Основные тенденции развития экологического права Европейского Союза

Актуальность исследования. Со второй половины двадцатого столетия рациональное использование природных ресурсов и сохранение окружающей среды становится одной из центральных политических, социальных, экономических проблем. Возрастает значение создания на национальном и международном уровнях правовых основ экологически грамотного хозяйствования и соответствующего правового регулирования. В двадцать первом веке потребность в этом приобретает еще большую остроту, что выражается в «экологизации» международного правосознания, подчеркивается в фундаментальных научных работах. Международное право играет в процессе формирования таких правовых основ и такого регулирования зачастую роль «катализатора». Многие универсальные и региональные конвенции, касающиеся вопросов ресурсопользования, защиты природы, особенно принятые в последнее десятилетие, не только впитали наиболее прогрессивный национальный опыт в этой сфере, но и содержат нормы, опережающие законодательство многих стран в этой области, тем самым побуждая к его совершенствованию. В числе таких международно-правовых актов — Конвенция о биоразнообразии и Картахенский протокол к ней о регулировании генетически модифицированных продуктовРамочная конвенция ООН об изменении климата, Монреальский и Киотский протоколы к нейКонвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и Протокол к ней о стратегической экологической оценкеКонвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный деятельностью, опасной для окружающей средыОрхусская конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды и др.

Право в сфере природопользования и охраны окружающей среды или экологическое право (употребляя принятый русский эквивалент английского и французского терминов «environmental»), получившее развитие в рамках Европейского Союза, занимает особое место в общемировом контексте регулирования в этой сфере. Природопользование и сохранение окружающей среды — это одно из относительно новых направлений деятельности Европейского Сообщества и Европейского Союза (не предусмотренных Римским договором об образовании Европейского Экономического Сообщества 1957 г.). Лишь в 1986 г. Единый Европейский акт официально ввел сохранение окружающей среды в сферу интересов Сообщества. Следующим юридическим шагом, утвердившим экологическое направление в качестве одного из приоритетных, стал Договор о Европейском Союзе, подписанный в Маастрихте 7 февраля 1992 г. и вступивший в силу в ноябре 1993 г. С образованием Евросоюза Европейского экономическое сообщество, как известно, не утратило свою международную правосубъектность, но продолжает функционировать как Европейское сообщество. Акты' ЕЭС и Европейского сообщества продолжают оставаться источником права, что важно отметить для понимания правовой природы экологического регулирования, действующего в рамках ЕС. Экологический раздел также имеется в Договоре, учреждающем Конституцию для Европы 2004 г., в котором, в частности, подтверждены основные принципы в данной сфере. Настоящее исследование, однако, опирается на действующие правовые акты, Договор же 2004 г. пока не вступил в силу.

Экологическое регулирование является в настоящее время одним из важнейших направлений в деятельности Европейского Сообщества и Европейского Союза. Правовую основу этого направления составляют акты (главным образом директивы), принятые Европейским Экономическим Сообществом и принимаемые ныне Европейским Сообществом. В его рамках в течение нескольких десятилетий сформировался значительный массив правовых норм о природопользовании и защите окружающей среды, который в документах обозначается общими терминами «экологическое законодательство» (environmental legislation) или «экологическое право» (environmental law). Этот правовой массив в силу своего значения, юридической проработанности составляет основу экологического права Европейского Союза. Для обозначения этого же юридического понятия применяется также термин «европейское экологическое право». Последний используется и в более широком смысле, имея в виду деятельность в этом направлении, например, Совета Европы. Однако трудно не согласиться с мнением, уже высказанным в отечественной науке, о том, что совокупность правовых норм, сложившихся и действующих именно в рамках Европейского Союза, представляет собой наиболее весомый и эффективный компонент европейского права вообще и экологического, в частности.

Европейское экологическое право, будучи относительно новым и сложным правовым блоком европейской интеграции, уникально по ряду оснований. Многие действующие конвенции и иные договоры по вопросам природопользования и сохранения окружающей среды оставляют реализацию ключевых положений на усмотрение государств, не предусматривают механизма, обеспечивающего достижение основных договорных целей (исключение тому составляют, например, конвенции, касающиеся защиты морской среды). Развитие европейского экологического права характеризуется поиском оптимальных подходов к решению сложных проблем управления природными ресурсами, сохранения природы: взят курс на экологизацию всех направлений политики ЕС, стимулирование вовлечения в выполнение экологических задач предпринимательских круговпервостепенную значимость приобрели такие новые направления, как восстановление нарушенных земель, сохранение биоразнообразия.

Европейское экологическое регулирование направлено на активизацию движения общественности в защиту природыэффективность самого права в большой мере обусловливается заинтересованностью и участием населения в правоосуществлении. Этот фактор призван играть возрастающую роль в обеспечении выполнения права (enforcement). На уровне Европейского Союза и государств-членов предпринимаются шаги в целях развития соответствующих действенных правовых механизмов (в первую очередь здесь имеются в виду процедура оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, иски граждан в связи с нарушениями экологического регулирования, процедура экологического аудита).

Европейское экологическое регулирование — при учете национальных правовых особенностей стран-членов — развивается в русле мировых тенденций в этой сфере. В частности, эффективно используется американский законодательный опыт, который инициировал многие правовые средства, активно применяемые ныне в целях обеспечения рационального природопользования и сохранения окружающей среды. Как показывает исследование экологического регулирования в формате сравнительного анализа, в европейском контексте эти механизмы получили новое содержание и новые направления развития применительно к интеграционным процессам. Так, получил развитие институт ответственности за правомерную деятельностьдля реализации принципа «загрязнитель платит» адаптирована строгая ответственность (strict liability) — расширяется сфера применения экоменеджмента и экологического аудитаперспективными считаются экологические соглашенияюридически детально проработаны такие важные с точки зрения реализации экологического права понятия, как «существенное воздействие на окружающую среду», «существенный риск», «наилучшие имеющиеся технологии» и др.

