Крестьянская община и местные органы власти в русской деревне 1920-х гг

Самоуправление крестьянской общины исконно обеспечивало низовой деревенский уровень государственного управления в России.1 Мелкие и мельчайшие единицы административно-территориального деления страны, волости и селения, представляли собой не что иное, как самоуправляющиеся соседские крестьянские общности. А учреждения сельского и волостного управления — не что иное, как органы самоуправления крестьянской общины: сельские и волостные сходы («мирские советы»), выборные и замещаемые в порядке очереди должностные лица (старосты и старшины, десятские, сотские, сборщики податей, целовальники и т. д.).

Традиционная крестьянская община не существует в виде только поземельной организации.2 В силу объективной нерасчлененности (слитности) земельно-хозяйственных, тяглых и локально-управленческих отношений в мелкокрестьянской деревне она с неизбежностью функционирует и как организация местного самоуправления, институты которого органично встраиваются в структуру государственной власти в качестве ее низового звена. И государственная власть, со своей стороны, в силу объективной неразвитости бюрократического аппарата, обычно использует крестьянскую общину как организацию местного и сословного самоуправления, делегируя ее институтам статус и функции (впрочем, исполнение соответствующих функций община, все-таки, берет на себя сама) своего низового подразделения. Сращенность самоуправления крестьянской общины и местных органов власти в деревне — закономерность организации локально-регионального государственного управления в традиционных обществах.3 Органы крестьянского самоуправления не утрачивают публично-правовых функций, а в определенной степени — и публично-правового статуса, даже в рамках частных феодальных владений. (Равно как и последние никогда в полной мере не теряют черт государственной организации.)4.

В модернизирующихся обществах происходит размежевание органов государственной власти и местного самоуправления, последние утрачивают сословный характер, да и сама община разрушается. Там, где модернизация, в том или ином своем варианте становится государственной доктриной, власть рано или поздно сознательно приступает к «разобщиниванию» местного управления в деревне. Государство пытается отделить местное самоуправление от общины, а государственный аппарат — от местного самоуправления (последнее имеет место в случае буржуазной модернизации), общину же если и сохранить, то только как частноправовую организацию землепользователей. Однако такие попытки не могут увенчаться успехом до тех пор, пока традиционная крестьянская община воспроизводится «снизу» в силу сохраняющегося господства натуральных (природных) производительных сил и мелкокрестьянского уклада в деревне. Община воспроизводится с характерной нерасчлененностью земельно-хозяйственных и локально-административных функций. Органы ее самоуправления де-факто воспроизводятся как местные органы власти в деревне. Включенность в структуру государственной власти обеспечивается методом «профанации» — известный прием из арсенала «оружия слабых» (Дж. Скотт) — внешним принятием определенной, наиболее приемлемой части из насаждаемых сверху форм сельской администрации. В результате у властьпредержащих, а впоследствии — и у позднейших исследователей, складывается впечатление, будто бы навязываемая деревне модель управления все же «заработала», хотя и не совсем так, а чаще — и совсем не так, как предписано свыше.

Крестьянская реформа 1861 г. в России полностью восстановила традиционную включенность органов самоуправления бывшей частновладельческой общины в вертикаль государственной администрации в качестве низового ее подразделения. Сельский и волостной «этажи» и государственного, и земского — после 1864 г. — управления официально занимало самоуправление крестьянской общины.

Показательно, что уже в процессе подготовки освобождения крестьян спорили о необходимости разграничения земельных и административных функций общины с учетом перспективы ее разрушения.5 Высказывалось предложение разделить земельные и административные функции общины соответственно между общиной «первой инстанции», сельским обществом (поселенным соседским объединением крестьянских дворов) и общиной «второй инстанции», волостью (соседским объединением селений).6 Идея разделения поземельной и локально-административной ипостасей общины воплотилась тогда в норме, сохранявшей за крестьянами, выделившимися из общинного землепользования и оформившими свои участки в собственностьправо участия в сельском и волостном общественном управлении.7 Эта норма столь явно противоречила обычному крестьянскому праву, что, при сохранении сословной монополии общины на местное деревенское управление, практически не имела шансов «заработать» .

В начале 1880-х гг., одновременно с предложениями Н. Х. Бунге по облегчению условий выхода из общины и организации подворно-участкового землепользования8, по инициативе министра внутренних дел Н. П. Игнатьева и под председательством статс-секретаря М. С. Каханова Особая комиссия подготовила реформу местного управления на началах бессословности. Применительно к деревне предполагалось включение в состав сельских обществ всех сельских жителей без различия сословий, «причем все они должны на равных правах принимать участие в сельском самоуправлении. Характер чисто крестьянской единицы должен был быть сохранен лишь за крестьянской поземельной общиной, которая являлась бы единицей чисто хозяйственной без всяких полицейских обязанностей. Такие общины могли, однако, существовать лишь там, где сохранилось общинное землевладение. Наоборот, бессословные сельские общества, учрежденные для целей общественно-административных, должны были существовать повсюду.» 9 Планировалось, что эти сельские общества стали бы основной единицей местного управления в деревне, непосредственно связанной с уездным земством. Волость как крестьянская община подлежала упразднению и сохранялась бы лишь как территориальное подразделение уезда, во главе которого «должен был быть поставлен особый земский приказчик — «волостель», избиравшийся из местных жителей уездным земским собранием.10 Проект «кахановской комиссий» был провален.

В 1902;1903 гг. Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности под руководством С. Ю. Витте вернулось и к идеям Н. Х. Бунге, и к предложениям «кахановской комиссии». Вновь предлагалось предоставить крестьянам, внесшим выкупные платежи, право свободного выхода из общины с выделением причитающегося-им надела. И одновременно предлагалось ликвидировать публично-правовой статус общины, превратив ее в простой союз мелких земельных собственников. Функции местного управления в деревне предполагалось передать специально созданной мелкой земской единице — волостному земству или всесословной волости." План Витте исходил из весьма здравой посылки. Поскольку община не сводится только к поземельной организации, постольку и разрушение общины не может быть сведено лишь к реформе крестьянского землевладения при всей ее важности. Чтобы серьезно подорвать позиции общины, следовало отстранить ее от сельского и волостного управления.

