Формирование механизмов государственного управления национальными проектами: политологический аспект

Актуальность темы

диссертационного исследования. В рамках происходящих в стране процессов политического реформирование в последнее время важное место заняли национальные проекты. В последние годы в России идет постепенный экономический рост, однако именно успешная реализация национальных проектов позволит значительной части населения страны почувствовать экономический подъем в полной мере.

Национальные проекты — это только часть политики государства, направленной на рост благосостояния граждан. Четыре сферы названы приоритетными — здравоохранение, образование, жилищное строительство и сельское хозяйство. Образование, жилищное строительство, медицина и сельское хозяйство действительно затрагивают все без исключения категории населения, а реализация национальных проектов позволит на деле повысить качество жизни, причем не только в крупных городах, но и по всей стране. Как заявил президент РФ В. Путин, развитие этих сфер — «это курс на инвестиции в человека, а значит, и в будущее России» 1.

Рост российской экономики в 2005 году и реальное повышение доходов населения создают сегодня благоприятный фон для начала реализации крупнейших национальных проектов, предложенных президентом Российской Федерации В. В. Путиным. Главное состоит в том, что вокруг этих проектов может и должен быть начат процесс нового этапа консолидации российского общества.

Столь масштабные экономические и социальные инновации неизбежно выявляют латентные противоречия, существующие в рамках политической и социальной систем. В частности, в процессе реализации национальных про.

1 Путин В В Выступление на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами Президиума Государственного совета 5 сентября 2005 г // Российская газета 2005 6 сентября ектов российские регионы столкнулись с рядом организационных трудностей. Сложность реализации проектов еще в том, что субъекты колоссально разнятся между собой по своим возможностям.

Многие нормативные акты федерального уровня были разработаны с опозданием, по ряду стратегических мероприятий до сих пор нет четкого финансового плана и программы действий. Проектом занимаются несколько федеральных ведомств, и у всех разные подходы и концепции финансирования и т. д. и т. п.

Тем не менее, по данным исследований ВЦИОМ заявленный поворот государства лицом к социальной сфере положительно оценивают 69% опрошенных, негативно — только 5%. Еще четверть респондентов к ним индифферентна. Столь однозначно положительная оценка связана с тем, что в стране накопились ожидания пересмотра финансовой политики в сторону социальных расходов, особенно на фоне разговоров о «хроническом» профиците бюджета и растущем Стабилизационном фонде.

Важное значение имеют не только реализуемые меры, но и мотивация разработчиков национальных проектов. 35% опрошенных объясняют выдвижение национальных проектов стремлением снизить растущую в обществе социальную напряженность, 33% - заботой о благе народа, чувством ответственности перед страной. Важную роль сыграли также благоприятная экономическая ситуация, рост цен на нефть и газ (27%), стремление как-то компенсировать инфляцию, растущие тарифы на ЖКХ, газ и электроэнергию (30%)'. Таким образом, требуется осознание того, как национальные проекты воспринимается разными участниками политического пространства.

Политология реализует социальный заказ общества на объективные знания человеком политики, потребность в научном объяснении происходящих в жизни политических процессов и грядущих перемен в жизни общест.

1 Цит по Федоров В Национальные проекты общество получило сигнал от власти // Российская rait та 2006.

1 февраля ва1. Задача академического сообщества помочь в осмыслении, в ортнизации материализуемой в национальных проектах государственной политики. При этом суверенитет как исследователя, а также большую объективное гь проводимой им научной работы может обеспечить лишь наличие диверсифицированного спроса на результаты политологических исследований (развитого рынка в «поле политики», по терминологии П. Бурдье). Все вышеуказанное свидетельствует об актуальности рассматриваемой в диссертационном исследовании проблематики.

Степень разработанности проблемы. В силу того, что активная фаза реализации национальных проектов началась только в конце 2005 года, в настоящее время только формируется корпус исследовательских политологических текстов. Тем не менее, автором диссертации при анализе политических практик связанных с изучаемой проблематикой использовались методологические наработки как отечественных, так и зарубежных исследователей.

Так, в политологии достаточно хорошо разработаны конструкты, связанные с проблематикой модернизации функционирования современного общества2. Различными исследователями изучались особенности региональной политической культуры3, особенности регионального политического режима4. Большой вклад в исследования политической культуры различных стран внесли Г. Алмонд и С.Верба. Предложенная этими политологами концепция базировалась на принципах сравнительного анализа макроединиц политического действия.

