Бельгийская модель федерализма: от сепаратизма к федерализму

В политической жизни современной Бельгии присутствует своеобразный фактор, не имеющий аналога в других западноевропейских странах и придающий ей специфическую окраску.

Дело в том, что население Бельгии по национальному составу неоднородно. Около 55% составляют фламандцы, говорящие на фламандском языке (диалекте нидерландского языка) и живущие в северной части страны, в южной же части живут франкоязычные валлоны, составляющие приблизительно 35% от общего числа жителей страны. Примерно 10% населения сосредоточено в столичном округе Брюсселя, имеющем официальный статус двуязычного района.

Классическими элементами неоднородности в многокультурных государствах выступают обычно раса, религия и язык. В Бельгии фактором дифференциации является язык. В то же время следует подчеркнуть, что в этой стране существуют также определенные различия (в частности, в области промышленности) в экономическом развитии Валлонии и Фландрии, хотя они не так велики, как в других странах. Между районами страны существуют тесные экономические связи.

Бельгийское общество пронизывают три оси конфликтов: между верующими и неверующими, между католиками и протестантами, противоречия в социально-экономической сфере и в области лингвистических и коммунитарных отношений. До 1970 г. эти оси перекрещивались, что поддерживало известное равновесие. Но затем на первый план выступили лингвистические и коммунитарные проблемы. Три конфликта преобразовались в один — в коммунитарный.

Составляющие большинство населения Бельгии фламандцы в течение длительного времени рассматривали себя — и не без основания — в качестве национального меньшинства, ущемленного в экономических и национальных правах. На первый взгляд эта ситуация может показаться парадоксальной, но она имеет свое лирическое объяснение.

После завоевания независимости Бельгией постепенно сложилась своеобразная ситуация: сельское население продолжало говорить на многочисленных диалектах нидерландского языка, а дворянство было франкоязычным, причем французский язык все более вытеснял фламандские диалекты нидерландского языка. В городах среди значительной части среднего сословия было распространено двуязычие, но фламандские диалекты использовались лишь в сфере устного общения. В качестве официального письменного языка использовался исключительно французский язык Опыт европейского федерализма. История и современность // Под ред. Е. Ю. Полякова. М., 2002. С. 190.

Почти до конца XIX века Бельгия продолжала оставаться в глазах даже своих ближайших соседей только франкоязычной страной. Неравноправное положение Фландрии проявлялось не только в лингвистической сфере, но и в экономике.

В 1930 году был достигнут так называемый «компромисс бельгийцев», в результате которого фламандский язык был уравнен с французским. Так были сделаны первые шаги в уравнении фламандского и французских языков. Однако межнациональные конфликты не прекратились.

Подъем национального самосознания в различных регионах Европы не обошел стороной и Бельгию. Часть местной интеллигенцией фламандцев по происхождению, проживающих, как правило, в небольших городах и сельской местности, активно выступила за культурно-языковую эмансипацию своего народа. Это движение, неоднородное по своему составу, целям и организационно не оформленное, получило название «Фламандского движения», сохранившегося в политической жизни Бельгии вплоть до наших дней.

Начало новому витку обострения межобщинных отношений положило образование в 1954 г. националистической фламандской партии «Фольксюни» (Народный союз). Новая партия выступила с требованием перевода всего делопроизводства, а также всей системы образования на нидерландский язык. Кроме того, эта партия начала кампанию за предоставление Фландрии широкой культурной автономии, за установление в законодательном порядке языковой границы в стране, за четкое проведение границ столичного округа, представляющего собой анклав на территории фламандской провинции Брабант.

Лингвистическая граница была проведена в 1962 г., однако межнациональные распри все еще продолжались. Бельгия в 60−80-е годы оставалась унитарным государством, но появились уже первые признаки приближающегося государственного политического кризиса. Отношение к унитарному государству у фламандцев и валлонов разное. Причиной неприятия фламандцами централизованного или унитарного бельгийского государства, которое для них остается символом угнетения, послужила лингвистическая и социальная несправедливость в прошлом.