Многоаспектное исследование современного европейского экологического права, охватывающее генезис его правовых основ, концептуальных подходов, формирование современных приоритетных направлений и правовых механизмов, востребовано. Это право составляет весомую часть мирового правового опыта в сфере регулирования природопользования и защиты окружающей среды, отражает наиболее «продвинутый» уровень международного правосознания.

Актуальность такого рода исследования обусловлена и сотрудничеством между ЕС и Российской Федерацией, на расширение которого направлены Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 г., ряд двусторонних соглашений, Совместное заявление руководителей России и Европейского Союза, сделанное после встречи, происходившей в рамках празднования 300-летнего юбилея Санкт-Петербурга.

Правовые параметры межгосударственного сотрудничества в конце XX века — XXI веке, в том числе в целях защиты окружающей среды, отражают феномен глобализации. Государства в общемировом или региональном масштабе не только согласованно устраняют препятствия свободному обращению факторов производства (в т.ч. инвестиций, товаров, услуг, специалистов), но и создают международно-согласованные рамки защиты природы на планете Земля в целом. Такое сближение объективно обусловливает гармонизацию правовых подходов. Действующее же российское законодательство, касающееся природопользования и сохранения окружающей среды, оказалось невосприимчивым к наиболее эффективным в этой области и апробированным мировым опытом правовым подходам и механизмам. Более того, в настоящее время обозначившийся в России экономический рост оказался необеспеченным экологическим правовым регулированием и механизмами. Это явление чревато в недалеком будущем не только социальными проблемами, но и масштабными экономическими потерями.

Для долгосрочного экономического роста, социального развития, обеспечения экологической безопасности необходимо переосмысление в контексте лучшего мирового опыта самих основ отечественного законодательного регулирования природопользования и сохранения окружающей среды, разработка государственной политики в этой сфере, адекватной современным требованиям и перспективам, адаптация идеи устойчивого развития, уже получившей правовое развитие, принципов предотвращения ущерба, предосторожности, экосистемного подхода и др. Это важно и с точки зрения долговременного сотрудничества с Европейским Союзом, более активного участия в мировых экономических процессах, в том числе и в рамках постепенной гармонизации российского законодательства с положениями комплекса норм Соглашения о ВТО/ГАТТ. В этом контексте исследование европейского экологического правового опыта приобретает особую актуальность.

Цель работы. Цель работы заключается в том, чтобы выявить современные наиболее эффективные правовые подходы и регулятивные средства, обеспечивающие рациональное природопользование и сохранение окружающей среды и широко применяемые в рамках Европейского Союзаисследовать новые направления развития европейского экологического правапредложить возможные пути его адаптации в правовой среде Российской Федерации в целях обеспечения ее экономического и социального развития в долговременной перспективе, расширения сотрудничества с Европейским Союзом и полноправного участия России в мировом рынке.

Основные задачи работы.

1. Рассмотреть генезис правовых подходов к обеспечению рационального природопользования и сохранения окружающей среды в рамках.

Европейского Союза. Обозначить этапы развития экологического регулирования ЕС и исследовать новизну и особенности современного этапа.

2. Выявить основные принципы, имеющие ключевое значение для развития европейского экологического права, а также их содержание.

3. Исследовать современные тенденции и ключевые проблемы в развитии правовых механизмов восстановления загрязненных природных объектов и предотвращения деградации окружающей среды. Выявить особенности применения строгой ответственности в экологическом регулировании в рамках Европейского Союза.

4. Изучить основные аспекты нового формирующегося направления экологического права Европейского Союза — восстановления нарушенных земель.

5. Исследовать правовые механизмы ЕС, направленные на обеспечение участия общественности и предпринимательских кругов в целях эффективного правоосуществления в сфере природопользования и защиты окружающей среды.

6. На основе полученных результатов обозначить наиболее продвинутые компоненты европейского экологического права, которые целесообразно учитывать в международно-правовой практике Российской Федерации, в т. ч. в правовом поле СНГ, а также в правовой системе России.

Теоретические и методологические основы исследования. В диссертационной работе использовались общенаучные и специальные методы, в т. ч. исторически-правовой, метод системного анализа, сравнительного правоведения.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды отечественных специалистов по международному публичному праву и европейскому праву. Это, прежде всего, научные работы Ю. Г. Барсегова,.

М.М.Бирюкова, Г. П. Жукова, Р. А. Каламкаряна, А. Я. Капустина, С. Ю. Кашкина, А. А. Ковалева, Ф. И. Кожевникова, А. Л. Колодкина, Ю. М. Колосова, М. Н. Копылова, В. И. Кузнецова, М. И. Лазарева, И. И. Лукашука, Ю. Н. Малеева, А. П. Мовчана, Е. С. Молодцовой, Ю. С. Ромашева, Ю. М. Рыбакова, Л. В. Сперанской, А. С. Тимошенко, Г. И. Тункина, Н. А. Ушакова, О. Н. Хлестова, С. В. Черниченко, В. А. Чичварина, М. Л. Энтина и др. Тема диссертации обусловила необходимость анализа работ известных отечественных специалистов по российскому законодательному регулированию природопользования и охраны окружающей среды: С. А. Боголюбова. М. М. Бринчука, Б. В. Ерофеева, О. С. Колбасова, В. В. Петрова и др.

Использованы работы зарубежных ученых-юристов: Джеймса Барнетта, Вилльяма Батлера, Джонса Брайана, Сьюзан Вульф, Александра Кисса, Людвига Крамера, Фионы Макмиллан, Дэвида Остина, Линды Спеддинг, Джевелла Тима, Стефена Троманса, Майкла Фора, Мирика Фримана, Дэвида Хагса, Тревора Хеллавелла, Дины Шелтон, Андрю Уайта, Нейла Стэнли и др.