Идею разрушения общины царское правительство приняло на вооружение в ходе первой русской революции. Крестьянская община проявила себя тогда организатором массовых антипомещичьих выступлений. П. А. Столыпин отдавал себе отчет в недостаточности только аграрной реформы. Готовились и проекты перестройки сельского и волостного управления. Столыпина не могла не беспокоить перспектива политической дискриминации хуторян и отрубников в условиях мирского управления деревней. Сопротивление поместного дворянства не позволило довести дело до принятия соответствующих законов.12 «Волостной и поселковый проекты, ставившие своей целью заменить сельское общество и старую волость новыми органами управления и местного хозяйства, так и остались на бумаге. Помещики, требовавшие ликвидации общины, не желали устройства новых всесословных органов., 13 — отметил специально изучавший эти сюжеты П. Н. Зырянов, —. не горели желанием участвовать в волостном собрании, зная наперед, что будут там в меньшинстве, не хотели платить деньги на волостные расходы (на школы и больницы для крестьян, на местную полицию и почту)» .14 Провал планов сельской и волостной реформы объективно поддержал общину, помог ей устоять и в поземельном отношении.

После Февральской революции крестьянская община первоначально поделилась своими правами на сельское и волостное управление с другими слоями и группами деревенского населения. Волостные и сельские исполнительные комитеты создавались как всесословные организации. Однако в таком виде они недолго продержались. «По мере того, как проходило опьянение от революции, спадало праздничное настроение и нужно было приступать к практической деятельности, крестьяне принимались за чистку комитетов. Их переизбирали прежде всего потому, что политика всесословных комитетов не отвечала интересам крестьян-общинников.» 15 Г. А. Герасименко подчеркнул основную тенденцию изменений в составе волостных исполнительных комитетов: «.они менялись от разнородного в сословном отношении состава, избранного в первые недели революции, к односословному крестьянскому составу.» 16 Сельские комитеты еще быстрее растворились в традиционных институтах сельского общества.

В конце лета — осенью 1917 г. Временное правительство предприняло настойчивые усилия по преобразованию местного управления в деревне. Создавались волостные земские собрания и управы, упразднялись волостные сходы и правления, а также волостные суды. В историографии явно недооценен факт крестьянского сопротивления введению волостного земства. А ведь этот факт по своему значению сопоставим с фактом крестьянского сопротивления столыпинской аграрной реформе. Это зримое и очень важное проявление крестьянской революции. Крестьянство боролось за власть — за сохранение общины как организации, обеспечивающей местное государственное управление в деревне. «Крестьяне сознавали, что всесословные волостные земства усилят политическое влияние обеспеченных, богатых слоев населения, и стремились противопоставить им сословно-крестьянские организации и учреждения: сельские и волостные сходы, общественные исполнительные комитеты, иногда Советы. Все они были апробированы крестьянами в течение весны и лета 1917 г. и вполне раскрыли свою демократическую сущность. Крестьяне видели, что волостные земства несут им нечто прямо противоположное, и пытались в меру сил своих сорвать замыслы Временного правительства и сохранить прежние волостные и сельские органы управления.» 17 Г. А. Герасименко отметил, что было немало случаев, «когда сходы полностью отвергали правовые нормы, установленные Временным правительством, и избирали гласных в соответствии с традициями, существовавшими в сельских обществах.» 18 Исследователь подчеркнул: «Даже согласившись с фактом существования волостных земств, сельские и волостные сходы не прекращали своей деятельности, как того требовали постановления Временного правительства.» 19 А как крестьяне «соглашались с фактом существования волостных земств» показывает приводимое Г. А. Герасименко сообщение «Тамбовского земского вестника»: «Выбирая гласных в волостное земство, крестьяне не намерены передавать ему всю полноту власти, и в первое время земству придется долго бороться с вечевым порядком решения дел.» 20 Вывод Г. А. Герасименко исключительно важен: «Фундамент под волостными земствами оказался непрочным. Навязанная Временным правительством мелкая земская единица повисла в воздухе, она не получила опоры в деревне.» 21 Таким образом, у Л. В. Даниловой и В. П. Данилова были основания утверждать: вплоть до Октябрьской революции 1917 г. органы самоуправления крестьянской общины сохранили свои позиции как местные органы власти и управления в русской деревне.22.

В ходе аграрных преобразований осени 1917; весны 1918 г. — ликвидации помещичьего землевладения, экспроприации хуторских и отрубных земель, уравнительного перераспределения сельскохозяйственных угодий — община зримо возродилась и окрепла з поземельном отношении.23 Но в силу характерной нерасчлененности всех сторон ее жизнедеятельности она должна была не менее зримо укрепиться и как организация местного самоуправления. Тем более, что в условиях нестабильной центральной власти и паралича всей системы государственного управления сверху донизу востребованность общинной традиции сельского и волостного самоуправления резко возрастала.24 Должна была проявиться и традиционная способность институтов общинного самоуправления подключаться к властной вертикали, по мере ее восстановления, в качестве готовой низовой администрации в деревне.