Введение

после первой мировой войны всеобщего избирательного права нарушило равновесие между сообществами и именно тогда у валлонов родилось и осталось в общественном сознании чувство меньшинства.

Неравномерность в социально-экономическом развитии и уровне жизни населения обеих частей страны привела к разногласию между национальными группами, размежеванию политических сил по национальному признаку, образованию националистических группировок, расколу ряда партий. Так Социально-демократическая партия раскололось в 1969 г. на СХП валлонов и Христианскую народную партию фламандцев. Социалистическая партия в 1978 году раскололась на партии фламандцев и франкофонов. Усилились также межпартийные и внутриклассовые противоречия между «унитаристами» сторонниками сильной централизованной власти (крупная буржуазия и политические партии монополий — СХП, Партия свободы и прогресса), и «федералистами», выступающими за экономическую и культурную автономию различных частей страны — фламандская и валлонская мелкая и средняя буржуазия, партии Фольксюни «Народный фронт», Демократический фронт франкофонов и некоторые другие Дробков В. На перекрестке дорог, культур, истории: Очерки о Бельгии и Люксембурге. М., 1999.

Одной из напряженных точек межобщинных отношений является вопрос о статусе двуязычных районов: Фурона, Мускрон-Комина, Мальмеди, а также округа Брюссель. В результате установленной в 1962 г. лингвистической границы, узаконившей главенство на севере страны фламандского языка, а на юге — французского, район Фурона — часть валлонской провинции Льеж — отошел к фламандской провинции Лимбург. При этом бывшая фламандская территория Мускрон вошла в валлонскую провинцию Эно. С тех пор здесь не раз возникали национальные конфликты, и до сих пор не утихают споры сторонников и противников возвращения этих провинций в прежние административные границы. 60-е годы являются важными в решении многих спорных проблем. Правительство приняло ряд мер, направленных на окончательное решение споров между фламандцами и валлонами (окончательное определение лингвистических границ, создание лингвистических районов, подтверждение принципа территориальности лингвистических законов), что удовлетворило основные требования фламандцев и частично валлонов. В лингвистическом плане национальный консенсус был достигнут. Начиная с этого времени, происходит перемещение отношений между сообществами из чисто лингвистической в экономическую область. Идет медленное движение к регионализации бельгийского государства. Период подготовки первой конституционной реформы (1970 г.) — это период перехода от унитарного к коммунитарному и региональному государству. Бывший в то время премьер-министром Гастон Эйскенс заявил, что «унитарное государство… фактически устарело» Намазова А. С. Бельгия. Исторический опыт: традиции и современность. М., 2001.

В соответствии с конституционной реформой 1970 г. в стране признавалось наличие трех культурных сообществ (французского, фламандского и немецкого), четырех лингвистических районов (французского, фламандского, немецкого языков и двуязычного Брюсселя). Однако эта государственно-административная реформа касалась лишь культурно-лингвистических требований общин и не нормализовала отношения валлонской и фламандской сторон. Валлония, Фландрия и Брюссель не получили реальных прав решения своих экономических, политических и социальных проблем. Бельгийское правительство продолжало придерживаться унитарных методов политического и экономического руководства страной. А это придало реформе формальный, ограниченный характер.

В августе 1980 г. бельгийский парламент одобрил второй пересмотр конституции. С конца 1981 г. во франкофонной и нидерландофонной общинах Бельгии начали функционировать исполнительные органы власти, составленные из членов лингвистических групп парламента. Однако местные органы власти оставались малочисленными, так как в них не были представлены все региональные партии. Предполагалось, что после реформы сената, намеченной на 1984 год, они расширятся, и будут формироваться на коалиционной основе. Реформа сената превратила бы его в региональный орган, а общенациональным законодательным форумом осталась бы палата представителей. Однако эта реформа так и не была проведена.