В отечественной науке системные исследования по указанной проблематике в контексте роли элит в политических процессах были осуществлены Г. К. Ашиным, Г. В. Атаманчуком, А. В. Дукой, Е. В. Охотским, П. А. Карабу.

1 См Сморгунов Л В Сравнительная политология Теория и методология измерения демократии СПб Изд-во С-Петерб ун-та, 1999.

2 См к примеру Пантин В И Волны и циклы социального развития Цивилизационная динамика и процессы модернизации М Наука 2004.

3 Fadeeva L The Problem of Regional political culture in contemporary Russia Paper presented to the XV111 World Congress of International Political Science Association Quebec, 2000.

4 Сулимов К, А Понятие «регионального режима» в политическом дискурсе // Политический альманах 11ри-камья Пермь, 2002 Вып 2 С 52−57 щенко, О. В. Крыштановской, В. Г. Игнатовым, А. К. Магомедовым, М.Х. Фа-рукшиным, А. В. Понеделковым, В. И. Пантиным, A.M. Старостиным, А. И. Соловьевым, С. А. Кислицыным, Н. В. Колесник, А. С. Макарычевым, Мохов В. П. О.В. Гаман-Голутвиной и другими исследователями1. Роль элит в происходящем в стране политическом реформировании трудно переоценить. Вместе с тем, как своеобразная реакция на смысловую неопределенность понятия «реформа» появляется более общий термин «трансформация», в содержание которого включалось значение какого-то преобразования, превращения2.

В ряде исследований затрагивалась способность элиты активно участвовать в происходящих стране политических преобразованиях и связанные с вышеуказанными процессами управленческие паттерны. Среди авторов таких работ следует упомянуть Аверина А. Н., Аврамова Е., Атаманчука Г. В., Гаджиева К. С., Глебова И. И., Гордона Л. А., Дискина И., Зуева С. Э., Качанова Ю. Л., Лебедева М. М., Мельвиль А. Ю., Малашхия Г. М. и других. Вопросы, связанные с ролью структур гражданского общества в процессе реализации национальных проектов, рассматривались с учетом теоретических изысканий Колоярцева Е. А., Ненашева М. П., Романенко Л. М., Сергеева С. Г., Шулепова А. В., Ярулина И.Ф.

Уже в начале реализации национальных проектов стали появляться книги, авторы которых представляли первичный материал, необходимый для дальнейшего анализа процессов внедрения в жизнь общества инноваций3. Вместе с тем, необходимо отметить, что непосредственно по тематике настоящего диссертационного исследования, в отечественной политологии, к сожалению, практически не ведутся исследования.

1 Ашин Г К, Охотский Е В Курс элитологии М, 1999, Ашин Г К, Понеделков, А В, Итатов В Г, Старостин AM Основы политической элитотогии М, 1999, Магомедов, А К Политическая элита российской провинции//Мировая экономика и межд> народные отношения 1994 № 4, Крыштановская О В Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту// Общественные науки и современность 1995 № 1 и др

ДискинИЕ Россия трансформация и элиты M, 1995 С 7.

3 См Приоритетные национальные проекты цифры, факты, документы М Европа, 2006.

Объект исследования — политологический аспект механизмов государственного управления.

Предмет исследования — политологический аспект формирования механизмов государственного управления национальными проектами.

Целью исследования выявление и анализ объективных факторов влияющих на формирование механизмов государственного управления национальными проектами и связанных с ними практик политического действия.

Задачи исследования:

— выявить наличие или отсутствие связанных с национальными проектами паттернов государственного управления;

— уставигь необходимость разработки компенсаторных социально-политических механизмов уменьшения влияния негативных последствий влияние на политические решения связанные с национальными проектами корыстных интересов бизнес-структур, а также локальных политических акторов;

— выявить основные политические ресурсы, используемые в процессе реализации национальных проектов;

— определить роль структур гражданского общества в рамках формирования механизмов государственного управления реализацией национальных проектов;

— определить существование взаимосвязи долгосрочного политического планирования социально-экономического развития территорий с механизмами реализации национальных проектов;

— выявить новые формы политических практик связанных с участием региональных акторов в реализации национальных проектов.

Теоретико-методологическими основами исследования являются системные и структурно-функциональные представления о жизни общества и политической власти, восходящие к работам Т. Парсонса, Г. Алмонда, Э. Гидденса, М. Крозье, С. Московичи и др. В рамках указанных представлений в диссертации власть рассматривается как особое интегративное свойство социальной системы, связанное с поддержанием ее целостности.

