муниципальных вузов.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающееся при создании негосударственных высших учебных заведений, формирования их имущества, участия в гражданском обороте, а также в процессе реорганизации или ликвидации данных вузов.

Предметом исследования являются нормы отечественного права, регулирующие порядок создания негосударственных высших учебных заведений, устанавливающие их место в системе высших учебных заведений РФ, определяющие имущественное положение этих вузов, особенности их участия в гражданском обороте и прекращения их деятельности.

Цель и задачи исследования

Целью работы является комплексное исследование гражданско-правового положения негосударственных высших учебных заведений в организационно-правовой форме учреждения. В связи с этим считается необходимым проанализировать порядок создания таких негосударственных высших учебных заведений, определить их достоинства и недостатки, исследовать особенности имущественного положения и участия в гражданском оборотеустановить специфику прекращения деятельности данных вузов.

Для достижения поставленной цели в работе предпринята попытка, решить следующие задачи:

— на основе всестороннего анализа порядка создания и функционирования указанных негосударственных высших учебных заведений установить специфику деятельности данных вузов в Российской Федерации и выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования складывающихся общественных отношений;

— определить особенности формирования обособленного имущества названных высших учебных заведений, выяснить специфику содержания права оперативного управления и права самостоятельного распоряжения имуществом;

— исследовать особенности участия анализируемых высших учебных заведений в гражданском обороте и ответственности указанных вузов по своим обязательствам;

— проанализировать правовое регулирование отношений, складывающихся при реорганизации или ликвидации исследуемых высших учебных заведений.

Методологическая основа исследования. Для достижения указанной цели и решения поставленных задач диссертационное исследование основывается на положениях диалектического метода познания, частно-научных (исторического, формально-логического, системного анализа и пр.), а также специально-юридических методов (нормативного, сравнительно-правового, метода правового регулирования).

Нормативная и эмпирическая база исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, основаны на исследовании и оценке норм Конституции РФ, Гражданского Кодекса РФ, Налогового Кодекса РФ, Гражданско-процессуального Кодекса РФ, Федеральных Законов РФ и иных нормативно-правовых актов РФ.

Эмпирической базой исследования послужили материалы опубликованной судебной практики. Автором были проанализированы постановления Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, решения и постановления судов общей юрисдикции и арбитражных судов субъектов РФ.

Теоретическая основа научного исследования. При исследовании избранной темы автор основывался на достижениях, представленных в работах советских и российских ученых — специалистов в области гражданского права: Т. Е. Абовой, С. С. Алексеева, H.A. Баринова, Е. В. Богданова, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, В. В. Витрянского, В. А. Дозорцева, И. В. Ершовой, В. П. Камышанского, Н. В. Козловой, М. И. Кулагина, В. В. Лаптева, В. П. Мозолина, В. А. Рахмиловича, К. И. Скловского, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, Г. Ф. Шершеневича и др.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в науке российского гражданского права подвергнуты комплексному монографическому исследованию основные теоретические проблемы правового регулирования гражданско-правового положения исследуемых высших учебных заведений, связанных с созданием и функционированием указанных вузов.

Новый подход проявлен при исследовании особенностей создания и прекращения деятельности анализируемых вузовформирования имущества вузов и определения специфики содержания их имущественных прав.

В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы ряд выводов, которые выносятся на защиту:

1. Под негосударственным высшим учебным заведением следует понимать юридическое лицо в организационно-правовой форме, предусмотренной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, имеющее лицензию на осуществление образовательной деятельности по государственным программам высшего профессионального и послевузовского образования, получившее государственную аккредитацию, финансируемое учредителем (учредителями), а также за счет осуществления приносящей доход деятельности и предпринимательской деятельности. Наиболее приемлемой организационно-правовой формой негосударственного высшего учебного заведения является учреждение.