И все же после второго пересмотра конституции с 1 октября 1980 г. вступил в силу закон об учреждении законодательных органов регионов и сообществ — Фламандского совета, Совета валлонского сообщества и Валлонского регионального совета. Вне рамок общенационального правительства также были сформированы соответствующие региональные исполнительные органы (правительства): Фламандский исполнительный комитет, Исполнительный комитет франкофонного сообщества и Исполнительный комитет валлонского региона. Помимо этих представительных органов сообществ и регионов создавался и общенациональный парламент, состоящий из двух палат — палаты представителей и сената Новейшая история. 20 век // Под ред. Шубина В. М., 2003. С. 320.

Появление общинных советов, имеющих законодательные функции местных парламентов, и местных правительств в лице исполнительных органов власти свидетельствует о децентрализации политической системы в Бельгии. Центральное правительство сохранило за собой решение внешнеполитических проблем, проведение государственной финансовой политики, контроль за отдельными отраслями экономики, которые остаются национальными (металлургическая, угольная, текстильная, лесостроительная), за системой образования, за разработкой и осуществлением политики занятости.

Это сложное законодательство видоизменяется постоянно так, в 1988 г. конституция страны пересматривалась в третий раз, в нее были внесены статьи, гарантирующие каждому гражданину Право обходиться с помощью родного языка только в пределах своей языковой общины, но не за ее границами.

В настоящее время в Бельгии можно выделить пять лингвистических зон. Это говорящая на фламандском языке Фландрия, франкоязычная Валлония, двуязычный Брюссель, небольшая зона распространения немецкого языка (Эйлен и Мальмеди) и группа пограничных районов без четкой лингвистической принадлежности. Центральное правительство состоит из равного числа министров от французской и фламандской общин, причем премьер — министр сохраняет лингвистический нейтралитет. Имеются также три региональных правительства: одноязычные во Фландрии и Валлонии и двуязычное с пропорциональным представительством фламандского меньшинства в Брюсселе.

В январе 1989 г. произошло важное политическое событие; королевство Бельгия завершило переход от унитарного государства к федеративной форме правления. По мнению многих политиков, это стало такой же вехой в истории страны, как образование независимого государства в 1830 г Павличук Е. А. Федеральная реформа Бельгии // Полис. 1995. № 5. С. 133.

Федерализация Бельгии означает, что центр руководства экономикой, социальной политикой, культурой, образованием и здравоохранением переносится в регион. Децентрализация, четкое разделение ответственности и финансовых возможностей между национальными общинами в значительной степени улучшили отношения между фламандцами и валлонами. Введен особый статус и для Брюссельского региона, где тщательно оберегаются права фламандского меньшинства. В официальной переписке и в устных обращениях в государственных учреждениях гарантируется полное двуязычие.

В целом в современной Бельгии решен ряд экономических, политических и социальных проблем. Но для того, чтобы отработать все детали до конца, нужно еще многое сделать, в частности, провести реформу национального парламента, полностью отладить взаимоотношения между центральным правительством и властью на местах, установить окончательные критерии распределения бюджетных средств. Все еще сохраняется напряженность в смешанных лингвистических районах, где на официальном языке говорит меньшинство населения. Но главный вывод из событий, произошедших в 1989 г., однозначен: к унитарной форме правления не хочет возвращаться ни одна из национальных общин страны Достанко Е. А. Расширение Европы в 1990;е гг.: теория, практика. М., 2004. С. 22.

Таким образом, федеративная Бельгия состоит из трех регионов и трех общин, которые частично могут совпадать с границами регионов.

Во всех трех регионах — Фландрия, Валлония, Брюссель — созданы территориальные правительства, получившие полномочия в таких вопросах, как защита окружающей среды, экономическая политика, развитие инфраструктуры, городское планирование. Наряду с региональными существуют правительства трех общин. Общины являются частично экстерриториальными. Фламандская община состоит из жителей фламандского региона и фламандцев, проживающих в Брюсселе, а франкоязычная община включает жителей Валлонии (без немецкоязычного населения этого региона, которые составляют собственную общину) и франкоязычное население Брюсселя.

Таким образом, институты управления, как в отношении регионов, так и в отношении общин существуют на двух уровнях.

Правительства общин имеют полномочия в вопросах, относящихся к этнонациональным характеристикам: язык, культура, образование, социальное обеспечение.

