Международная организация уголовной полиции: цели и принципы деятельности

Полицейские власти одними из первых осознали нарастающую опасность уголовной преступности и объединились для совместного противостояния ей. Представители полиции 17 стран, приехавшие по приглашению принца Альберта I в Монако в 1914 г., решили создать централизованную международную полицейскую службу для согласования принципов поимки и выдачи преступников, скрывающихся на территории других стран. Начавшаяся вскоре Первая мировая война помешала реализации этой идеи, и к ней вернулись после ее окончания.

Собравшийся в 1923 г. в Вене Второй международный конгресс полиции решил объединить усилия полицейских властей различных стран и учредил в качестве постоянно работающего органа Международную комиссию уголовной полиции. В телеграфной связи стали использовать слова «интернациональная полиция», или еще короче — Интерпол. Это название закрепилось за организацией и стало популярным, обрастая всевозможными легендами и мифами, хотя в действительности речь идет о рутинной работе по координации борьбы с уголовной преступностью. Организация была призвана осуществлять «непосредственные межгосударственные контакты полицейских органов по оказанию взаимной помощи без участия дипломатических служб». Они должны были происходить, главным образом, в областях согласования методов идентификации, поиска преступников, их выдачи и централизации информации о преступниках.

Комиссия уголовной полиции функционировала в Вене под руководством полицеймейстера австрийской столицы. Когда после аншлюса Австрии Германией архив и картотека Комиссии уголовной полиции попали в руки нацистов, Комиссия фактически перестала функционировать. Но после Второй мировой войны, руководители полиции ведущих стран мира на своей встрече в Брюсселе в 1946 г. решили возродить международную полицейскую организацию на новой основе. А с 1955 г. ООН начала систематически проводить конгрессы по предотвращению преступности и обращению с преступниками, что способствовало усилению внимания и к Интерполу.

В 1956 г. Устав Интерпола был пересмотрен. Изменились как название международного института (он стал называться Международной организацией уголовной полиции — ICPO), так и его статус. Из неправительственной организации Интерпол превратился в межправительственную организацию. Число ее членов постоянно растет. Так, на момент образования в Организацию входили 17 государств. В 1955 г их стало 50, в 1985 г. — 130, к началу 2018 г. — 192.

Согласно ст. 2 Устава Интерпола, целями этой организации таковы:

«а) обеспечивать и развивать широкое взаимное сотрудничество всех органов уголовной полиции в рамках действующего в их странах законодательства и в духе Всеобщей декларации прав человека;

б) создавать и развивать учреждения, которые могут успешно способствовать предотвращению и борьбе с уголовной преступностью"¹.

На 60-й сессии ГА Интерпола в 1991 г. в эту статью были внесены некоторые коррективы. Целями организации объявлены «обеспечение и развитие полицейского сотрудничества между странами для предупреждения международной преступности, передачи правонарушителей в руки правосудия и защиты людей и собственности»^[1][2].

Речь идет, таким образом, не о обще уголовной, а о международной преступности. В «Стратегическом плане развития», одобренном Генеральной Ассамблеей Интерпола в 1997 г. и подтвержденном в 2002 г., перед Интерполом ставилась задача «стать выдающейся всемирной организацией, поддерживающей все институты, власти и службы, чьей миссией является предупреждение или расследование международной преступности»^[3]. В отчете тогдашнего Генерального секретаря Интерпола Р. Ф. Кендалла о деятельности организации за 1998 г. говорится, что «…Интерпол является организацией по оказанию услуг поддержки международному праву… в самом широком смысле»^[4].

По мнению многих бывших генеральных секретарей Интерпола (Ж. Непота, А. Боссара и др.), термин «международная преступность» часто используется неверно. Некоторые российские правоведы считали и считают международную преступность политической^[5]. Другие не согласны с этим. Если принять данный тезис, не без оснований заявляли они^[6], то Интерпол занимается не своим делом, поскольку статья 3 Устава запрещает ему «предпринимать любое вмешательство или действия политического, военного, религиозного или расового характера». После многочисленных дискуссий Интерпол все-таки выработал свое собственное понимание международной преступности, Ее признаками считаются:

• а) опасность преступления более чем для одной страны;
• б) природа совершенного преступления;
• в) характеристика преступника или хотя бы одного из участников группы как лица, проходящего по ряду преступлений, совершенных в двух или более странах;
• г) поведение преступника или его сообщников.