2. В отличие от государственного высшего учебного заведения негосударственный вуз может создаваться в порядке соучредительства, при этом в числе учредителей может быть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, от имени которых выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Отношения между соучредителями опосредуются учредительным договором.

3. При соучредительстве на имущество учреждения у учредителей возникает право общей долевой собственности. Складывающиеся отношения между соучредителями регулируются нормами Главы 16 ГК РФ. Возникают следующие разновидности относительных отношений между сособственниками: отношения по поводу финансирования деятельности вузаотношения по поводу расходов на общее имуществоотношения, связанные с преимущественным правом покупки доли в праве собственности на имущество учреждения.

4. Отношения между учредителем (учредителями) и высшим учебным заведением опосредуются договором в соответствии с которым учредитель (учредители) предоставляют вузу материальное обеспечение и определяются дополнительные права и обязанности сторон, в том числе в отношении имущества, предоставленного на праве оперативного управления.

5. Право на осуществление образовательной деятельности возникает у высшего учебного заведения с момента создания вуза. Однако до проверки соответствия вуза лицензионным требованиям, вуз не вправе своими действиями осуществлять образовательную деятельность, что необходимо расценивать как отсутствие у вуза дееспособности, которую он приобретет с момента получения лицензии.

6. За счет имущества, находящегося в самостоятельном распоряжении вуза, последний может создавать филиалы без получения согласия учредителя. В случае отсутствия такого имущества у вуза, создание филиала возможно только при согласии учредителя вуза. Проблему правосубъектности филиала следует решать, не путем выдачи доверенности, как это предусмотрено действующим законодательством, а посредством наделения филиала по закону известным объемом правосубъктности.

7. Образовательные учреждения, в том числе негосударственные высшие учебные заведения, наделяются законом большим объемом правомочий в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления, чем другие учреждения по общему правилу. Данное обстоятельство проявляется, прежде всего, в праве пользования и распоряжения, а также в том, что изъятие или отчуждение объектов собственности, закрепленных за образовательным учреждением, допускается, по общему правилу, по истечении срока действия договора между собственником (учредителем) и образовательным учреждением. Таким образом, можно утверждать о наличии общего правового режима имущества учреждения, как такового, и специального, который, в частности, установлен образовательным законодательством.

8. Действующая редакция п. 1 ст. 48 ГК РФ, предусматривающая четыре обязательных признака юридической личности, не допускает формирование имущества юридического лица после его создания, поскольку на момент регистрации организация должна обладать обособленным имуществом. Практика показывает, что такой подход схематичен и не отражает всей сложности отношений, имеющих место при создании некоторых видов юридических лиц. Представляется необходимым допускать отсутствие такого признака, как обособленное имущество на момент создания для организаций, учредители которых несут полную субсидиарную ответственность по долгам юридического лица, в том числе для учреждений.

9. В соответствии с п. 5 ст. 30 Закона РФ «Об образовании» негосударственное образовательное учреждение может быть собственником определенного имущества. Однако данное законодательное решение противоречит существу организационно-правовой формы учреждения, не допускающей наличия имущества на праве собственности у учреждения.

10. В связи с особой социальной значимостью образовательной деятельности, она не может квалифицироваться как предпринимательская не зависимо от платных или безвозмездных начал ее осуществления. По действующему законодательству не является предпринимательской даже платная образовательная деятельность, если она осуществляется государственным образовательным учреждением. В то же время такая же деятельность, осуществляемая негосударственным образовательным учреждением, не относится к предпринимательской, если полученные средства реинвестируются в образовательную деятельность. Представляется, что данное решение в законе ставит в неравное положение государственные и негосударственные образовательные учреждения.

11. Представляется ошибочным квалификация в качестве предпринимательской деятельность вуза по приобретению им акций, облигаций или других ценных бумаг и получении по ним доходовдолевое участие вуза в деятельности других организаций, а также отдельные виды деятельности, квалифицируемые в образовательном и налоговом законодательстве как внереализационные операции.