Самоуправление крестьянской общины легко приняло форму советов. Фактически сменилось только название. Причем крестьяне издавна называли советами сходы — основной институт общинного самоуправления.25 Советы были подобны общинному самоуправлению как форма непосредственной демократии и как локальная в своем низовом звене организация государственной власти.26 В. Аверьев показал, что осенью 1917 -весной 1918 гг. сельсоветы избирались на сельских сходах, 27 а В.В. Гри-шаев отметил, что нередко в качестве представителя советской власти на селе в этот период избиралось лишь одно должностное лицо.28 В.В. Гри-шаев также обратил внимание на то, что «ликвидация волостных земских управ проходила значительно безболезненнее, чем уездных и губернских» и что «по всем центральным губерниям России наблюдались массовые случаи самоупразднения земств или переименования волостных земств в Советы или отделы волостных Советов» .29 В. Аверьев констатировал «случаи механического переименования сельских комитетов в сельские советы, когда на местах получали распоряжение об организации советов. Название „совет“ и „комитет“ в документах сельских органов власти того времени заменяются одно другим весьма часто» .30 Волостные сходы сами себя называли волостными советами, избирая из своего состава волостные исполнительные комитеты.31 Деятельность^ комбедов и перевыборы сельских и волостных советов на рубеже 1918;1919 гг. не привели к отрыву деревенских органов власти от общины. В своей работе «Октябрьская революция и крестьянская община» В. В. Кабанов на материале 1917;1920 гг. убедительно показал, что сельские и волостные органы Советской власти на протяжении всего указанного периода сохранялись как традиционные институты самоуправления крестьянской общины.32 Однако экстраполировать данный вывод на деревню 20-х годов, по мнению В. В. Кабанова, нельзя: «В дальнейшем по решению ВЦИК советы были отделены от общины.» 33 (Имеется в виду Положение о сельских советах от 15 февраля 1920 г., которое, в действительности, отделяло сельсоветы только от тех сельских обществ, которых приходилось несколько на одно селение, и только в отношении порядка избрания.) В. В. Кабанов прав, что заметил тенденцию советского законодательства в отношении местного управления в деревне — отделение сельских и волосгных органов власти от общины. Но он почему-то не обратил внимание, что эта тенденция характерна и для законодательства 1917;1920 гг., что однако не помешало фактическому существованию деревенских советов тех лет как органов общинного самоуправления. И уж конечно, нельзя считать, что отделение советов от общины удалось бы провести в жизнь одним декретом.

Отечественные, да и зарубежные специалисты (В.П. Данилов, Т. В. Еферина, В. В. Кабанов, В. Я. Осокина, Д. Аткинсон, Б. Керблей, М. Левин и др.) сходятся в том, что в 20-е годы уходящего столетия русская деревня вступила с традиционной крестьянской общиной, не только сохранившейся, но и значительно окрепшей в ходе и в результате революции.34 Традиционная крестьянская община характеризуется нерасчлененностью земельно-хозяйственных и административно-фискальных функций, мирской организацией, локализмом и включенностью органов мирского самоуправления в государственную власть в качестве низового ее звена. В своем традиционном виде община базируется на натуральной системе производительных сил и мелкокрестьянском хозяйстве и воспроизводится до тех пор, пока сохраняется этот базис. И следовательно, у историков было основание рассматривать органы власти в деревне 20-х годов как общинные структуры.

Государство в те годы располагало явно недостаточными кадровыми, финансовыми, информационно-пропагандистскими и репрессивными возможностями, чтобы создать и поддерживать в деревне внешние по отношению к общине более-менее дееспособные управленческие структуры. Очевидная слабость партийно-государственного аппарата в его низовом деревенском звене 35 давала историкам еще одно серьезное основание рассматривать советское управление на селе в 20-е годы как общинное самоуправление.

Однако в историографии утвердилось положение об утрате общиной статуса и функций деревенского подразделения государственной власти и организации местного самоуправления, об ограничении предметов ее ведения исключительно поземельными делами. Публично-правовой статус и административно-фискальные функции общины перешли к советам, которые в послекомбедовский период рассматривались не иначе как органы диктатуры пролетариата, как управленческие структуры, внешние по отношению к общине, организационно и институционально самостоятельные. Пожалуй, только в вышеназванной работе В. В. Кабанова и послекомбедовские советы показаны как органы общинного самоуправления.

Если, с одной стороны, признавалось, что в деревне сохранилась и, более того, укрепилась традиционная крестьянская община с мирским самоуправлением, а с другой стороны, считалось, что одновременно существовал совет как посторонняя по отношению к общине управленческая структура, воспринявшая у нее, тем не менее, административно-фискальные функции и статус органа государственной власти, то неизбежно возникала проблема организационно-институционального размежевания совета и общины.

В работах В. П. Данилова, Ю. А. Полякова и др. показано, что аграрное законодательство начала 20-х годов конституировало общину как земельное общество — территориальное объединение крестьянских дворов, осуществлявшее непосредственное управление землепользованием и регулирование поземельных отношений своих членов.36 Подчеркивается, что до Октябрьской революции государство использовало общину для решения административно-фискальных задач, а после — только для регулирования крестьянского землепользования.37 В. П. Данилов проанализировал правовые нормы о составе, предметах ведения и органах управления земельного общества и пришел к следующему выводу: «Земельное общество по всем своим основным чертам представляло собой типичную крестьянскую общину с мирским самоуправлением.» 38 Однако ни наличие института земельного общества в аграрном праве 20-х годов, ни совпадение большей части регламентирующих его деятельность норм с обычной практикой общинного землепользования, ни безраздельное преобладание последнего среди форм крестьянского землепользования, ни все это, вместе взятое, вовсе не означает, что община «съежилась» до земельного общества и устранилась из сферы деревенского управления. Тем не менее, представление об организационно-институциональной самостоятельности совета по отношению к общине оказалось подареплено и дополнено представлением о такой же самостоятельности общины в виде земельного общества по отношению к совету.

Такая трактовка размежевания общины и совета явно противоречила сложившемуся в науке пониманию традиционной крестьянской общины, которая как таковая в принципе неразделима по функциональному признаку и не может быть сведена только к поземельной организации. И обращение к источникам со всей очевидностью показывало, что община на практике совершенно не укладывалась в рамки земельного общества и «накануне коллективизации играла важную политическую роль в жизни деревни, несмотря на то, что по закону она могла решать лишь земельно-хозяйственные дела.» 39 Подчеркивалось, «что фактическая роль общины и органов ее самоуправления далеко выходила за рамки земельных дел. Являясь непосредственным и полноправным распорядителем земель, располагая значительными материальными средствами, собираемыми путем самообложения (тогда как сельские Советы самостоятельного бюджета еще не имели), община приобретала большое влияние не только в хозяйственной, но и в политической жизни крестьянства.'В деревне сложилась система своеобразного „двоевластия“ Совета и мира, причем зачастую Совет оказывался подчиненным мирскому сходу, на котором пользовались равным правом голоса и бедняки, и середняки, и кулаки.» 40.