«При решении вопроса о том, является ли преступление международным, информации о самом преступнике придается первостепенное значение»^[7].

Интерпол — такая международная организация, которая координирует борьбу с преступностью во всемирном масштабе, но на территории отдельных стран борьба ведется только национальными полицейскими силами и в строгом соответствии с национальным законодательством. Интерполу запрещено вмешиваться в дела политические, военные, религиозные и расовые.

Государства — члены Интерпола руководствуются в своей деятельности рядом общих принципов. Ими являются:

• — взаимное сотрудничество;
• — суверенное равенство всех членов Организации;
• — невмешательство во внутренние дела друг друга;
• — привлечение к сотрудничеству других правоохранительных органов государств (суда, прокуратуры, таможенной и миграционной служб).

Считается, что любой орган полиции или уголовного преследования может извлечь из такого сотрудничества пользу, поскольку оно содействует предупреждению и искоренению преступности^[8].

Реализации задач Интерпола призвана способствовать предусмотренная его Уставом структура руководящих органов. Важнейшими из них являются Генеральная Ассамблея, Исполнительный комитет, Генеральный секретариат и Национальные центральные бюро (ЯДБ).

Генеральная Ассамблея (М) — высший совещательный орган, в котором представлены все государства — члены Интерпола. Созывается она один раз в год. Здесь принимаются все основные решения, определяющие политику и практику организации, формируются руководящие органы, согласовываются программы действий и решаются финансовые вопросы. Все решения ГА принимаются большинством голосов.

Исполнительный комитет, избираемый Генеральной Ассамблеей из представителей государств-членов сроком в 4 года, состоит из 13 человек во главе с Президентом Организации, который руководит работой Генеральной Ассамблеи и Исполнительного комитета, следит за выполнением решений руководящих органов и держит постоянный контакт с Генеральным секретарем Интерпола. На заседании 83-й сессии Генассамблеи Интерпола 7 ноября 2014 г. был избран новый генеральный секретарь организации. Им стал вице-президент Федерального управления уголовной полиции Германии Юрген Шток, который сменил американца Рональда Ноубла, который возглавлял Интерпол 14 лет.

Генсеку помогают 3 вице-президента. Срок их нахождения на должности составляет три года без права переизбрания подряд. Исполнительный Комитет собирается на свои заседания три раза в год. Он готовит повестку дня сессий ГА, утверждает программы действий, составляет проект бюджета и контролирует деятельность Генерального секретариата.

Схема 3. Структура Интерпола.

Генеральный секретариат — это постоянно работающий административный орган, проводящий в жизнь решения Генеральной Ассамблеи. Он аккумулирует всю информацию о преступниках и преступлениях, организует и координирует все практические действия по борьбе с международной преступностью. Генеральный секретариат осуществляет постоянные контакты с полицейскими властями других стран. Возглавляется этот орган Генеральным секретарем, назначаемым Генеральной Ассамблеей сроком на пять лет и ответственным перед ней и Исполнительным комитетом. Генеральный секретарь формирует штат технического и административного аппарата, призванного организовать работу секретариата^[9]. Секретариат имеет шесть региональных офисов: в Аргентине, Кот д’Ивуаре (Берег слоновой кости), СанСальвадоре, Кении, Таиланде, Зимбабве, а также офис связи с ООН в Нью-Йорке.

В ст. 5 Устава Интерпола предусмотрены органы, которых не существует в других международных институтах. В частности, каждое государство, вступающее в Интерпол, обязано создать в своей полицейской службе особый орган — Национальное центральное бюро (НЦБ) Интерпола.

Первоначально НЦБ входило в структуру Интерпола. Оно должно было представлять Интерпол в своей стране, выражать его интересы, добиваться активного участия национальных полицейских сил во всех акциях Интерпола, проводить в жизнь решения его Генеральной Ассамблеи. Но вскоре стали очевидными многочисленные обстоятельства, затруднявшие международное сотрудничество в борьбе с преступностью. К ним относятся: особенности организации полицейских сил в различных странах, когда трудно определить, кто конкретно занимается проблемами, представляющими интерес для Интерпола; многоязычие народов, затрудняющее быстрое общение и координацию; разнообразие правовых систем мира, когда одни и те же деяния в разных странах оцениваются по-разному. Учитывая все это, на 60-й сессии Генеральной Ассамблеи Интерпола в Уругвае в 1991 г. было решено изменить статус НЦБ и осуществить соответствующую редакцию его ст. 5.