Личный вклад соискателя. Диссертация является самостоятельной научной работой, первым комплексным монографическим исследованием проблем гражданско-правового положения исследуемых высших учебных заведений. Сформулированные в диссертации выводы и рекомендации должным образом обоснованы критическим анализом научной литературы, законодательного и практического материала. Многие проблемные вопросы рассмотрены впервые. По ряду других автор высказал новые суждения или дополнительно аргументировал выводы, имеющиеся в литературе.

Теоретическое и практическое значение диссертации. Теоретическое значение работы состоит в том, что заполнен пробел в науке гражданского прав России в отношении гражданско-правового положения исследуемых высших учебных заведений в РФ. Результаты исследования позволяют определить подходы к решению ряда теоретических проблем правового регулирования исследуемых отношений, в частности, определение значимости такого признака юридической личности как наличие обособленного имуществаобоснование выработки категории дееспособность юридического лицарешение вопроса о соучредительстве учреждений и т. д.

Некоторые положения, сформулированные в диссертации, имеют дискуссионный характер и могут стать основой дальнейшего научного исследования проблем в сфере правового регулирования деятельности негосударственных высших учебных заведений.

Внедрение в практику разработанных на основе результатов исследования предложений по совершенствованию действующего законодательства может поднять уровень правового регулирования отношений, складывающихся в сфере деятельности негосударственных высших учебных заведений.

Практическая ценность диссертации состоит в том, что ее теоретические выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства в сфере высшего образования, при разработке проекта Образовательного Кодекса РФ, а также в судебной практике. Положения работы могут быть использованы при подготовке учебных пособий, методических рекомендаций, а также в процессе преподавания курса «Гражданское право».

Апробация результатов исследования. Диссертация была выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Белгородского государственного университета. Основные выводы и предложения, а также теоретические положения отражены в научных статьях и тезисах, докладывались на научных конференциях.

Структура диссертации. Цель исследования и ее задачи обусловили соответствующую структуру. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы. Объем текстовой части работы составляет 149 страниц. Список использованной литературы 161 наименований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

По результатам проведенного исследования представляется возможным сформулировать следующие основные теоретические положения и предложения по совершенствованию действующего законодательства:

1. Под негосударственным высшим учебным заведением следует понимать юридическое лицо в организационно-правовой форме, предусмотренной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, имеющее лицензию на осуществление образовательной деятельности по государственным программам высшего профессионального и послевузовского образования, получившее государственную аккредитацию, финансируемое учредителем (учредителями), а также за счет осуществления приносящей доход деятельности и предпринимательской деятельности. Наиболее приемлемой организационно-правовой формой негосударственного высшего учебного заведения является учреждение.

2. В отличие от государственного высшего учебного заведения негосударственный вуз может создаваться в порядке соучредительства, при этом в числе учредителей может быть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, от имени которых выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Отношения между соучредителями опосредуются учредительным договором.

3. При соучредительстве на имущество учреждения у учредителей возникает право общей долевой собственности. Складывающиеся отношения между соучредителями регулируются нормами Главы 16 ГК РФ. Возникают следующие разновидности относительных отношений между сособственниками: отношения по поводу финансирования деятельности вузаотношения по поводу расходов на общее имуществоотношения, связанные с преимущественным правом покупки доли в праве собственности на имущество учреждения.

4. Отношения между учредителем (учредителями) и высшим учебным заведением опосредуются договором в соответствии, с которым учредитель (учредители) предоставляют вузу материальное обеспечение и определяются, дополнительные права и обязанности сторон, в том числе в отношении имущества предоставленного на праве оперативного управления.

5. Право на осуществление образовательной деятельности возникает у высшего учебного заведения с момента создания вуза. Однако до проверки соответствия вуза лицензионным требованиям, вуз не вправе своими действиями осуществлять образовательную деятельность, что необходимо расценивать как отсутствие у вуза дееспособности, которую он приобретет с момента получения лицензии.