При анализе распределения полномочий между регионами и общинами необходимо исходить из общего контекста реформы государственного устройства Бельгии. Закрепив по довольно сложной схеме сферы компетенции, бельгийцы пошли по пути «специализаций» властных институтов, что особенно характерно для Брюсселя. В практическом плане это означает, что индивиды не регистрируются официально в качестве фламандцев или франкофонов, но институты, действующие в сфере образования, культуры, социальной защиты, обязаны обозначать свою принадлежность к фламандской или франкофонной общинам. Этот основополагающий принцип разделения институтов по этнической принадлежности четко разграничивает, какими институтами руководит та или иная община, и уже сам индивид решает, какому образованию — на фламандском или французском языке — он отдает предпочтение, за какую партию — фламандскую или валлонскую — он отдает свой голос. Столь архаичное, на первый взгляд, разделение институтов по этническому признаку позволяет индивидам менять свою идентичность. Утверждение вышеуказанного принципа в сочетании с последовательным проведением политики двуязычия в региональных делах привело к возникновению ситуации, когда общины совместно участвуют в управлении территории, которую ранее они рассматривали в качестве исключительно своей.

Бельгийская система общих принципов разделения компетенции между федерацией и ее субъектами (общинами и регионами) представляется весьма сложной. В данной связи в дополнение к вышеуказанному обратим внимание на общий принцип: Конституция скрепляет за общинами и регионами полномочия, граничащие с Частью остаточной федеральной компетенции, имеющей в Бельгии особую природу, которая может быть понята лишь через соотнесение с фиксированными полномочиями. Основная цель бельгийской схемы «фиксированные полномочия — остаточная компетенция» заключается в том, что общие принципы разграничения полномочий должны гарантировать, что все полномочия, в конечном счете, имеют исчерпывающий характер в рамках разграничения компетенции Конституции государств Европы: Т.3 // Под ред. Окунькова Л. А. М., 2001. С. 317.

Исполнительная власть в Бельгии номинально находится в руках короля, но фактически функции по ее отправлению закреплены за премьер-министром, возглавляющим Кабинет министров. Кандидатура премьер-министра (как правило, из правящей коалиции) должна быть одобрена нижней палатой Федерального Парламента — Палатой депутатов. Члены кабинета министров назначаются королем по представлению премьер-министра. Срок полномочий у кабинета такой же, как и у Палаты депутатов, т. е. четыре года. Предусмотрена процедура досрочного роспуска кабинета министров в случае выражения ему вотума недоверия.

Как правило, состав кабинета министров является компромисс-ным. Практически на протяжении всех последних 30 лет фламандское большинство соглашается с пропорционально недостаточным представительством фламандцев в национальном кабинете министров в обмен на пропорционально большее представительство в Брюсселе, где фламандцы находятся в явном меньшинстве. Немецкоговорящее меньшинство включено в систему долевого участия в федеральной исполнительной власти через институт культурных советов.

Федеральную законодательную власть представляет двухпалатный парламент, состоящий из Палаты представителей и Сената. Члены Палаты представителей избираются на четырехлетний срок на общенациональных выборах по пропорциональной системе. Для формирования Сената используются четыре схемы: 40 сенаторов избираются на прямых выборах (25 — от Фландрии, 15 — от Валлонии); 21 сенатор избирается советами: 10 — фламандским, 10 — франкофонным, 1 — немецким; 10 членов избираются самими сенаторами (6 — фламандцы, 4 — валлоны); дети правящего монарха или наследник трона становятся по должности сенаторами при достижении 18-летнего возраста.

Судебная система страны является важнейшим институтом сохранения общенационального единства. На верху судебной иерархии — Высший Кассационный Суд. Территория страны разделена на 9 регионов (не совпадают со схемой территориального устройства), в каждом из которых имеется Апелляционный суд и Трудовой суд. Указанные девять регионов разделены на 27 округов, в которых функционируют Окружные суды в качестве органов правосудия первой инстанции. Округа делятся на юридические кантоны, в которых имеются местные суды для рассмотрения в качестве органов правосудия первой инстанции уголовных дел, а также вынесения решений по незначительным гражданским правонарушениям. Имеется также институт мирового судьи.