Отныне НЦБ стало постоянным полицейским (милицейским) органом государства, призванным осуществлять международное сотрудничество в области борьбы с уголовной преступностью. Этот орган наделен достаточно широкими полномочиями для того, чтобы он мог оперативно реагировать на любые запросы Генерального секретариата и НЦБ различных стран. Национальные центральные бюро действуют строго в рамках национального законодательства. Основные функции НЦБ сводятся к следующему:

• — сбор документов и данных о преступлениях, передача их Генеральному секретариату и другим НЦБ;
• — проведение полицейских операций на своей территории по просьбе НЦБ других стран;
• — получение информации от НЦБ других стран, ее проверка и ответы на запросы;
• — передача запросов судебных и полицейских органов своей страны полицейским органам и НЦБ других стран;
• — участие в сессиях ГА, где национальная делегация возглавляется руководителем НЦБ;
• — выполнение решений Генеральной Ассамблеи Интерпола.

Национальные центральные бюро, как правило, общаются непосредственно между собой и информируют Генеральный секретариат о всех совершенных на территориях их государств преступлениях, а также координированных операциях. Днем и ночью они могут получать информацию из Автоматизированного центра расследований (АЦР) в штаб-квартире Интерпола, где собраны голоса, снимки, изображения преступников, отпечатки их пальцев и многое другое. Так, в 2014 г. база данных Интерпола содержала информацию о 198 тыс. международных преступниках, более 100 тыс. изображений, включая фото и отпечатки пальцев, а также 140 000 данных о DNA преступников из 69 странчленов. В 1990;е гг. ежегодные запросы полицейских властей мира друг к другу составляли около 2 млн. в год. В 1997—2001 гг. их число возросло на 44% и составило более 2700 тыс.

Постоянная комиссия по информационной технологии, состоящая из технических экспертов, представляющих разные НЦБ, встречается два раза в год и вырабатывает советы, рекомендации Исполнительному Комитету относительно новых технологий, представляющих интерес для Интерпола.

В Интерполе имеется штат советников из числа высокоавторитетных специалистов своего дела, которые назначаются на должность Генеральной ассамблеей сроком в три года. Их задача — консультировать Интерпол по тем или иным вопросам его компетенции.

Общая администрация Интерпола разделена на несколько отделов. Первый отдел занимается всей организационно-технической работой (подготовка сессий ГА, всевозможных встреч в Интерполе, переводы документов с языка на язык, печатание, рассылка и т. п.). Второй отдел ответственен за сбор информации и разрешение международных криминальных дел. Все данные о международных преступниках и их преступных деяниях, следы преступлений и преступников собраны в особый электронный архив, доступ к которому по особой линии связи имеют все НЦБ. Есть также Отдел связи и криминальной разведки, состоящий из Европейского бюро связи, Регионального бюро координации и четырех подотделов, каждый из которых занимается специальными видами преступности (организованной преступностью и терроризмом, экономическими и финансовыми преступлениями, распространением наркотиков). В 1993 г. создан Сектор анализа криминальной разведки, которая должна снабжать государства — члены Интерпола рекомендациями о том, как использовать электронные и прочие каналы информации.