Наибольшее влияние на взгляды российских исследователей на проблемы трансформаций оказали следующие макротеории: общественно-экономических формаций, модернизации и цивилизаций1, традиционные подходы к анализу властных изменений в российском обществе (революция, реформа, трансформация) не могут быть признаны исчерпывающими и непротиворечивыми, т. е. такими, которые создают возможности логичного описания процесса в рамках одного понятийного ряда2.

При рассмотрении вопроса ресурсной составляющей политических решений реализации национальных проектов автором диссертации использован методологический конструкт Пьера Бурдье, который предлагал рассматривать процесс конструирования социальной позиции субъекта в зависимости от того, каким типом ресурсов он обладает.

Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов (к числу которых относятся и политические партии), ориентированной на многомерный и многофакторный анализ (Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, М. Дюверже). В качестве концептуального подхода выбран системный анализ (Г. Лассуэл). Кроме того, при анализе причин торможения процессов реализации национальных проектов использовался конфликтный подход (JI. Козер, К. Боулдинг, Р. Дарендорф), в соответствии с которым источником изменений в обществе является конфликт между группами, отстаивающими свои материальные или идеальные интересы.

При рассмотрении политической мифологии автор ориентировался на работы Э. Кассирера. При изучении проблем стратегического моделирования и планирования регионального устойчивого развития были использованы на.

1 См Согрин В В Теоретические подходы к российской истории конца XX века // Общественные науки и современность, 1998 № 4 С 124−134.

2 См Гордон Л, А Субъективные ошибки или объективные обстоятетьства // Общественные науки и современность M, 1998 № 5 С 30 работки О. А. Колобова. При изучении модернизации как феномена социального развития автором диссертации использован концепг волн и циклов социального развития В. И. Пантина.

Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют результаты вторичного анализа публикаций исследований отечественных и зарубежных политологов, результаты социологических исследований в сочетании с дискурсивным анализом текстов.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

— выявлены процессы перехода от функционального принципа организации политического процесса в государственном управлении экономикой страны к программно-целевому принципу, а для аграрного и жилищного проектов используется системный принцип;

— установлена необходимость встраивания в механизмы политических решений связанных с национальными проектами функциональных блоков, обеспечивающих процессы саморегулирования привлекаемых к реализации национальных проектов экономических, политических и социальных структур;

— выявлены основные политические ресурсы, используемые при реализации национальных проектов, в числе которых законодательство, человеческий капитал, политическая компонента ресурсов финансирования, политико-организационные ресурсы различных уровней власти и управления, ресурсы гражданского общества.

— определена необходимость создания коммуникативных площадок взаимодействия государственных структур и структур гражданского общества в сфере повышения эффективности реализации национальных проектов;

— установлено, что отсутствие долгосрочного политического планирования социально-экономического развития территорий негативно сказывается на эффективность реализации национальных проектов;

— выявлено, что одним механизмов политического участия в реализации национальных проектов на региональном уровне стали общественные Советы по контролю над реализацией национальных проектов.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Начало процесса реализации национальных проектов способствовало переходу от функционального принципа организации политического процесса в управлении экономикой страны к программно-целевому принципу, а для аграрного и жилищного проектов — потребовался системный подход. При этом элитам приходится не только осуществлять приспособление к новым моделям политического действия, но и преодолевать широко распрос граненные у значительной части населения стереотипы, в соответствии с которыми национальные проекты воспринимаются как очередные пропагандистские акции.

2. Новые политические практики, связанные с реализацией национальных проектов, свидетельствуют о необходимости встраивания в механизмы политических решений функциональных блоков, обеспечивающих процессы государственно-общественного регулирования. В противном случае, на функционирование механизмов принятия политических решений, связанных с национальными проектами, всевозрастающее влияние будут оказывать бизнес-структуры, а сами проекты могут использоваться некоторыми представителями региональной элиты как инструмент решения локальных политических проблем, что противоречит основной идее проектов как общенациональной социально-политической инновации, направленной на улучшения жизни общества.

3. В числе основных символических ресурсов задействованных в процессе реализации национальных проектов выступают: законодательство как ресурсный компонент обеспечения политического порядка при реализации национальных проектовчеловеческий капитал как ресурс реализации национальных проектовполитическая компонента ресурсов финансирования национальных проектовполитико-организационные ресурсы различных уровней власти и управленияресурсы гражданского общества.

4. В рамках формирования механизмов государственного управления реализацией национальных проектов необходимо создать «площадки» для коммуникации с ключевыми политическими игроками и иными акторами гражданского общества, а также населением. Для того чтобы сделать работу над этими проектами действительно общенациональным делом, необходима гласность и усилия по формированию понимания населением целей и путей их достижения, что в рамках бюрократической системы невозможно осуществить без широкого привлечения ресурсов общественности.