Привлечен обширный материал, содержащийся в договорах о создании Европейского Экономического Сообщества, Европейского Сообщества, Европейского Союза, документах Комиссии, Совета, Европейского Парламента, Суда европейских сообществ, международных конвенциях, касающихся вопросов природопользования и сохранении окружающей среды, актах международных организаций (ООН, ФАО, ИМО, ЕЭК, ОЭСР и др.), актах международных конференций, в том числе Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Диссертационным исследованием охвачено большое число национальных законодательных актов, касающихся вопросов природопользования и сохранения природыкорпоративные документыофициальные сайты ООН, ЕС, Совета Европы и другие применимые ресурсы Интернета.

Научная новизна работы заключается в том, что впервые в отечественной науке международного права на уровне диссертации комплексно проанализированы современные правовые подходы к управлению природопользованием и сохранением окружающей среды в рамках Европейского Союза, а также базовые юридические принципы в этой сферевыявлены особенности нынешнего этапа развития экологического права в рамках Европейского Союза, рассмотрены наиболее эффективные и перспективные правовые механизмы в этой сфере. При этом современное экологическое регулирование в рамках Европейского Союза исследуется не изолированно, а в сопоставлении с корреспондирующим регулированием в соответствии с универсальными и региональными международными договорами.

Диссертационные положения, выносимые на защиту.

1. Идущие процессы деградации биосферы, истощения природных ресурсов, обеднения биоразнообразия в конечном счете создают угрозу для самого существования человечества, выживания homo sapiens. В настоящее время противодействие указанным процессам требует не только качественно нового сотрудничества государств на основе договоров (универсальных, региональных и др.) по определенным направлениям, но и гармонизации экологического законодательства государств и — на такой основеобъединения их усилий в решении комплекса эколого-социально-экономических задач. Европейская интеграция представляет собой шаг в этом направлении. Государства, объединенные ЕС, выстраивают единую экологическую политику и соответствующее правовое регулирование, взаимосвязанное с экономическим развитием и решением социальных вопросов. В ходе европейских интеграционных процессов сложилась правовая структура, обеспечивающая «сцепку» международно-правового и национального регулирования, и создающая правовую основу для гармонизированных усилий в целях, например, сохранения биоразнообразия, управления отходами и по многим другим экологически значимым направлениям. «^.

2. Исходя из сущностных изменений целей и задач экологической полигики ЕС, выбора новых векторов развития, стимулирования применения новых правовых механизмов,-в развитии экологического права в рамках ЕС можно выделить два этапа: начальный, когда решение экологических проблем пытались найти «на конце трубы», т. е. акцент делался на ликвидации или минимизации экологически разрушительных последствий хозяйственной или иной деятельностии нынешний, когда внимание сфокусировалось на причинах возникновения т.н. экологических проблем.

3. Особенности современного этапа в развитии экологического права ЕС обусловлены качественно новыми концептуальными идеями и соответствующими правовыми принципами: идеей устойчивого развития, которая получает новую интерпретациюособым акцентом на развитие содержания и применение принципов предотвращения ущерба окружающей среде в потенциальном источнике ущербапринципами предосторожности, а также «загрязнитель платит». В русле этих принципов формируются новые направления и расширяется спектр правовых механизмов в сфере природопользования и сохранения окружающей среды, взят курс на экологизацию всех направлений политики ЕС.

4. Институту ответственности отводится ключевое место в обеспечении выполнения европейского экологического права. С этим институтом связана реализация принципа «загрязнитель платит». В последнее время приложены серьезные усилия к развитию его правового содержания по пути адаптации на уровне ЕС строгой ответственности, которая получила достаточно широкое распространение в мировой правовой практике в сфере природопользования и сохранения среды. Строгая ответственность рассматривается также как институт, способный сыграть существенную роль в реализации принципа предотвращения ущерба окружающей среде и принципа предосторожности. В рамках института ответственности в сфере природопользования и сохранения окружающей среды развиваются такие его важные элементы, как ответственность за ущерб окружающей среде, причиненный деятельностью в прошломоценка ущерба окружающей средеэкологическое страхование. Правовое оформление получила идея ответственности за причинение ущерба природе как таковой (в отличие от причинения ущерба природному объекту как объекту права собственности). Это является отражением более высокого уровня понимания значимости для человеческого общества сохранения природы, экологически ориентированного правосознания, принципиально новых подходов в экологическом праве.

5. В русле идеи устойчивого развития в рамках Европейского Союза формируется новое направление природоресурсной деятельности восстановление нарушенных земель. Ключевая роль в решении проблемы такого восстановления отведена, посредством реализации института ответственности, обеспечению финансовых средств для очистки и восстановления загрязненных участков и предотвращению загрязнения новых участков. При разработке общей правовой позиции ЕС по этому вопросу в большой мере был использован правовой опыт США, в частности, Общий закон о мерах по восстановлению окружающей среды, компенсации и ответственности 1980 г. (более известный как Закон о суперфонде). Вместе с тем, европейское правовое регулирование в указанной сфере учитывает новые правовые концепции, такие, как экосистемный подход, концепцию риска (на основе которой строится само определение загрязненных земель) и др., применяемые в национальных правовых системах государств-членов ЕС.

Разработка на национальном уровне и уровне ЕС правовых основ восстановления нарушенных земель дало • импульс развитию практики «экологической» подготовки сделок с земельными участками, которая осуществляется в соответствии с параметрами, содержащимися в директивах ЕС.

6. Развиваются правовые механизмы повышения роли предпринимательских кругов и общественности в достижении экологических целей Европейского Союза. Приоритетное место здесь занимает процедура оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. В рамках Европейского Союза сделаны важные шаги к дальнейшему повышению роли и эффективности этой процедуры. Она стала рассматриваться не только как механизм интегрирования природоохранных интересов в процесс разработки отдельных хозяйственных проектов, но и подготовки планов и программ экономического развития. Расширяется правовая база проведения оценки в случае возможного трансграничного воздействия. Правовую основу тому составляют Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Протокол по стратегической экологической оценке к этой Конвенции 2003 г., Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г., а также документы, принятые в рамках Европейского Союза.