В целях усиления сотрудничества для борьбы с преступностью в Европе решением 54-й сессии ГА Интерпола (1985 г.) при Генеральном секретариате создан Европейский секретариат. А три года спустя, в 1988 г. на этот секретариат были возложены функции Европейского бюро связи. В 1994 г. в связи с возрастанием активности Интерпола на всех континентах мира были учреждены Региональные бюро координации. В их задачу входят: определение региональных элементов в структуре полицейского сотрудничества, которые могли бы эффективно использоваться и в других регионах; содействие созданию в регионах таких структур, как Европейская комиссия Интерпола и Европейское бюро связи; улучшение форм полицейского сотрудничества в регионах и т. д. Маастрихтский договор о ЕС 1992 предусматривал создание полицейского органа в рамках Союза. С января 1994 г. служба существовала как «Подразделение Европола по борьбе с незаконным оборотом наркотиков». В 1998 г. все страны— члены Евросоюза ратифицировали Конвенцию о Европоле, и с 1 июля 1999 г. началась полноценная работа данной организации. В связи с изменениями в статусе самого ЕС, вступлением в силу в 2009 г. Лиссабонского договора 2007 г. современную правовую базу функционирования Европола составляет Решение Совета ЕС от 6 апреля 2009 г. «О создании Европейского полицейского ведомства (Европол)», призванного оказать практическую помощь и содействие полицейским органам государств-членов в их борьбе с транснациональной организованной преступностью, с международным терроризмом, а также с «другими тяжкими формами преступности» международного характера (торговлей наркотиками, «отмыванием» денег и т. д.).

Еще раньше в 2002 г. Европейский Союз учредил орган борьбы с международной преступностью — Евроюст, который, как вытекает из его названия, призван содействовать сотрудничеству между государствами— членами ЕС в области правосудия. Это координация действий компетентных органов государств-членов по расследованию и уголовному преследованию, которые они проводят на своей территории, с учетом любого запроса, поступившего от компетентного органа одного из них, оказание правовой помощи при расследовании преступных деяний в сфере информационных технологий, мошенничества и коррупции, а также правонарушений, посягающих на финансовые интересы Европейского сообщества («отмывание» доходов от преступной деятельности) и т. д. Евроюст и Европол сотрудничают между собой посредством обмена информацией и координации действий.

В целях более тесной координации с учетом региональных интересов Интерпол учредил несколько Субрегиональных бюро (для Юго-Восточной Азии в Бангкоке, для Южной Америки в Буэнос-Айресе и для Западной Африки в Абиджане). 14 ноября 2007 г. был учрежден Америпол.

Третий отдел занимается правовыми вопросами. В его задачу входят: выработка рекомендаций о деятельности Интерпола, о международных полицейских операциях; составление проектов соглашений с государствами и международными институтами, резолюций ГА; подготовка контрактов; обслуживание Контрольного бюро для внутреннего надзора за архивами Интерпола; издание журнала международной уголовной полиции (2 раза в год); подготовка международных симпозиумов и др.

Определяющими в деятельности Интерпола являются международный розыск, уведомления, запросы. Интерпол признан официальным каналом передачи просьб государств о временном аресте в соответствии с такими двусторонними и многосторонними соглашениями, как Европейская конвенция о выдаче, Конвенция экономического сообщества западноафриканских государств о выдаче, типового договора ООН о выдаче и др.

Розыск преступников начинает страна, закон которой в результате совершения преступления оказался нарушенным. Она направляет просьбу о розыске в НЦБ страны, где преступник предположительно скрывается. НЦБ проверяет запрос с точки зрения его соответствия ст. 2 и 3 Устава Интерпола, после чего информирует Генеральный секретариат. Законным основанием для такого запроса является решение судебных властей страны об аресте преступника с указанием оснований, по которым вынесено такое решение.

Получив эти данные, Генеральный секретарь составляет так называемый розыскной циркуляр на бланке со символикой Интерпола в правом верхнем углу на красном фоне. Его копии с фотографией и снимком отпечатков пальцев руки рассылаются во все НЦБ. Получив розыскной циркуляр, НЦБ проверяет его на предмет соответствия национальному законодательству и, в случае положительного исхода, принимает решение об объявлении розыска на территории страны, давая полицейским силам распоряжение о начале розыска. Существуют различия между двумя типами красного уведомления: первый тип основан на ордере об аресте человека для предъявления ему иска. Второй тип основан на судебном решении найти человека для вынесения ему приговора.

Люди, имеющие любую информацию о разыскиваемых лицах, должны обращаться не в Генеральный секретариат непосредственно, а в полицию на месте, где человек находится или опознан. При обнаружении преступника, он задерживается полицией; в суд подается ходатайство о его аресте с целью выдачи. Если суд откажет в разрешении на арест, наблюдение за преступником продолжается. Об обнаружении преступника, произведенном аресте или продолжающемся наблюдении сразу же информируется НЦБ страны, возбудившей ходатайство, а тот, в свою очередь, Генеральный секретариат.