5. Реализации национальных проектов выявила проблему отсутствия у значительной части регионов страны долгосрочного политического планирования социально-экономического развития территорий, что негативно сказывается на эффективности реализации национальных проектов уже в начальной фазе их реализации. Для исправления этого положения необходимы меры по формированию у региональных лидеров и чиновников культуры долгосрочного политического планирования и эффективного управления, включая контроль за макроэкономическими показателями.

6. Одним из механизмов политического участия в реализации национальных проектов на региональном уровне стали общественные Советы по контролю над реализацией национальных проектов. Совет представляет собой консультативно-совещательный орган для рассмотрения вопросов общественного контроля и внесения соответствующих предложений. Открытость мер по реализации национальных проектов на уровне регионов позволяет уменьшить субъективную составляющую реализации национальных проектов на уровне регионов, а также снизить уровень коррумпированности чиновничества, использующие общегосударственные инициативы в личных целях.

Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке малоизученных вопросов теории политического действия, политической стратификации, региональной политологии и других дисциплин. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы при корректировке планов реализации национальных проектов, а также анализа достигнутых результатов. Основные результаты диссертации могут использоваться в учебном процессе при преподавании курсов политологии, социальной политики и государственного управления.

Апробация работы. Результаты исследования докладывались на 3 конференциях, были опубликованы в 4 статьях (включая ведущий журнал) и брошюре. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и эт-нополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих четыре таблицы, а также заключения. Объем текста диссертации 133 страницы.

Список литературы

содержит 139 названий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Приоритетные национальные проекты рассматриваются, прежде всего, как возможность изменить к лучшему ситуацию по данным направлениям радикально и в кратчайшие сроки. Национальные проекты — это, в конечном счете, возможность построить новую Россию, ориентированную на самые современные технологии и знания и одновременно сохранить и развить социальную направленность нашего государства. Было бы ошибкой утверждать, что результат от национальных проектов появится немедленно, потребуются годы.

Национальные проекты немыслимы вне контекста модернизации всех отраслей, которые они затрагивают и без учета экономических, политических и социальных факторов развития современного российского общества. Вместе с системными решениями по модернизации соответствующих сфер деятельности национальные проекты — это движение к эффективному здравоохранению, образованию, сельскому хозяйству и развитому рынку жилья.

Автор по тексту диссертации сознательно не стал приводить справочную информацию о показателях, которые необходимо достичь в рамках внедрения национальных проектов, сосредоточившись на их политологической составляющей. Тем не менее, для оценки масштаба инноваций отметим, что в рамках национальных проектов в ближайшие два года планируется:

В здравоохранении:

— повышение уровня квалификации врачей участковой службы (увеличение количества врачей, прошедших подготовку, на 13 848);

— повышение уровня обеспеченности населения участковыми врачами-терапевтами, участковыми врачами-педиатрами и врачами общей (семейной) практики, включая медицинских сестер, работающих с ними, снижение коэффициента оснащения до 1,1- сокращение сроков ожидания диагностических исследований в поликлиниках до 1 неделиобновление парка санитарного автотранспорта Службы скорой медицинской помощи на 12 120 машинпредотвращение числа заразившихся ВИЧ-инфекцией не менее чем на 1000 человек в годснижение заболеваемости гепатитом «В» не менее чем в 3 раза, краснухой — не менее чем в 10 раз, гриппом в период эпидемииликвидация врожденной краснухивведение двух скрининговых программ по раннему выявлению наследственных болезней у новорожденныхснижение частоты обострений и осложнений хронических заболеваний и снижение временной нетрудоспособности не менее чем на 30%;

— в четыре раза увеличение объемов оказания высокотехнологичной медицинской помощи за счет повышения обеспеченности населения высокотехнологичной медицинской помощью к 2008 году до 45%.

В образовании:

— оказание по итогам конкурсного отбора государственной поддержки на реализацию программ развития не менее 30 вузам и 6000 школ, а также талантливой молодежи, предполагающей предоставление ежегодно 2500 грантов, поощрение ежегодно 10 тыс. лучших учителей премиями в размере 100 000 рублей;

— подключение всех школ к Сети Интернет;

— создание в России двух университетских центров в Южном и Сибирском федеральных округах, а также двух бизнес-школ в Московском регионе и г. Санкт-Петербурге;

— выплата дополнительного ежемесячного вознаграждения за классное руководство не менее 900 тыс. классных руководителей;

— создание в воинских частях 100 учебных центров начального профобразования для военнослужащих срочной службы и организация обучения на подготовительных отделениях вузов лиц, отслуживших не менее трех лет по контракту в воинских должностях солдат, матросов, сержантов, старшин в Вооруженных силах РФ (включая выплату им стипендий);

— реализация проекта «Сельский школьный автобус», в рамках которого в 2006;2007 годах субъектам Российской Федерации будут предоставлены субсидии на приобретение ежегодно не менее 3500 школьных автобусов на условиях паритетного финансирования.