7. Взаимодействие власти и бизнеса в целях решения эколого-социальных задач рассматривается в Европейском Союзе как один из приоритетных аспектов достижения устойчивого развития. В этом контексте в документах Европейского Союза о социальной ответственности бизнеса неоднократно подчеркивалось значение корпоративных кодексов и руководств, которые, не являясь по своей природе правовыми документами, играют существенную роль в обеспечении применения права, не редко они составляют неотъемлемый элемент в цепи: правовые нормы Европейского.

Союза — национальное законодательство — корпоративные документы. В этом же русле действуют системы. экологического менеджмента, ориентиром для которых служат Правила экологического менеджмента и аудита Европейского Союзаразработаны правовые параметры оказания государственной помощи компаниям для обеспечения достижения экологически значимых целейрасширяется практика заключения экологических соглашений.

8. Сопоставление с экологическим правом ЕС российского законодательства обнаруживает отставание последнего от передового международно-правового опыта регулирования природопользования. Для отечественного законодателя остается характерным рассматривать охрану окружающей природной среды как некую обособленную проблему, подчиненную решению экономических задач. Напротив, европейское экологическое право и практика сфокусированы на развитии конкретных правовых принципов и механизмов, обеспечивающих сохранение природы при осуществлении хозяйственных проектов, рациональное использование естественных ресурсов, восстановление деградирующих природных участков, предотвращение причинения ущерба природе. Активизация России в мировом сотрудничестве, решении глобальных проблем требует кардинального переосмысления отечественной правовой позиции по вопросам природопользования и сохранения окружающей среды, творческого использования позитива европейского экологического права (расширение поля оценки воздействия, экоменеджмента, аудита и других современных правовых механизмов природопользования). Это объективно обусловлено и качественно новым, современным уровнем межгосударственного сотрудничества, как в экономической, так и в экологической сферах, требующим определенной степени гармонизации законодательства и правовых механизмов.

Практическая значимость и рекомендации по использованию научных выводов. Проведенное комплексное исследование современных правовых средств ЕС по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, а также тенденций его развития в рамках ЕС, может быть использовано в ходе совершенствования правовой основы природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации. Выявлены принципы европейского экологического права, которые целесообразно адаптировать в российской правовой системе, прежде всего, принцип предосторожности, предотвращения ущерба окружающей среде в источнике, «загрязнитель платит», разделяемой ответственности. Формирование новой правовой основы создало бы благоприятный климат для внедрения и развития юридических механизмов, которые пока не применяются или недостаточно эффективно используются в России. Это, в свою очередь, способствовало бы более эффективному применению или присоединению России к ряду важных международных договоров. Имеются в виду Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Протоколу по стратегической экологической оценке к этой Конвенции 2003 г., а также Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г. Результаты, полученные в процессе диссертационного исследования и вынесенные на защиту, а также систематизированные в ходе исследования правовые данные дают возможность расширить представления об экологической политике ЕС, ее взаимосвязи с решаемыми экономическими и социальными задачами, ее основных правовых началах и спектре применяемых юридических актов и механизмов. Проведенное исследование направлено также на обогащение отечественной доктрины международного права, развитие концепций суверенитета и международного сотрудничества в русле взаимосвязи норм международного права и национального законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в целях научного обеспечения совершенствования отечественной правовой базы природопользования и охраны окружающей среды, а также в ходе преподавания в ВУЗах международного экологического права, европейского права.

Апробация научной работы. Основные выводы по результатам диссертационного исследования получили отражение в ряде практических разработок автора. В их числе: экспертные разработки для Министерства экологии и природных ресурсов РФ, использованные в ходе подготовки проектов законов об оценке воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, о статусе зон экологического бедствия (1994;1995 гг.) — участие в экспертных совещаниях по реализации Международной конвенции по защите Черного моря от загрязнения (Стамбул, 1994;1996 гг.) — работа в проектах Центра подготовки и реализации международных проектов технического содействия, реализуемых в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. № 808 «О мерах по выполнению Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования Проекта по управлению окружающей средой», по темам «Возмещение экологического ущерба», «Прошлый экологический ущерб (правовые и экономические аспекты решения проблемы», «Руководство по подготовке экологически обеспеченных инвестиционных проектов» (20 002 001 гг.), проекте Глобального экологического фонда «Сохранение биоразнообразия», подпрограмме «Биологическое разнообразие» .

Федеральной целевой программы (1996;2000 гг.) — участие в работе Государственной экологической экспертизымеждународной конференции.

Комплексное управление прибрежными зонами и его интеграция с морскими науками" (С-Петербург, 25−30 сентября 2000 г.) — участие в Пятой международной конференции по прибрежной окружающей среде Средиземного моря (Хаммамет, Тунис, октябрь 2001 г.) — участие в исследовании «Присоединение России к ВТО: прогнозно-аналитические оценки режима предоставления услуг в энергетическом секторе» — НИОКР по заданию МПР России (2003 г.) — участие в подготовке материалов и разработке проекта концепции и текста закона РФ о комплексном прибрежном управлении (работа выполнена по заказу • Министерства промышленности, науки и технологий 2000 — 2004 гг.) — в рамках ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002;2010 год)», подпрограммы «Минерально-сырьевые ресурсы», участие в базовом научном проекте ОС-19 по заказу МПР России «Разработка современной международно-правовой концепции и модели экосистемного управления природными ресурсами Каспия» (2003;2004 гг.).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В настоящее время стратегия природопользования и охраны окружающей среды в рамках Европейского Союза характеризуется рядом принципов, имеющих ключевое значение для развития экологического права и соответствующей правоприменительной практики. Они заключаются в следующем:

— «экологическое измерение» является важнейшим компонентом всех направлений государственной политики;