НЦБ немедленно информирует соответствующие власти своей страны о задержании преступника. Последние должны в установленные сроки представить стране, где задержан предполагаемый преступник, все необходимые документы и убедительные свидетельства виновности обвиняемого. В экстренных случаях страна может посылать запросы по радио с просьбой временного ареста того или иного лица с целью его выдачи непосредственно государствам — членам Интерпола. Но такие обращения имеют меньше значения, чем «красный циркуляр», поскольку в этом случае отсутствует полная информация о преступнике (фотографии и отпечатки пальцев), необходимая для надежной идентификации и вынесения судебными властями решения о задержании предполагаемого преступника.

В случаях, когда человек только подозревается в совершении преступления и в возможности повторения подобного преступления, но страна, требующая задержания преступников, и страна, на территории которой он предположительно находится, не имеют между собою договора о взаимной выдаче преступников, объявляется розыск с целью определения местонахождения преступников и наблюдения за ними. В этом случае Генеральный секретарь заполняет «зеленый циркуляр». К циркуляру прилагаются все необходимые сведения, фотография преступника, отпечатки пальцев и обращение к НЦБ с просьбой взять его под наблюдение.

В случаях, когда нужно обнаружить местонахождение подозреваемого в совершении преступления, и необходимо собрать дополнительную информацию о личности или деятельности, связанной с преступлением, применяется «синий циркуляр». Установление местонахождения подозреваемого необходимо, чтобы задать ему вопросы по уголовному делу.

Для того чтобы помогать розыску пропавших без вести лиц, часто несовершеннолетних детей, а также установлению местонахождения людей, которые не в состоянии идентифицировать себя, применяется «желтый циркуляр».

Оповещение о нахождении неопознанных трупов осуществляется «черным циркуляром»¹.

В 2004 г. Интерпол восстановил приостановленный в 1946 г. «оранжевый циркуляр». Данный тип уведомления преследует цель предупреждения полиции, общественных институтов и других международных организаций о потенциальных угрозах, исходящих от замаскированного оружия, бомб в посылках и других опасных материалов. «Оранжевый циркуляр» содержит в себе детали и снимки объектов или описание других угроз, устранением которых должны заниматься представители служб безопасности во всем мире.

Фиолетовый циркуляр выдается тогда, когда нужно получить информацию о способах действий, функционировании, объектах и скрытых местах, используемых преступниками. Существует также специальное совместное уведомление государств — членов Интерпола и ООН с эмблемами обеих организаций, касающееся как отдельных лиц, так и групп людей, которые являются объектом санкций ООН против Аль Кайды и Талибана. Данный вид уведомления содержит в себе два типа информации:

Подробные сведения об индивидууме, его физическое описание, фотография, отпечатки пальцев и другая важная информация как, например, занятия, языки, на которых он говорит, номера идентификационных документов и т. п.

Юридическая информация, а именно: правонарушения, к которым человек сопричастен; ссылки на законы, по которым вынесено или может быть вынесено наказание; максимальное наказание, которое определено или может быть определено; ссылки на ордер об аресте или на вынесенный судом приговор; сведения о странах, от которых запрашивающая страна ожидает выдачу беглеца, скрывающегося от правосудия.

Применительно к беженцам применяется так называемое уведомление-«диффузия». В отличие от других уведомлений, это может быть послано любым НЦБ через оперативную информационную систему Интерпола во все страны — члены Интерпола.

Соотношение типов обнародованных запросов в 2009 г. выглядело следующим образом: Красных — 5020, Зеленых— 1139, Черных— 103, Желтых — 472, Оранжевых — 17, Интерпол — ООН — 26^[10][11].

Кроме того, в 2009 г. были направлены 22 851 диффузные уведомления, что на 27% было больше, чем в 2008 г. В результате всех этих уведомлений в 2009 г. были обнаружены и пойманы тысячи преступников. К концу 2009 г. действующими оставались более 70 тыс. циркуляров и диффузных уведомлений¹.