Так историография приняла на вооружение концепцию «двоевластия» совета и общины, отождествляемой с земельным обществом. Данная концепция получила хождение еще во второй половине 20-х годов в кругах специалистов, изучавших состояние низового советского аппарата, и в декабре 1927 г. была востребована на ХУ съезде ВКП (б) при принятии решения о подчинении общины совету. Концепция «двоевластия» позволила историкам соединить несоединимые положения о самостоятельности совета по отношению к общине и об усилении традиционной общины в деревне 20-х годов. Данные конкретных исследований, свидетельствующие о сохранявшемся мощном присутствии общины в сфере советского управления деревней, трактовались как «двоевластие». И подобных исследований появлялось все больше (см. работы В.Б. Без-гина, H.H. Греховой, В. П. Данилова, С. И. Дегтева, Т. В. Ефериной, Е. П. Иванова, М. М. Кудюкиной, Ю. С. Кукушкина, В. Я. Осокиной, A.A. Сафонова, A.M. Селиванова, У. Таниучи, JT.B. Третьяк, М. М. Широкова и др.).41 Характерная черта этих работ — факты и доводы, приводимые в подтверждение «двоевластия», куда убедительнее подтверждают нерас-члененносгь сельсовета и земельного общества, организационно-институциональную слитность совета и органов мирского самоуправления, традиционную неразрывность поземельно-хозяйственных и административно-фискальных функций общины. Вот, например, A.A. Сафонов на материалах Тамбовской губернии исследует «взаимоотношения между жившей в новых правовых условиях (имеется в виду статус земельного общества — О.Я.) общиной и сельским советом — низовым аппаратом государственного управления в деревне» .42 Он «законопослушно» исходит из того, что «слияния общинных органов самоуправления с низовыми административными органами Советской власти» 43 не существовало.

Почему? Потому, что «советская власть стремилась к полной ликвидации дореволюционного устройства деревни, когда земельная община („мир“) являлась одновременно и сельским обществом — первичной административной и хозяйственной единицей» .44 (Уточним: мирская организация являлась как раз не только поземельным, но и админисгративно-тяглым самоуправляющимся соседским объединением крестьян). Очевидно, одного только «стремления» власти недостаточно, чтобы исходить из противостояния совета и общины как свершившегося факта. Историк отмечает, что разделения на сельский общегражданский сход и сход земельного общества на практике не существовало, действовал традиционный сход представителей дворов. A.A. Сафонов показывает доминирующую роль схода по отношению к сельсовету, неразделенность их компетенции, количественное преобладание сходов над заседаниями сельсоветов, обеспечение сельских расходов (включая содержание выборных должностных лиц и работников сельсоветов) за счет самообложения населения. Казалось бы, налицо явное «слияние», нерасчлененность общинного самоуправления и совета. Казалось бы, ясно, что община живет в традиционном режиме, вопреки «новым правовым условиям». Однако вывод задан концепцией: «Параллельное развитие в деревне двух форм местного самоуправления продолжалось до начала сплошной коллективизации.» 45 Где же «две формы»? Отчетливо просматривается одна форма — общинное самоуправление. Или такое исследование J1.B. Третьяк в рамках той же концепции на материалах Рязанской губернии: «Формальная независимость от сельского совета и фактическая самостоятельность по отношению к волостному исполнительному комитету привела к противопоставлению земельного общества сельскому совету в качестве второй власти на селе.» 46 И тут же исследователь приводит следующее сообщение источника: «В отчете Рязанского губернского исполнительного комитета за 1926 год сообщается, что вообще между земельным обществом и сельским советом никакой разницы нет, они сливаются в своих решениях.» 47 Это сообщение приводится в подтверждение «противопоставления в качестве второй власти на селе» ! Все-таки, что-то одно: либо -" противопоставление", либо — «никакой разницы нет». Л. В. Третьяк приводит и еще одно характерное свидетельство: «Протоколы общих собраний земельных обществ Вышгородской и Старожиловской волостей за 1926 г. подтверждают, что различия действительно не произошло.» 48 Но концепция «двоевластия» сомнению не подвергается: «.с одной стороны, сельские советы — организация, проводящая политику диктатуры пролетариата, с другой стороны — облаченная в правовую форму земельная община.» 49 Вовсе не картину борьбы двух властей, а, скорее, картину целостного общинного самоуправления в деревне 20-х годов воссоздает С. И. Дегтев: «Нередко она (община — О.Я.) брала на содержание председателей и секретарей сельсоветов. Деревня относилась к ним как к одно-общинникам, выполнявшим полезные функции в интересах „мира“. Эти траты на общественные нужды рассматривались наравне с наймом пастухов, агрономов, содержанием пожарного обоза. Земельные общества были заинтересованы в том, чтобы в сельсоветы попадали проверенные, надежные люди, а их заработок сводил к минимуму возможности появления злоупотреблений. В крупных обществах на содержание аппарата сельсоветов иногда отпускалось средств вдвое больше, чем из волости. Пудами ржи из общественных запасов оплачивались наем помещений сельсоветов, их отопление и ремонт. Примером плодотворного сотрудничества земельного общества и сельского совета (не „плодотворного сотрудничества“, а нерасчлененности — О.Я.) в середине 20-х годов было подмосковное село Мневники Козловской волости. Сельсовет являлся одним из лучших в Московском уезде, районе мощном, наполовину промышленном. Ставка председателя сельсовета от ВИКа (волостного исполнительного комитета — О.Я.) составляла 25 рублей, да еще три селения, обслуживавшиеся сельсоветом, доплачивали 45 рублей. Сход установил на содержание председателя и секретаря ежемесячно собирать по 25 копеек с имущественного пая (одна корова, одна лошадь, десятина земли), на ремонт школы отчисляли по 20 копеек с пая. Взаимоотношения схода и сельсовета отличались деловитостью и уважительностью. Совет руководил сходом, составлял повестку дня, собирал, но вел сход выборный от общества. На сходах крестьяне знакомились с постановлениями и деятельностью сельсовета, тот, в свою очередь, утверждал решения схода. Отмененных постановлений и конфликтов не было.» 50 Фактическая нерасчлененность традиционной общины на земельное общество и сельсовет так и прорывается сквозь концепцию «двоевластия» и в работах других исследователей. Т. В. Еферина изучала соотношение общины и сельсовета в Мордовии и пришла к выводу: «.вплоть» до середины 20-х годов в большинстве случаев в Мордовии сельсовет являлся «частью» общины и самостоятельных решений не принимал. Лишь в ходе перевыборной кампании 1927 г. в местные органы власти пришла беднейшая часть крестьянства, которая противопоставила сельсовет общине." 51 Не просматривается в работах сторонников «двоевластия» никакого двоевластия. Отчетливо выявляется одна власть — общинное самоуправление. (Не следует путать с двоевластием двойственность сельсовета как одновременно органа мирского самоуправления и государственной администрации на селе. Органы мирского самоуправления традиционно вписывались в административную вертикаль, работая и в интересах государства, и в интересах локального крестьянского сообщества.).