Арбитражный суд, который первоначально был создан для урегулирования споров между федеральной властью и правительствами регионов и общин, был реформирован в 1989 г. в Конституционный суд с функциями разрешения конституционных споров и рассмотрения дел, связанных с нарушением Бельгийского Билля В Бельгии полномочия по заключению международных договоров хотя и относятся прежде всего к федеральному уровню власти, в то же время по самой Конституции разделены между центральным уровнем власти и властями субнациональных единиц, т. е. регионов и общин: согласно п. 1 ст. 167 Конституции, король отвечает за международные отношения, «не нанося при этом ущерба полномочиям властей общин и регионов» в вопросах регулирования международной кооперации. Полномочия этих субнациональных властей включают и право на ведение переговоров в рамках компетенции субнациональных единиц. Для разделения подобных полномочий требуются соответствующие механизмы. К ним, в частности, относится Межведомственная Комиссия по внешней политике, в которую входят представители правительств федерального, регионального и коммунального (от общин) уровня Конституции государств Европы: Т.3 // Под ред. Окунькова Л. А. М., 2001. С. 317.

Бельгийский опыт федеративного строительства представляет большой интерес, как для политиков, так и для исследователей. Анализ разнообразия форм конституционного регулирования самоуправления и раздельного правления в бельгийском многосоставном обществе неизбежно приводит к выводу о необходимости глубокого изучения исторических условий, сопровождавших становление федерации в этом государстве. В Бельгии периодически раздаются предложения об изменении государственного устройства страны в направлении конфедерации. Их число резко увеличилось в 2007— 2008 гг., когда партии в парламенте в течение девяти месяцев не могли сформировать правительство.

Процесс становления федерализма в Бельгии проходил по нестандартному сценарию. Федерация была образована путем преобразования унитарного государства, причем «сверху». Важнейшая особенность Бельгийского федерализма заключается в распределении компетенции между федерацией, сообществами и регионами, а точнее это фиксированный характер полномочий субъектов и остаточная компетенция федерации.

Бельгийский федерализм с уверенностью можно называть двухполярным федерализмом. По Конституции Бельгии в состав государства входят шесть субъектов федерации и закреплены четыре лингвистические области, но на самом деле в Бельгии доминируют две крупнейшие культурно-лингвистические общины — франкофоны и нидерландофоны. Субъекты федерации, представляющие их интересы, обеспечены повышенной защитой на федеральном уровне.

С одной стороны, существование такого «двухполярного» федерализма дает возможность сохранять равновесие в отношениях фламандской и валлонской общинами, учитывая их индивидуальные специфические интересы. И в то же время двухполярность и центробежный характер федерализма несут за собой создание благоприятной среды для развития сепаратизма.

Негативным последствием существование двухполярности бельгийского федерализма является и то, что для решения самых важных вопросов государственного строительства и преобразований, необходимо учитывать интересы двух полюсов и поиск возможного компромисса между ними. Существующая двухполярность делает менее демократичным бельгийский федерализм.

Среди особенностей Бельгии, можно назвать и такую как существование в составе федерации двух видов субъектов: сообществ, которые призваны воплощать национально-культурную автономию, и регионов, которые отвечают за территориальную автономию. Территориальные интересы регионов и сообществ не совпадают. Регионы реализуют свои интересы в отношении территорий, а сообщества в отношении лиц в зависимости от их языковой принадлежности.

Следует отметить, что и на сегодняшний день остается напряженность и сохраняются неразрешенными ряд проблем между существующими этническими общинами. Это касается и культурно-лингвистической сферы, и экономической, в связи с существующим неравномерным производственно-экономическим потенциалом различных частей федерации. Опыт бельгийского федерализма практически неприменим к условиям российского федерализма. В первую очередь из-за несопоставимости размеров и количества населения России и Бельгии, характера и количества субъектов федерации, различия в менталитете и политической культуре населения.