Эффективность деятельности Интерпола значительно возросла после введения в 2002 г. информационной системы 1−24/7, которая соединяет правоохранительные органы (пограничную, таможенную и иммиграционные службы) более 180 государств. Она позволяет в считанные секунды проверить личности всех людей по данным Интерпола, обмениваться фотографиями, оставленными на месте преступлений отпечатками пальцев, данными генетических анализов и т. д. Благодаря этим данным только в последние годы были задержаны десятки торговцев наркотиками, террористов и других международных преступников, пользовавшихся чужими именами и документами.

Поле деятельности Интерпола постоянно расширяется, во-первых, из-за разрастания самой организации, охватывавшей в начале 2018 г. 192 государства. Во-вторых, из-за модернизации самой преступности, становящейся еще более изощренной. По самым скромным подсчетам, суммы отмываемых преступными элементами в мире ежегодно денег составляют от 2 до 5% глобального валового национального продукта. Доходы от организованной преступности увеличились с 85 млрд долл. США в 1990 г. до 500 млрд долл, в 2000 г. Поддельные товары составляют приблизительно 5% всей мировой торговли.

Особый размах в 1990;х гг. приняла международная торговля женщинами и детьми как товаром для расширявшейся «секс индустрии». Это вынудило Интерпол создать у себя целое подразделение по борьбе с данным видом преступности, проводить всемирные конгрессы по вопросам сексуальной эксплуатации детей в коммерческих целях".

Расширяется практика торговли органами тела под прикрытием медицинских учреждений, где опять-таки используются похищенные, украденные и вывезенные из стран рождения дети, нередко под предлогом усыновления. Здесь уже сами государства нередко попустительствуют этой форме преступности. Дело в том, что международные соглашения об усыновлении предусматривают, что до достижения детьми совершеннолетия государство, в котором усыновленные дети родились, ежегодно должно получать информацию об их судьбе и состоянии здоровья. Но, к величайшему сожалению, это требование не выполняется. Всего за 1990;е гг. из России были вывезены около 20 тысяч детей. Нередко детьми торговали как живым товаром^[12][13].

Все больше возрастает роль Интерпола в установлении местонахождения украденных или вывезенных из стран национальных ценностей. И в этом случае Интерпол действует через НЦБ. Последние, обнаружив местонахождение украденных ценностей, сообщают заинтересованным странам об этом и, в соответствии с национальным и международным правом, предпринимают шаги по возвращению их законным собственникам.

• [1] ICPO-Interpol Constitution and General Regulations. Art. 2. URL: http://www.interpol.int.
• [2] Ibidem. Amendments.
• [3] The Strategic Development Plan. URL: http://www.interpol.int/strategic.htm.
• [4] Interpol at work. 2002. Annual activity report. Introduction. URL: http://www.interpol.int.
• [5] См.: Карпец И. И. Международная преступность. М., 1988. С. 9, 54, 81.
• [6] См.: Уголовная юстиция: Проблемы международного сотрудничества. Международный научно-исследовательский проект. М., 1995. С. 229—230.
• [7] NepotJ. Crime International // Revue de la Police Nationale. Paris, 1973. № 3. P. 26.
• [8] Подробнее см.: Белъсон Я. М. Россия в Интерполе. СПб., 1995; Родионов К. С. Интерпол вчера, сегодня, завтра. М., 1990.
• [9] Французское правительство предоставило Интерполу здание в Париже и бесплатный штат сотрудников. В 1989 г. штаб-квартира Интерпола переведена в Лион, где онаполучила новое здание, оборудованное всеми современными системами связи.
• [10] Поиск, опознание и перемещение трупов осуществляются в соответствии со следующими международными соглашениями: International Regulations for Body Transport (League of Nations, 1937); Council of Europe’s Agreement on the Transfer of Corpses (1973); International Transportation of Human Remains (Pan American and World HealthOrganizations, 1966).
• [11] Interpol notices. URL: http://www.interpol.int/Public/ICPO/FactSheets/GI02/pdf.
• [12] INTERPOL annual Report 2009. Р. 35.
• [13] См.: Защита прав и свобод человека // Всероссийский журнал региональных правозащитных организаций. 1999. № 3. С. 2—4. В апреле 2000 г. у трапа самолета в г. Ставрополе была арестована заведующая детским садом по подозрению в продаже детейза рубеж. Она намеревалась переправить чужого малыша сначала в Москву, а затемв США. По мнению работников правоохранительных органов, это был не первый О