И в общественном мнении, и в научных кругах довольно широко распространено представление о преемственности советов по отношению к общинному самоуправлению. Советы выступили продолжением общинных форм жизни, которые сохранялись и у большей части российского рабочего класса, явились институтом, обеспечившим преемственносгь традиций отечественной государственности в новых исторических условиях.52 Однако в то время, когда и советы, и община реально существовали в деревне, когда, казалось бы, и должен был закладываться фундамент последующей преемственности, то есть в 20-е годы, историки настойчиво противопоставляют их друг другу.

Назрела необходимость пересмотреть устоявшийся в науке взгляд на местные органы советской власти в деревне 20-х годов как внешние по отношению к общине, организационно и институционально самостоятельные. Они просто не могли быть такими в условиях безраздельного господства традиционной крестьянской общины, с одной стороны, и объективной ограниченности кадровых, финансово-бюджетных, информационно-просветительских и иных ресурсов «внешней» власти, с другой стороны. Выраженная в законодательстве передача традиционно общинных административно-фискальных функций и публично-правового статуса советам является в этих условиях доводом именно в пользу общин-ности советских органов власти на селе. Органы мирского самоуправления с неизбежностью воспроизводились как низовое подразделение государственной власти. Они легко принимали предписанные законами и прочими нормативными актами организационные формы и способы деятельности советов в части, отвечающей традиции. В остальном же крестьянский мир мимикрировал под официальные образцы, соглашаясь на новые названия управленческих структур и должностей по принципу «хоть горшком назови.» И государство ничего не могло с этим поделать вплоть до «великого перелома» конца 20-х годов.

Выявление закономерного воспроизводства самоуправления крестьянской общины в виде низового подразделения советской власти на конкретном материале русской деревни 20-х годов составляет предмет настоящего исследования. Цель диссертации — исследовать советское сельское и волостное управление 20-х годов как самоуправление традиционной крестьянской общины. Рассмотрению подлежат организационно-институциональные аспекты сельского и волостного управления 1920;х гг.: территориальная организация, порядок формирования, структура, механизмы функционирования и финансирование органов власти.

Поставленная цель обусловила конкретные задачи исследования:

1. На основе анализа взятых в совокупности и в развитии норм законодательства 1920;х гг. в области административного и земельного права определить нормативно заданные возможности воспроизводства общинного самоуправления в виде низовых властных структур на селе. Показать эволюцию советского законодательства 20-х годов об общине и местной администрации в деревне как процесс, в значительной мере обусловленный сохранявшейся организационно-институциональной общинностью сельского управления.

2. Рассмотреть реальное сельское управление в русской деревне 1920;х гг. как самоуправление крестьянской общины. Определить фактические место и роль сельсовета в сельском управлении.

3. Выявить организационно-институциональные изменения в волостном советском управлении, вызванные территориально-административными реформами первой половины 20-х годов.

Базовый источник в изучении правовых возможностей воспроизводства общинного самоуправления в деревне 20-х годов — нормативные акты центральных органов власти и управления СССР и РСФСР 1917 -начала 1930;х гг. в области административного и земельного права. Понятие «нормативный акт» включает в себя законы и подзаконные акты. Специфика нормотворчества изучаемого периода заключалась в том, что принципиальный отказ Советского государства от разделения законодательной и исполнительной властей привел к фактическому стиранию граней между законами и подзаконными актами.53 Силу закона имели тогда постановления съездов Советов, решения сессий ЦИК СССР и.

ВЦИК, постановления (декреты) ЦИК и СНК СССР, ВЦИК и СНК РСФСР.54 Учитывая указанную специфику, в настоящем исследовании взятые в совокупности и в развитии нормативные акты центральных органов власти и управления охватываются в целом более узким понятием «законодательство» .

Изучение правового поля воспроизводства общины в 20-е годы прежде ограничивалось преимущественно земельным законодательством. Но если воспроизводились традиционные нерасчлененность ее земельно-хозяйственных и административно-фискальных функций и интеграция мирского самоуправления в государственную власть, то необходимо исследование взятого в совокупности законодательства и в области земельного, и в области административного права. Однако, поскольку предметом настоящего исследования является не воспроизводство общины как таковой, с характерной для нее целостностью земельно-хозяйственной, административно-фискальной и. культурно-бытовой организации, и невоспроизводство общины как поземельной организации, а воспроизводство общинного самоуправления в виде низовой деревенской власти, постольку земельное законодательство привлекается лишь в административно значимой своей части. Правовые возможности воспроизводства общины как поземельной организации специально не рассматриваются, тем более, что они неплохо изучены в нашей историографии.

При этом, конечно, следует отрешиться от характерной «законопослушности» советской историографии — допущения, что «не работать» могут любые законы, только не советские. Не следует принимать свидетельство о том, как должно было быть, за свидетельство о том, как было на самом деле.55 Более того, если в деревне господствовала община с характерной приверженностью обычаям, а принимаемые законы противоречили обычному праву и государство не располагало достаточными рычагами (а по сути, никакими рычагами, кроме самого законодательства) для проведения их в жизнь, то приходится прямо допускать «неработоспособность» таких законов. В этом случае правовые нормы информируют скорее о намерениях власти, о политических ориентирах государства в регулируемой сфере общественной жизни, нежели о реальном положении вещей.