— наряду с возрастанием роли экосистемного подхода, т. е. использованием ресурсов во взаимосвязи и с учетом перспективного развития, повышается значение рачительного использования и сохранения каждого отдельного ресурсав этом контексте получили импульс к формированию новые направления правового регулирования, в частности восстановление нарушенных земель;

— во главу угла поставлена задача предотвращения ущерба окружающей среде. В связи с этим ведущее значение приобретают принципы предосторожности, предотвращения ущерба в источнике и соответствующие правовые институты и механизмы (строгая ответственность, оценка воздействия и др.);

— в рамках новой стратегии природопользования и охраны окружающей среды делается акцент на обязанностях граждан, ассоциаций, предпринимательских кругов, других страт общества. Если в предыдущие периоды природоохранные меры были в основном принудительными, то последние по времени — пятая и шестая — экологические программы ориентируют на сотрудничество государства и всех слоев общества. «В отличие от предыдущего законодательства с его подходом «сверхувниз» путем привлечения экономических и социальных партнеров, новая стратегия представляет собой подход «снизу-вверх,» — пишет В. Гилхус в уже упомянутой выше работе, посвященной экоменджменту и экоаудиту. — «Она.

226 подразумевает возможность комбинирования всех средств, используемых для природоохранной деятельности самыми разными субъектами (в том числе экономических мер, таких, как налоги и субсидии, образования, публичной информации и т. д.). Главная идея ее — заставить каждого осознать свои обязанности в области охраны окружающей среды." 1 Новое направление в области экологического права — добровольное участие потенциальных загрязнителей в уменьшении причинения вреда окружающей среде. Ориентация на значительное усиление в предпринимательской сфере роли своего рода экологического саморегулирования потребовало принятия масштабного комплекса правовых мер, направленных в частности на развитие экоменеджмента, экоаудита и др.

Следует отметить, что указанные основные направления, определяющие развитие европейского экологического права на современном этапе, не являются чем-либо исключительным, но лежат в русле общемировых тенденций в данной сфере.

Европейский правовой опыт в рассматриваемой сфере заслуживает самого тщательного изучения с точки зрения его учета и возможной адаптации отдельных элементов в российском праве, а также расширения участия России в международных договорах по экологически значимым направлениям. Он интересен и для Российской Федерации и для СНГ — с точки зрения найденных путей сочетания интересов в сфере природопользования и охраны окружающей среды субъектов Федерации и Федерации, отдельных государств-членов и интеграционного образования в целом.

Для отечественного законодателя характерно стремление рассматривать охрану окружающей природной среды как некую обособленную, причем второстепенную проблему, весьма слабо связанную с хозяйственной жизнью (что в корне противоречит современному мировому правовому опыту). Одним из следствий превалирующего в отечественном правовом.

1 П. Гилхус, цит.соч., с. 65. регулировании хозяйственной деятельности технократического подхода явилось отставание в развитии конкретных правовых механизмов, служащих учету интересов сохранения природы при осуществлении хозяйственных проектов, рациональному использованию естественных ресурсов, восстановлению деградирующих природных участков, предотвращению причинения ущерба природе.

Формирование собственно российского законодательства о природе происходит с начала 90-х годов. Этапом суверенного нормотворчества явилось принятие Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.)., служащего, по замыслу, своего рода природоресурсным кодексом, оформляющим все правовое регулирование не только защиты, но и использования природных ресурсовприродные ресурсы были подразделены на землю, ее недра, водные ресурсы, растительный и животный мир. Этому разделению соответствовала — и продолжает соответствовать — система российского природоресурсного законодательстваимеются ввиду действующие нормы Земельного кодекса (1991 г.), Закона РФ «О недрах» (в ред. 2000 г. с изм. от 14.05.2001 г.), Водного кодекса РФ (1995 г.), Лесного кодекса РФ (1997 г.), Федерального закона «О животном мире» (1995 г.) и некоторые другие. Здесь уместно привести замечание известного английского профессора У. Батлера о том, что российское право, продолжая советскую правовую традицию, не признает природоресурсного права как отдельной отрасли права. Земля, вода, лес, недра, атмосферный воздух, флора и фауна рассматриваются в отдельных федеральных законах.

На первый взгляд, действующее в Российской Федерации законодательство охватывает широкий спектр вопросов, касающихся использования различных природных ресурсов, сохранения отдельных видов животного, растительного мира, целых экосистем. Онако, как показывает анализ конкретных законодательных актов, а также практики их применения, действующие законы охватывают далеко не все даже ключевые проблемы,.

2 W.E.Butler. Russian Law. Second Edition. Oxford, 2003,539 p. связанные с использованием и сохранением того или иного природного ресурса. Более того, т.н. ресурсные законодательные акты не гармонизированы между собой, в каждом из них какой-либо природный ресурс рассматривается как нечто самостоятельное, а не как компонент природной экосистемы. Так, Закон «О недрах» практически не затрагивает вопросов восстановления природной среды, нарушенной в результате горных разработок. Тот же Закон «О недрах», в еще большей степени закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» не гармонизирован с интересами сохранения морских живых ресурсов, в том числе имеющих промысловое значение. Примеры на этот счет можно продолжить. Суть же заключается в том, что при таком фрагментарном подходе, учитывающем сиюминутные интересы какого-то одного хозяйственного направления, не может быть эффективно обеспечено рациональное использование и сохранение природных ресурсов. Кроме того, это приводит к коллизиям интересов разработки недр и земельных, лесных ресурсов над ними, создания особо охраняемых территорий и постройки транспортной магистрали, бурения на континентальном шельфе на нефть и газ и развития рыбного промысла.

В российском законодательстве практически отсутствует экосистемный подход, признанный и широко применяемый в международном и зарубежном национальном праве. Закон «Об охране озера Байкал» (1999 г.) может служить примером неудачной попытки применения экосистемного подхода в РФ. Закон изобилует общими декларативными формулировками, такими как: сбалансированность «решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития». Нет четкого решения приоритетных для сохранения экосистемы Байкала вопросов, например, определения видов деятельности, запрещенных или ограниченных на Байкальской природной территории. В Законе, так же как и во многих отечественных законодательных актах, много отсылочных положений к законодательству.