6. За счет имущества, находящегося в самостоятельном распоряжении вуза, последний может создавать филиалы без получения согласия учредителя. В случае отсутствия такого имущества у вуза, создание филиала возможно только при согласии учредителя вуза. Проблему правосубъектности филиала следует решать, не путем выдачи доверенности как это предусмотрено действующим законодательством, а посредством наделения филиала по закону известным объемом правосубъктности.

7. Образовательные учреждения, в том числе негосударственные высшие учебные заведения, наделяются законом большим объемом правомочий в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления, чем другие учреждения по общему правилу. Данное обстоятельство проявляется, прежде всего, в праве пользования и распоряжения, а также в том, что изъятие или отчуждение объектов собственности, закрепленных за образовательным учреждением, допускается по общему правилу по истечении срока действия договора между собственником (учредителем) и образовательным учреждением. Таким образом, можно утверждать о наличии общего правового режима имущества учреждения, как такового, и специального, который, в частности, установлен образовательным законодательством.

8. Действующая редакция п. 1 ст. 48 ГК РФ, предусматривающая четыре обязательных признака юридической личности, не допускает формирование имущества юридического лица после его создания, поскольку на момент регистрации организация должна обладать обособленным имуществом. Практика показывает, что такой подход схематичен и не отражает всей сложности отношений, имеющих место при создании некоторых видов юридических лиц. Представляется необходимым допускать отсутствие такого признака, как обособленное имущество на момент создания для организаций, учредители которых несут полную субсидиарную ответственность по долгам юридического лица, в том числе для учреждений.

9. В соответствии с п. 5 ст. 30 Закона РФ «Об образовании» негосударственное образовательное учреждение может быть собственником определенного имущества. Однако данное законодательное решение противоречит существу организационно-правовой формы учреждения, не допускающей наличия имущества на праве собственности у учреждения.

10. В связи с особой социальной значимостью образовательной деятельности, она не может квалифицироваться как предпринимательская не зависимо от платных или безвозмездных начал ее осуществления. По действующему законодательству не является предпринимательской даже платная образовательная деятельность, если она осуществляется государственным образовательным учреждением. В то же время такая же деятельность, осуществляемая негосударственным образовательным учреждением, не относится к предпринимательской, если полученные средства реинвестируются в образовательную деятельность. Представляется, что данное решение в законе ставит в неравное положение государственные и негосударственные образовательные учреждения.

11. Представляется ошибочным квалификация в качестве предпринимательской деятельность вуза по приобретению им акций, облигаций или других ценных бумаг и получении по ним доходовдолевое участие вуза в деятельности других организаций, а также отдельные виды деятельности, квалифицируемые в образовательном и налоговом законодательстве как внереализационные операции.

12. При проведении реорганизации вузов в форме слияния, из реорганизуемых вузов создается другая образовательная организация. Как только будет зарегистрирован устав вновь созданной организации, уставы реорганизованных вузов, а также лицензии и свидетельства о государственной аккредитации утрачивают силу. Для продолжения образовательной деятельности вновь созданной образовательной организацией необходимо получить лицензию.

13. Реорганизация в форме разделения вуза влечет создание двух или нескольких новых юридических лиц. Для продолжения образовательной деятельности им необходимо получить лицензии.

14. При осуществлении реорганизации в форме присоединения прекращает деятельность присоединяемое юридическое лицо. К присоединяющему переходят права и обязанности присоединяемого в соответствии с передаточным актом. Устав юридического лица, к которому осуществляется присоединение сохраняет силу. Вуз должен уведомить соответствующие органы о происшедшей реорганизации и сообщить о контрольных нормативах и показателях, которым соответствует вуз после реорганизации. Если контрольные нормативы и показатели находятся в пределах соответствующих требованиям, вуз может продолжать образовательную деятельность на основе прежней лицензии.