Совпадение официальных норм земельного и административного законодательства с традиционным (обычным) порядком создавало правовые возможности для воспроизводства общины. В части, не совпадающей с традиционными общинными нормами, законодатель вынужден был либо приспосабливаться к практике, либо настаивать на своем. И то, и другое опять-таки выражалось в принятии нормативных актов, которые, в данном случае, свидетельствовали не только и не столько о том, как должно было быть, сколько о том, как было на самом деле. Поскольку эволюция законодательства оказывалась обусловленной реалиями деревенского управления, постольку вновь принимаемые нормативные акты неизбежно несли информацию об этих реалиях.

Поэтому важно исследовать законодательство в развитии. Взятое в развитии законодательство 1920;х гг. в области земельного и административного права позволяет судить не только о правовых возможностях, но и о реальном воспроизводстве общинного самоуправления в деревне тех лет.

Важнейшим источником для настоящего исследования служат материалы обследований сельского и волостного советского управления (низового советского аппарата, сельских и волостных бюджетов, взаимоотношений советов и земельных обществ), а также сельских и волостных партийных ячеек, проводившихся в 1923;1928 гг. органами ЦИК СССР, ЦКК РКП (б), НК РКИ СССР и РСФСР, местными советскими, партийными и контрольными органами. Специальное источниковедческое исследование материалов обследований низового советского аппарата в деревне первой половины 20-х годов осуществил М. Г. Белогуров.56 Он пришел к выводу о типичности полученных в ходе обследований сведений. Высоко оценила информационный потенциал этого источника А. Н. Соскина.57 Конкретная информация и обобщения, содержащиеся в материалах обследований, позволяют воссоздать реальную картину советского управления на селе.

Е.П. Иванов обратил внимание на то, что при анализе избирательной кампании 1925 г. в ЦК партии и НК РКИ был сделан вывод о неправильных взаимоотношениях между советами и земельными обществами. ЦК поставил задачу упорядочить эти взаимоотношения.58 «С целью подготовки необходимых для решения этой задачи мер» 59 в 1926;1927 гг. и в начале 1928 г. органами НК РКИ РСФСР и СССР были проведены обследования взаимоотношений между сельсоветами и земельными обществами. Обследователи априори исходили из того, что, во-первых, между советами и земельными обществами существуют определенные взаимоотношения, а стало быть — это разные, обособленные друг от друга структуры, и что, во-вторых, взаимоотношения эти неправильные. Не приходится удивляться тому, что в результате указанных обследований выявилось пресловутое «двоевластие» сельсовета и земельного общества.60 В настоящем исследовании при разработке материалов указанных обследований приходится последовательно отделять информацию от интерпретации, сведения об управленческой реальности деревни от их трактовки в духе «двоевластия» .

К двух вышеуказанным группам источников примыкают документы и материалы Совещания по вопросам советского строительства при Президиуме ЦИК СССР (1925 г.). Постановление Совещания «Об улучшении работы волостных исполнительных комитетов и сельских советов» имело нормативный характер. Доклады и выступления участников содержали анализ данных обследований низового советского аппарата, впечатления от знакомства с положением дел на местах, практический опыт управленческой деятельности в деревне. В рамках Совещания Комиссия по укреплению работы сельсоветов и волисполкомов провела специальное обследование местных органов власти в деревне. Материалы этого обследования были опубликованы.61 В своем источниковедческом исследовании указанных материалов М. Г. Белогуров подчеркнул необходимость обращения и к архивной их части, 62 что реализовано в настоящей диссертации.

В 1920;е гг. было опубликовано немало работ, специально посвященных общине и местному советскому управлению в деревне. Такие работы представляли из себя и обобщающие исследования соответствующей законодательной базы, земельных отношений и практики советского управления на местах (см. работы Г. Амфитеатрова, М. Владимирского, С. Здановича, И. Кожикова, А. Лужина, Г. С. Михайлова, А. П. Павлова, Е. Полюдова, М. Резунова, Д. С. Розенблюма, С. Чугунова и др.), 63 и статьи в газетах и журналах, освещающие те или иные аспекты деятельности общины и местных органов власти на селе, разбирающие конкретные случаи из повседневной жизни деревни.64 Ценность таких публикаций как источника для настоящего исследования очевидна, что не отменяет, конечно, требования критического подхода к сообщаемой в них информации.

Немалый интерес представляют литературно-социологические и краеведческие описания деревни 1920;х гг. 65 Сообщая подробную и разностороннюю информацию о жизни деревни той поры в отдельно взятой губернии или конкретном уезде, эти описания позволяют выявить типичные черты местного советского управления на селе и соотнести их с характерными признаками общинного самоуправления.

В качестве дополнительных источников привлечены сводки ин-формотделов ЦК РКП (б) и ОГПУ о положении в деревне и настроениях крестьянства из фондов РЦХИДНИизвлеченные из фондов РЦХИДНИ, ГАРФ и РГАЭ письма крестьян руководителям страны и в «Крестьянскую газету», затрагивающие те или иные стороны деревенского управления 20-х годовстенограмма общего собрания граждан села Батайска с участием А. И. Рыкова (январь 1925 г.) — из фондов ГАРФдокументы из фондов ЦГАМО — стенограмма заседания земельно-правовой секции Центрального Дома Крестьянина 31 января 1928 г. и протоколы сходов ряда подмосковных деревень.