Российской Федерации, решениям правительства. Авторы Закона игнорируют мировой правовой опыт в сфере охраны окружающей среды, в частности, широко используемое, в том числе и в Конвенции ООН по морскому праву, ратифицированной Российской Федерацией, определение загрязнения.

Латание «дыр» нынешнего отечественного правового регулирования природопользования, «повышение» его эффективности происходит, как правило, путем принятия ведомственных актов. Однако, не имея четкой законодательной основы, эти акты часто противоречат друг другу, содержат толкование положений законов в интересах определенного ведомства. Примером может служить регулирование вопроса о категорийности водоемов с точки зрения их ресурсного значения. Этот важнейший для сохранения рыбных запасов, а также для развития иной хозяйственной деятельности (например, бурения на шельфе) вопрос, который имеет общегосударственное значение, не решен ни в Водном кодексе, ни в законах, касающихся морских акваторий, отнесен к компетенции ведомства и решается ad hoc.

Следствием сохранения устаревшей концептуальной основы регулирования природопользования является слабая аморфная правовая основа учета экологического фактора в хозяйственной жизни. Использование природных ресурсов осуществляется нерационально, не редко в интересах одного ведомства, одной компании, примеров чему множество.

Так, проект высокоскоростной железнодорожной магистрали Санкт-Петербург — Москва, один из крупномасштабных инвестиционных проектов, который разрабатывался в Российской Федерации, сфокусировал в себе типичные черты принятия хозяйственных решений: во главу угла ставятся сугубо экономические (точнее — коммерческие) соображения, долговременные интересы сохранения природных ресурсов игнорируются и допускаются грубые нарушения действующего законодательства в сфере природопользования.

Уже отмеченный фрагментарный подход к регулированию ресурсопользования, коллизионность «поресурсных» законов, с одной стороны, и игнорирование «экологической составляющей» в регулировании хозяйственной жизни, с другой, составляют то «прокрустово ложе», в котором весьма затруднено формирование современной законодательной основы с использованием уже апробированных за рубежом правовых средств природопользования и сохранения окружающей среды. Часть привнесенных российским законодательством новелл оказалась трудно реализуемой, поскольку не имеет той правовой инфраструктуры, которая обусловливает их действенность за рубежом.

Речь идет об упомянутых уже выше и играющих ключевую роль в современном регулировании ресурсопользования процедуре оценке воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, экологическом менеджменте, аудите, институте ответственности за ущерб окружающей среде и др.

Так, вместо процедуры оценки воздействия, необходимым элементом которой является участие заинтересованного населения, в Российской Федерации на законодательной основе действует экологическая экспертиза (см. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в ред. от 15.04.98 с изм. от 15.04.98 г.), которая является по существу закрытой процедурой обсуждения проектов и занимает в общем процессе апробации проекта далеко не столь значимое место как оценка воздействия в европейских странах. В то время как за рубежом оценка воздействия служит одним из эффективных механизмов сочетания экологических, социальных, экономических интересов, в России правовое регулирование этой процедуры делает лишь первые шаги. Законодательно признанная в российском праве экологическая экспертиза носит более узкий по кругу рассматриваемых вопросов и имеет менее демократичный характер, чем международно-признанная процедура оценки воздействия. Основным же документом, регулирующим процедуру оценки, является пока Приказ Минприроды РФ № 222 от 28.12.2000 «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации».

Характеристика и оценка состояния правового регулирования процедуры оценки может быть отнесена и к состоянию экологического аудита, правовую основу которого составляют разрозненные ведомственные акты.

Отсутствие адекватного законодательного обеспечения рационального природопользования проецируется и на правовое регулирование непосредственно хозяйственной жизнью. Это — тот пласт, где за рубежом как раз и развивается — в ответ на законодательные требования экологический менеджмент.

Анализ отечественных законодательных и подзаконных актов, регулирующих обоснование, начало, ход и окончание какой-либо хозяйственной деятельности показывает, что правовое поле «экологической составляющей» чрезвычайно ограничено. В большинстве законодательных актов, действующих в сфере промышленности, строительстве, архитектуре и др., экологический аспект либо не учитывается вообще, либо о необходимости учета состояния окружающей среды, возможного негативного воздействия на нее говорится лишь в самом общем плане, как, например, в упомянутом уже Законе «О недрах».3.

Учет экологического фактора, согласно логике отечественной правовой системы, должен был бы быть прописан в ведомственных актах, касающихся обоснования, осуществления и прекращения какой-либо хозяйственной деятельности. На деле же таких актов не много. К их числу относятся, в частности, Указания о порядке разработки и утверждения технико-экономических обоснований строительства по крупным и сложным предприятиям и сооружениям (а при необходимости и по другим объектам), утвержденные Постановление Госплана СССР № 95, Госстроя СССР № 60 от 24.04.85 г.- Руководство по экологической экспертизе предпроектной и.

3 Следует, однако, отметить, что некоторое исключение составляют законодательные акты, касающиеся статуса морских акваторий, в которых вопросы сохранения окружающей среды при планировании, обосновании, осуществлении какой-либо хозяйственной деятельности регулируются более подробно. проектной документации, утвержденное Главным управлением государственной экологической экспертизы Минприроды РФ от 10.12.93 г.- Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденная приказом Минприроды РФ № 539 от 29.12.95 г.- Постановление Госгортехнадзора от 03.07.93 № 20 «О положении о порядке выдачи специальных разрешений (лицензий) на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами" — Методические рекомендации по заполнению и ведению экологического паспорта промышленного предприятия, утвержденные Госкомприродой от 02.04.90 ГОСТ 17.0.0.04−90 г.