15. В соответствии с п. 4 ст. 132 ФЗ РФ «О несостоятельности (банкротстве)» негосударственные высшие учебные заведения не отнесены к социально-значимым объектам. Данное обстоятельство приводит к тому, что имущество вуза в случае банкротства его учредителя может быть продано без проведения торгов в форме конкурса. Представляется необходимым распространить на эти случаи общий порядок, установленный для общеобразовательных учреждений, то есть продажа возможна только путем проведения торгов в форме аукциона.

16. Решение вопроса о судьбе имущества оставшегося после ликвидации негосударственного вуза должно находится в компетенции только учредителя. Если в учредительных документах будет указано, что после ликвидации вуза оставшееся имущество будет направлено на цели образования, то данное решение должно быть исполнено. В случае отсутствия таких указаний в учредительных документах, нет никаких правовых оснований, требовать от собственника учреждения передачи имущества каким-либо другим лицам.

На основании полученных результатов исследования предлагается внести следующие изменения в действующее законодательство:

1) Из ст. 12 Закона РФ «Об образовании» исключить указание на то, что Типовые положения об образовательных учреждениях в отношении негосударственных образовательных учреждений выполняют функции примерных;

2) П. 1 ст. 120 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Учреждением признается организация, созданная собственником (собственниками) для осуществления управленческих, социально-культурных. «и далее по тексту;

3) В п. 1 ст. 13 Закона РФ «Об образовании» указать: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований вправе учреждать или со-учреждать образовательные учреждения»;

4) Ст. 28 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» дополнить правилом следующего содержания: «Деятельность негосударственных высших учебных заведений финансируется его учредителем (учредителями) в соответствие с договором между ними. По договору между учредителями и высшим учебным заведением эта деятельность может осуществляться на условиях частичного или полного самофинансирования. В случае отказа учредителя от заключения данного договора, вуз вправе обратится в суд с требованием о понуждении учредителя (учредителей) заключить договор»;

5) ГК РФ дополнить ст. 49−1 «Дееспособность юридического лица» следующего содержания: «Юридическое лицо приобретает гражданские права и обязанности и осуществляет их через свои органы, действующие в соответствии с учредительными документами или законом. В случаях установленных законом юридическое лицо может приобретать гражданские права и обязанности с момента получения лицензии»;

6) Из п. 1 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» исключить следующие слова: «Или арендуемые им у третьего лица (собственника)»;

7) П. 1 ст. 48 ГК РФ дополнить следующим правилом: «При создании юридических лиц по долгам которых полную субсидиарную ответственность несут учредители (товарищества, учреждения и др.) обособленное имущество юридического лица может быть сформировано в течение установленного законом срока после его создания»;

8) П. 5 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» изложить в следующей редакции: «Негосударственные образовательные организации могут быть собственниками имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации»;

9) Из ст. 46 Закона РФ «Об образовании» исключить правило, предусмотренное в п. 2 указанной статьи;

10) Из п. 2 ст. 47 Закона РФ «Об образовании» исключить указание на то, что долевое участие в деятельности других организаций, а также приобретение акций, облигаций и иных ценных бумаг относится к предпринимательской деятельности.

В данном же пункте указанной статьи перечислить виды внереализационных операций, которые в силу ст. 2 ГК РФ могут быть отнесены к предпринимательской деятельности;

11) Ст. 34 Закона РФ «Об образовании» дополнить правилом следующего содержания: «Кредиторы реорганизуемого образовательного учреждения должны быть извещены в течении двух месяцев со дня принятия решения о реорганизации. Кредиторы вправе предъявить свои требования образовательному учреждению в течении трех месяцев со дня получения данного извещения»;

12) П. 8 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» дополнить правилом следующего содержания: «Образовательные организации, созданные в форме учреждения не подлежат банкротству»;

13) П. 10 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» дополнить правилом следующего содержания: «Передача имущества негосударственной образовательной организации на цели развития образования возможна только в случае если это предусмотрено учредительными документами данной организации».