Указанные источники в той или иной степени использовались ранее в конкретно-исторических исследованиях деревни 20-х годов. Однако представляется принципиально важным исследовать советское управление в деревне 20-х годов как общинное самоуправление на той же, в осл нове своей, источниковой базе, на которой держится в историографии концепция «двоевластия». Некоторые документы из архивных фондов вводятся в научный оборот впервые (письма в редакцию «Крестьянской газеты», очерк Е. С. Радченко об изменениях в жизни села Бухарово Воскресенского уезда Московской губернии за годы Советской власти66 и др.). Впервые в конкретно-историческом исследовании советского управления в деревне 20-х годов использованы и отдельные опубликованные нормативные акты (декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 27 марта 1924 г. «О сельских исполнителях» и сопутствующие инструкции НКВД).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В русской деревне 1920;х гг. сохранялась традиционная крестьянская община с характерной нерасчлененностью земельно-хозяйственных, административно-фискальных и культурно-бытовых функций. Сохранялась мирская организация крестьянства, самоуправление которой закономерно воспроизводилось в качестве низовых органов государственной власти на селе.

Советское государство изначально не связывало местное управление в деревне с общиной. Конституция РСФСР 1918 г., возлагая на сельские и волостные советы традиционно общинные административно-фискальные функции и, одновременно, не конституируя общину в виде самостоятельной по отношению к советам структуры, тем самым создала юридическую возможность фактического воспроизводства общинного самоуправления в виде советской власти на селе. Схожими оказались некоторые конституционные принципы организации советской власти и существенные черты общинного самоуправления: нерасчлененность местного самоуправления и государственной администрации на местах, ограничение политических прав нетрудящихся элементов, формирование вышестоящих властных структур на основе представительства нижестоящих — делегирование власти снизу вверх — и др. Вместе с тем, Конституция рассматривала и селение, и волость лишь как территориально-административные образования, в упор не видя в них общинные крестьянские организации. Конституция не восприняла сход как системообразующий институт сельского управления, закрепив верховенство власти выборного сельсовета. В советском законодательстве изначально не прижился общинный принцип подворного представительства в делах сельского управления. Предусматривалось участие в советском управлении деревней всех граждан, имеющих избирательные права. Тем самым Конституция направила дальнейшее ра звитие законодательства по пути конструирования необщинной модели — 1естного управления в деревне. А значит — по пути организационно-институционального размежевания советских органов власти и общинного самоуправления.

Серьезные шаги на этом пути были предприняты в начале 20-х годов. Укрупнялись сельсоветы и волости. При этом игнорировалась исторически сложившаяся слитность крестьянского мира и территориально-административных образований в деревне. Декретировалось содержание сельского и волостного управленческого аппарата из бюджетов вышестоящих советских структур. Были введены самостоятельные волостные бюджеты. Земельный Кодекс РСФСР 1922 г. предусматривал преобразование реально существовавшего сельского общества, характеризовавшегося целостностью организации крестьянского землепользования и мирского самоуправления, интегрированного в государственную власть, в общество земельное — организацию только крестьянского землепользования.

Нормативное отделение советов от общины очень скоро привело к необходимости их «оживления». Законодательная составляющая политики «оживления советов в деревне» (1924;1925 гг.) заключалась в приспособлении нормативной модели советского управления к традиционным институтам общинного самоуправления. Ведение должности сельского исполнителя легализовало институт десятского. В селениях, охватываемых укрупненным сельсоветом вводилась должность уполномоченного сельсовета, на практике советизировав институт сельского старосты. Разрешалось самообложение для удовлетворения местных нужд (кроме содержания административного аппарата). Вводился институт общего собрания граждан (схода), по отношению к которому сельсовет ставился в положение исполнительного и подотчетного органа. Все это, однако, не означало, что законодатель предпочел разделению советов и общинного самоуправления их воссоединение. Совершенствуя институты советского управления в деревне, он по-прежнему разграничивал их с органами управления земельного общества.

Законодательное подчинение земельного общества сельсовету в конце 20-х годов в значительной степени явилось реакцией властей на непреодолимое фактическое воспроизводство общинного самоуправления в виде низовых деревенских органов советской власти. Стержневую установку советского законодательства 20-х годов в части, касающейся местного советского управления в деревне — отстранение общины от государственной администрации, организационно-институциональное размежевание советов и самоуправления крестьянской общины — так и не удалось претворить в жизнь на протяжении всего изучаемого периода.

Реальное сельское управление в русской деревне 1920;х гг. оставалось в организационно-институциональном отношении самоуправлением крестьянской общины. Прежде в историографии предпринимались попытки обозначить место общины в системе советских деревенских институтов, определить ее роль в административно-политической жизни села. И, как правило, отмечалось несоответствие места — поземельная организация (земельное общество) — роли — управление всеми сторонами жизни деревни. И вслед за многими деятелями 20-х годов говорилось о «двоевластии» сельсовета и мира. А вопрос надо ставить иначе. Искать следует не общину в советской деревне, а совет в деревне общинной.

Системообразующим институтом сельского управления в 20-е годы оставался сход. Не общее собрание граждан, не общее собрание членов земельного общества, а именно традиционный сход, в котором принимали участие представители (чаще всего главы крестьянских дворов), на котором рассматривались и решались любые вопросы жизни деревни: от земельных переделов до выборов сельских должностных лиц, от утверждения подворных описей облагаемого налогом имущества до найма пастуха. Решения схода были обязательными не только для крестьян, но и для сельсовета, тогда как решения последнего нередко отменялись сходом. Сельсовет функционировал тогда как рабочий и исполнительный орган схода, подотчетный ему и подконтрольный.

В 20-е годы сельсовет практически не действовал как коллегиальный орган власти. «Работающими» были должности, которые совпадали с традиционными должностями мирского самоуправления. «Работала» должность председателя сельсовета: в укрупненных сельсоветах — как прежняя должность волостного старшины, в односеленных — как сельского старосты. Как прежняя должность писаря исполнялась должность секретаря сельсовета. В селениях, образующих укрупненный сельсовет, уполномоченный сельсовета действовал как сельский староста. Практически повсеместно в деревне 20-х годов действовал институт сельского исполнителя, который и назывался по-прежнему десятским или «очередным». Эти должности были при деле. А среди «простых» членов сельсоветов в 20-е годы отмечалась «безработица»: они практически никак не проявляли себя в процессе сельского управления. Все выборные управленческие и «очередные» исполнительские должности в рамках общинного самоуправления всегда замыкались на институт схода. Собственно деятельность этих должностных лиц и заключалась, главным образом, в созыве и проведении сельских сходов да в организации выполнения принимаемых сходами решений. Так обстояло дело и в деревне 20-х годов.