На первый взгляд, в приведенных выше документах охвачен достаточно широкий спектр экологических факторов, которые должны быть учтены при проектировании и деятельности предприятия. Казалось бы эти документы, разумеется, вкупе с законодательными положениями, могли бы составить правовое поле для развития экологического менеджмента. Однако, многие ключевые для этого аспекты (оценка риска, оценка ущерба окружающей среде, параметры мониторинга и др.) не проработаны.

Практическим следствием этого является отсутствие какой-либо заинтересованности хозяйствующих субъектов в развитии «экологической составляющей» своей деятельности. Более того, осуществление хозяйственной деятельности, например, разработка инвестиционных проектов, идет зачастую прямо противоположным образом тому, как это диктуется принятыми за рубежом правилами оценки воздействия, экологического менеджмента и др. При подготовке инвестиционных проектов не прорабатывается и не очерчивается правовое поле, в рамках которого он будет реализовываться. Но даже действующие нормативные документы учитываются далеко не все.

Не последнюю роль в том, что экологический фактор, даже в тех скромных масштабах, как он предусмотрен в нормативных документах, игнорируется отечественным предпринимательством, играет слабое применение института гражданско-правовой ответственности в сфере природопользования. Более того, содержание этого института в отечественном гражданском законодательстве не охватывает понятия и, тем более, новые направления развития, которые характерны для его аналогов в странах с эффективным регулированием природопользования.

В ряде законодательных актов содержатся лишь самые общие положения об ответственности за ущерб окружающей среде (в законодательстве используется также термин «вред»). Так, в Лесном кодексе дана лишь отсылка к действующему законодательству (ст. 111). В законе «О недрах» предусмотрена гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный в результате порчи месторождениячто же касается ущерба природным объектам, то за него предусмотрена уголовная или административная ответственность. В законе «О животном мире» содержится перечень актов, составляющих нарушения закона и влекущих гражданскую, административную и уголовную ответственность. В законе «Об особо охраняемых природных территориях» предусмотрена административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ. Что касается гражданско-правовой ответственности, то говорится о возмещении вреда в соответствии с таксами и методиками или по фактическим затратам на восстановление природного объекта. В Законе «Об охране атмосферного воздуха» устанавливается гражданско-правовая ответственность, связанная с нарушением обязательств из причинения вреда. Наряду с этим, содержится невнятная формулировка о возможности установления за нарушение соответствующего законодательства «уголовной, административной и иной» ответственности. Однако можно было бы дать прямую ссылку на ст. 251 «Загрязнение атмосферы» Уголовного кодекса Российской Федерации.

Пользуясь невысокой степенью развития института гражданско-правовой ответственности за ущерб естественным ресурсам, природной среде, судебные органы, как показывает практика, стремятся не принимать к рассмотрению иски о возмещении такого ущерба или переносят акцент на рассмотрение нарушений конкретных правовых норм, что в результате приводит к принятию административных мер воздействия, но огромный ущерб, причиненный природе, остается не возмещенным.

У такого явления, как «антиэкологическое» развитие отечественного бизнеса, есть и другая причина, помимо отсутствия правовых механизмов, стимулирующих формирование системы рационального природопользования, — это нарушение законодательства в сфере природопользования самими государственными структурами. В этих условиях совершенно очевидно, что разработка национальной концепции и отечественных правовых моделей природопользования, формирования соответствующей правовой инфраструктуры встречает огромные сложности.

В целом отечественная нормативная база регулирования «экологической составляющей» хозяйственной деятельности изобилует расплывчатыми декларативными положениями. С сожалением следует констатировать, что серьезных законодательных шагов с учетом апробированных европейской и мировой правовой практикой подходов (принципов предотвращения ущерба окружающей среде, предосторожности, экосистемного подхода и др.) при использовании природных ресурсов, гармонизации интересов различных ресурсопользователей пока не предпринимается. Более того, практика говорит об обратном.

На наш взгляд, несколько более оптимистичны перспективы развития в российском бизнесе экологического менеджмента. Хотя, повторим, правовой — законодательной — инфраструктуры, стимулирующей и делающей необходимым применение принципов экологического менеджмента, пока не существует, число российских предприятий, принявших международные стандарты экоменеджмента постепенно увеличивается.

Для более быстрого развития экологического менеджмента в сфере предпринимательства необходимо, чтобы правовое регулирование.

235 хозяйственной деятельности содержало ряд «экологических» требований. И в этом контексте традиционная для российской правовой системы неоправданно завышенная роль подзаконных актов могла бы, как это не парадоксально, сыграть положительную роль. Как показали результаты исследований, проведенных в рамках уже упомянутого крупномасштабного Проекта по управлению окружающей средой, повышение веса экологической составляющей при подготовке инвестиционных проектов не требует изменения в ближайшее время законодательства и сложившейся структуры подзаконных актов. В них содержится достаточно пробелов, заполнение которых представляется на сегодня наиболее рациональным путем «экологизации» правового регулирования хозяйственной жизни. Положениями, которыми мог бы быть дополнен нормативный массив, регулирующий подготовку хозяйственных проектов, и которые, в свою очередь, стимулировали бы расширение поля оценки воздействия, экоменеджмента, аудита и других современных правовых средств природопользования, могут быть следующие:

• определение всей зоны влияния на окружающую среду строительства и эксплуатации объекта, в частности на сельскохозяйственные земли, лесные земли, почвенный покров, водные ресурсы, растительность, животный мир, атмосферный воздух;

• оценка возможного ущерба природной среде, предложение мероприятий по его минимизации (включая альтернативы проекту), оценка компенсационных затрат по каждому ресурсу и с учетом кумулятивного воздействия;

• характеристики воздействия на почвенный покров, согласование решений по снятию и хранению плодородного слоя почвы, прогноз изменения почв, план мероприятий по их восстановлению и оценка их эффективности, оценка ущерба, включая упущенную выгоду;

• прогноз изменения леса по всей зоне влияния объекта, проработка мероприятий по восстановлению и сохранению лесов и оценка их эффективности, оценка ущерба лесным ресурсам с учетом изъятия и изменения их состояния в зоне влияния;