В жилищной сфере:

— улучшение жилищных условий 69,5 тыс. молодых семей, из них 27,8 тыс. — в 2006 году, а также 76,2 тыс. семей, включая ветеранов и инвалидов, перед которыми имеются государственные обязательства по предоставлению жилья;

— увеличение объемов ежегодно выдаваемых ипотечных жилищных кредитов (в 2006 году объем выданных ипотечных кредитов составит 108 млрд руб., в 2007;м — 151 млрд. рублей), а также снижение в 2006 году ставки по ипотечным кредитам до 12% годовых в рублях, а в 2007;м — до 11%;

— увеличение годового объема ввода жилья в 2006 году до 49,8 млн. кв. м, в том числе 4,3 млн. кв. м — за счет мероприятий проекта, и до 56,3 млн. кв. м, в том числе 7,8 млн. кв. м — за счет мероприятий проекта в 2007 годуа также увеличение доли частных инвестиций в коммунальном секторе до 20% и снижение износа коммунальной инфраструктуры до 55%.

На селе:

— увеличение производства мяса на 7%, молока на 4,5% при стабилизации поголовья крупного рогатого скота на уровне не ниже 2005 года;

— увеличение объема реализации продукции личными подсобными и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (ЛПХ и КФХ) на 6%;

— ввод 1392,9 тыс. кв. м жилья и улучшение жилищных условий не менее 31,64 тыс. молодых специалистов (или их семей) на селе.

Слабой стороной проектов является их имиджевая составляющая. О том, в чем суть широко разрекламированных национальных проектов, россияне пока знают плохо. Однако, работающие в отраслях народного хозяйства которые затрагивают проекты уже поняли, что соответствующим акторам начнут выделять деньги. Причем точечно: к примеру, в сфере образования средства получат только лучшие школы и лучшие педагоги. Именно этот факт уже расколол учительское сообщество и способствовал усилению политической напряженности и социальной стратификации в рамках соответствующих социальных групп.

Земельные участки по-прежнему распределяются администрациями между «своими» организациями, что позволяет чиновникам и бизнесменам договариваться между собой о ценах на рынке жилья. Соответственно, для повышения прозрачности реализации национальных проектов необходимо активное привлечение структур гражданского общества, а также разработка дополнительных мероприятий по повышению прозрачности финансовых процедур. Земля под строительство в рамках национальной программы «Доступное жилье» должна выделяться инвесторам, с обязательством строить доступное жилье, то есть, определенного качества и с строго определенными параметрами. Положительная же сторона настолько громкого заявленного проекта в том, что, во-первых, ответственность повышается у тех людей, которые ответственны за ее реализацию.

Для более глубокого осмысления заявленной проблемы необходимо пользоваться методами сравнительной политологии, используя которые можно сравнивать отечественные политические практики с аналогичными практиками зарубежных акторов. Интересно, что практически одновременно с нами национальными приоритетами финансирования озадачилась Великобритания. Так министр финансов Соединенного королевства Гордон Браун заявил, что до июля 2006 года будут определены приоритеты государственного финансирования на предстоящие 10 лет. Пока же будет проводиться соответствующая аналитическая и экспертная работа, начнут работать ревизоры.

Как видим, есть отличия в подходах. Определив приоритеты финансирования, англичане решат, что можно и нужно сделать, и только потом будет ясно, сколько на это потребуется средств и, соответственно, насколько реально профинансировать все это из госказны. Пока же в Великобритании будущие приоритеты называются только на уровне предположений: решение проблемы старения населения, наука и технология, жилищное строительство и транспортная инфраструктура. Даже при нынешнем количестве национальных проектов, при всех использованных для их реализации административных ресурсах значительная часть общества понимает — это очень сложная работа, иногда требующая, что называется, управления в ручном режиме.

Реализации национальных проектов заострила проблему долгосрочного политического планирования социально-экономического развития территорий. Представителям политологического сообщества необходимо в режиме реального времени осуществлять мониторинг выработки механизмов и форм контроля реализации национальных проектов, с целью выработки научно обоснованных предложений.