Характерно неоднократно отмеченное и в источниках, и в историографии обстоятельство: в деревне 20-х годов сходы проводились гораздо чаще, чем заседания (пленумы) сельсоветов. По логике вещей должно было быть наоборот. Орган непосредственной демократии не может собираться чаще и легче, чем производный от него (вторичный) выборный орган. Иначе в последнем отпадает всякая необходимость. И объясняется такой феномен фактической общинностью сельского советского управления. В односеленных или малоселенных, объединяющих несколько компактно расположенных селений, сельсоветах институт заседаний сельсоветов представлялся «пятым колесом в телеге». Для решения всех вопросов вполне достаточно было сходов и председателя сельсовета. В многоселенных сельсоветах или в сельсоветах, объединяющих далеко отстоящие друг от друга селения, институт заседания сельсовета на практике представлял собой либо инвариант прежнего волостного схода — собрания выборных и очередных должностных лиц селений, охваченных одним сельсоветом, либо пустую формальность — «для протокола» (для проверяющих). И в том, и в другом случае заседания таких сельсоветов все-таки проводились, хотя и редко. Норма Положения о сельсоветах 1924 г. о периодичности заседаний не реже одного раза в две недели не соблюдалась.

О фактической нерасчлененности сельсоветов и общинного самоуправления свидетельствуют и данные об институте самообложения в деревне 20-х годов. За счет самообложения покрывались тогда все основные сельские расходы. Община доплачивала председателям и секретарям сельсоветов, причем размер таких доплат («добавок») практически повсеместно превышал официальную волбюджетную ставку (10−20 руб.).

Исследование показало, что на практике в деревне 20-х годов произошло только формальное переименование существовавших сельских обществ в земельные. Никакого реального организационно-институционального обособления земельного общества не состоялось. Особых органов управления земельного общества, отдельных от сельсоветских стурктур, как правило, не создавалось. Не практиковались общие собрания членов земельного общества (действовали традиционные сходы), должности уполномоченного по земельным делам и уполномоченного сельсовета, в большинстве случаев, совмещались. Распространенная практика самообложений на нужды сельского управления не являлась содержанием «бедного» сельсовета за счет «богатого» земельного общества. Это была именно традиционная общинная практика финансирования сельских расходов, демонстрирующая институциональное единство сельсовета и общины. Государству не удалось размежевать земельнохозяйственные и административно-политические функции общины, превратив последнюю только в поземельную организацию.

Состоявшееся в начале 20-х годов укрупнение сельсоветов не привело к отрыву сельских органов власти от общины. Не привело по причине традиционной «двухэтажности» общинной организации крестьянства. Просто до укрупнения сельсоветы вписывались в организацию самоуправления сельского общества, а после укрупнения — в организацию волостного общинного самоуправления. Укрупненный сельсовет переместился на второй, волостной «этаж» общинного самоуправления. И там, где укрупненный сельсовет территориально совпал с прежней волостью, и там, где такого совпадения не произошло, он (сельсовет) все равно не превратился во внешнюю, самостоятельную по отношению к общине, властную структуру.

Состоявшееся тогда же укрупнение волостей развело общину-волость и волость как территориально-административную единицу. Укрупненная советская волость, в отличие от волости пореформенной и первых послереволюционных лет, крестьянской общиной уже не являлась. В результате укрупнения волостные управленческие структуры поднимались «этажом выше», выводились за рамки устоявшейся крестьянской общинной организации. На уровень укрупненной советской волости самоуправление крестьянской общины не поднималось. Прежний волостной уровень, судя по всему, представлял собой естественный «потолок» крестьянского самоуправления. В результате укрупнения волостей у государства появились возможности обеспечивать управленческое звено новой волости на профессиональной основе в кадровом и финансово-бюджетном отношениях.

Типичным для укрупненной советской волости явлением стало на-значенчесгво на формально выборные должности советского управления. Кадровый состав волостного советского управления состоял теперь преимущественно из пришлых, а не местных жителей. На базе волостных партийных организаций формировалась своеобразная локально-управленческая «элита» деревни 20-х годов, фактически оторвавшаяся от общины в части местного, все более раскрестьянивающегося, элемента и изначально от нее независимая в части элемента пришлого, профессионально-управленческого. Не случайно в 20-е годы волостное управленческое звено лидировало, пожалуй, среди других «этажей» местного управления по числу, распространенности и «прейскуранту» всякого рода злоупотреблений. С одной стороны, сказывалась удаленность от вышестоящих властей, а с другой стороны — оторванность от общины.

Укрупнение волостей сделало возможным введение самостоятельных волостных бюджетов. В отличие от мирского бюджета пореформенной волости самообложение как источник доходов советского волостного бюджета не допускалось. Основным источником доходов укрупненной советской волости с самостоятельным бюджетом стали отчисления от госналогов и надбавки к ним. И если расходы прежней волости покрывала община, то расходы укрупненной советской волости — государство. При этом в 20-е годы не делали секрета из того, что большую часть расходов волостных бюджетов составляли расходы на содержание административного аппарата — волисполкомов и сельсоветов. Волбюджетная зарплата сельсоветских работников требовала общинной «добавки», а оклады волостных работников были, судя по всему, вполне достаточными (40−60 руб.). Применительно к волостным управленцам после укрупнения волостей и введения самостоятельных волбюджетов указаний на доплаты от местного населения в источниках не встречается. Таким образом, если управленцы сельсоветского звена в 20-е годы получали получали жалованье и от общины, и от государства, то управленцы волостного звена — только от государства.

Территориально-административные преобразования первой половины 20-х годов — укрупнение волостей и введение волостного бюджета (с отказом от самообложения в качестве источника его доходов и определением в качестве такового отчислений от госналогов) — привели к отрыву волостных органов советской власти от крестьянской общины. Волостное советское управление, в отличие от сельского, общинным самоуправлением больше не являлось.