• прогноз изменений поверхностных вод, русловых процессов, водной биоты, рекреационной и водохозяйственной ценности водоемов и подземных вод, мероприятия по защите подземных вод, план размещения скважин контроля состояния подземных вод и др.;

• оценка устойчивости экосистем к нарушениям, связанным со строительством, эксплуатацией объекта, прогноз их изменений, комплекс мероприятий по их сохранению и восстановлению, мероприятий по защите флоры и фауны, в том числе водной, оценку ущерба животному миру, компенсационные мероприятия;

• данные о суммарном экологическом ущербе по всем видам прямых и косвенных воздействий на среду, что необходимо для адекватной оценки получаемых экономических выгод;

• определение мер для предотвращения или уменьшения негативного влияния данного проекта хозяйственной деятельности на окружающую природную среду;

• определение мер для улучшения окружающей природной среды на данной территории;

• разработка плана мониторинга изменений окружающей природной среды в результате осуществления данного проекта и мер по его осуществлению;

• определение мер по корректировке осуществления данного проекта хозяйственной деятельности с учетом, в том числе данных мониторинга;

• разработка плана прекращения данной хозяйственной деятельности;

• экологическое обоснование технических (технологических) решений;

• обоснование изъятия природных ресурсов;

• анализ уровня экологической опасности производимой продукции и образующихся отходов;

• экологическое обоснование плана управления отходами;

• обеспечение экологической безопасности проектируемого объекта (при нормальном режиме эксплуатациипри аварийных ситуациях). В проекте должны быть проработаны следующие вопросы: возможные аварийные ситуации, степень риска их возникновения, меры по их устранению;

• предложения по определению страхового случая;

• план природоохранных мероприятий при консервации и ликвидации объекта.

• обоснование выбора оптимального варианта вида деятельности на данной территории и обоснование выбора земельного участка для осуществления данного проекта.

Последнее должно, в частности, включать:

• данные о месте размещения объекта, расположении земельного участка, отводимого в постоянное или временное пользование;

• характеристика планируемой деятельности;

• варианты размещения данного объекта, включая «нулевой вариант» (отказ от намечаемой деятельности);

• краткие сведения о современном и перспективном использовании территории (в соответствии со схемами и программами развития);

•детальный анализ источников, уровня и характера воздействия на окружающую природную среду в предполагаемом месте размещения объекта;

• оценку кумулятивного эффекта такого воздействия;

• прогноз воздействия с учетом сооружения и функционирования данного объекта;

• информацию о природных особенностях территории, где предполагается разместить объект;

• информацию о историко-культурном потенциале данной территории и прогноз влияния на него данного объекта;

• состояние экосистем на территории, где планируется разместить объект и оценка их устойчивости к его воздействию.

Материалы по обоснованию места размещения объекта должны быть разработаны в соответствии с требованиями законодательных и иных правовых актов, а также государственных служб контроля и надзора в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора, основного землепользователя и органов местного самоуправления. Выбор и согласование места размещения объекта должен происходить в соответствии с процедурой оценки воздействия, при обязательном участии органов местного самоуправления, собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, представителей соответствующих государственных органов.

— В дальнейшем многие из приведенных выше позиций потребуют детальной правовой, в т. ч. законодательной, проработки.

На проекты экологически опасных видов деятельности, когда воздействие носит долговременный характер или обладает трансграничным (межрегиональным) характером, необходимо проводить специальные исследования по прогнозу воздействия объекта на окружающую среду. В проекте должны быть представлены материалы о методике экологических исследований, а также результаты проведенных работ по оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду.

В правовом плане должны быть определены и источники исходной информации. Так, при выборе места размещения объекта и разработке экологического аспекта проекта, как и самого проекта в целом, могут быть использованы следующие источники исходной информации:

— материалы специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды и их территориальных подразделений;

— данные оценки воздействия,.

— опубликованные и фондовые материалы ведомств;

— материалы кадастров, в частности, кадастровые карты природных ресурсов, а также карты-схемы компонентов природной среды (почвенные, геоботанические);

— научные материалы;

— исторические данные;

— данные статистической отчетности;

— данные экологического мониторинга;

— инженерные изыскания и экологические данные по объектам аналогам;

— научные прогнозы.

При сборе и анализе материалов следует руководствоваться Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» (№ 24-ФЗ от 20.02.95 г.), в соответствии с которым запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие экологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом.

Следует отметить, что правовой опыт учета экологического фактора в регулировании хозяйственной жизни в соответствии с мировыми стандартами в РФ имеется. В этом смысле от федеральных нормативных актов выгодно отличаются некоторые акты субъектов Федерации. Например, в Москве действует ряд правовых актов, конкретизирующих нормы федеральных законов в сфере природопользования и охраны окружающей среды. К их числу относятся, в частности, Методика оценки стоимости зеленых насаждений и исчисления размера ущерба и убытков, вызываемых их повреждением и (или) уничтожением на территории Москвы, утвержденная распоряжением Мэра Москвы от 14. 05.99 г. № 490-РМ.

В целом анализ европейского пути развития экологического права позволяет сделать некоторые выводы о возможных перспективах российского правового регулирования природопользования и охраны окружающей Среды. Его дальнейшее развитие в русле сложившихся мировых стандартов требует как минимум правового обеспечения прозрачности принятия хозяйственных решений, участия населения в принятии таких решений, заинтересованности предпринимательских кругов в рациональном природопользовании, усиления гражданско-правовой ответственности за ущерб окружающей среде, законодательного утверждения принципов и формирования правовых механизмов, направленных на предотвращение деградации природы. Необходимость развития отечественного экологического регулирования в указанных направлениях объективно необходимо и с точки зрения международно-правовой позиции России, расширения сотрудничества с Европейским Союзом, активизации участия в международных договорах, направленных на сохранение природы, решение глобальных экологических проблем.