Органы управления финансами на федеральном уровне

Стратегическое управление финансами на федеральном уровне, определение целей и задач финансовой политики, разработку и утверждение финансового законодательства, связанных с ним подзаконных актов осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ. Участие Президента РФ в управлении финансами связано с определением целей и задач финансовой политики в ежегодном Бюджетном послании Федеральному Собранию, с подписанием законов по финансовым вопросам, изданием указов. Указы Президента РФ, как правило, содержат поручения органам государственной власти по разработке нормативных актов, определяют порядок их разработки или основные направления деятельности этих органов в сфере финансов.

В соответствии с Конституцией РФ представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Депутаты обеих палат, рассматривающие и утверждающие проект закона о федеральном бюджете и отчете о его исполнении, другие финансовые и связанные с ними законодательные акты, обладая правом законодательной инициативы, могут вносить на рассмотрение проекты законодательных актов, но финансовым вопросам, поправки в действующее законодательство. Государственная Дума заслушивает отчет Правительства РФ об исполнении федерального бюджета.

Для контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». В соответствии с этим законом Счетная палата РФ — постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ, к основным задачам которого относятся:

• • организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;
• • определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• • оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• • проведение экспертизы проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
• • осуществление контроля за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ.

Для реализации возложенных задач Счетная палата осуществляет следующие виды деятельности:

• 1) контрольно-ревизионная деятельность включает организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном финансовом году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; подготовку и представление в Совет Федерации и Государственную Думу заключений по исполнению федерального бюджета в отчетном году;
• 2) экспертно-аналитическая деятельность заключается в проведении экспертизы проектов законодательных и нормативных правовых актов, международных договоров, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов России;
• 3) информационная деятельность состоит в регулярном предоставлении сведений о своей деятельности средствам массовой информации.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы.

Все органы государственной власти Российской Федерации, органы местного самоуправления, Банк России, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций.

О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случае выявления нарушений в хозяйственной, финансовой и иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Оно разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, осуществляет разработку проектов законов по финансовым и связанным с ними вопросам, утверждает постановления, издает распоряжения, обеспечивающие реализацию финансового законодательства. На основании постановлений Правительства РФ осуществляется правовое регулирование процесса управления государственными финансами со стороны высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации, который в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает проведение единой финансовой и налоговой политики.

Одной из важнейших задач Президента РФ и Правительства РФ является определение полномочий федеральных органов исполнительной власти, их права и обязанности, в том числе конкретного круга вопросов, относящихся к ведению того или иного федерального министерства, по управлению финансами.

Современные задачи и функции федеральных органов исполнительной власти определены Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с этим нормативным документом в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы были образованы три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. На федеральные министерства возложены нормотворческие функции во вверенной им сфере, федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, федеральные агентства оказывают государственные услуги, осуществляют управление государственным имуществом, выполняют правоприменительные функции. Федеральные службы и агентства находятся в ведении федеральных министерств. Министерства осуществляют координацию и контроль подведомственных федеральных служб и федеральных агентств. В этой связи важное место в системе правового регулирования финансовых отношений в сфере государственных финансов занимают наряду с указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ ведомственные нормативные правовые акты: приказы, письма и инструкции федеральных министерств, служб и агентств по финансовобюджетным вопросам.

В соответствии с процессами по разграничению полномочий между федеральными органами исполнительной власти изменилась структура Минфина России, на который Правительством РФ возложены основные функции управления системой финансов государства.

Бывшие подразделения Минфина России — Главное управление федерального казначейства, Департамент государственного финансового контроля, Департамент страхового надзора — преобразованы в федеральные службы, подчиненные Минфину России. Соответственно, были сформированы: Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба страхового надзора. К Минфину России перешли функции разработки налоговой политики, налогового законодательства и осуществления разъяснительной работы, но вопросам налогообложения от Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, преобразованного в Федеральную налоговую службу, также подчиненную Минфину России.

Основными задачами Минфина России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» являются выработка единой государственной финансовой политики (включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга), кредитной, денежной политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности.

Основные функции Минфина России:

• — разработка проектов законов по вопросам развития бюджетной системы, бюджетного процесса;
• — разработка проектов законов в области налогообложения, а также форм документов, учета и отчетности, связанных с их реализацией;
• — разработка проекта закона о федеральном бюджете и организация его исполнения, составление отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;
• — координация бюджетной и денежно-кредитной политики;
• — управление государственным долгом РФ и эмиссия государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;
• — ведение книги учета государственных долгов и регистрация эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных образований;

разработка нормативных актов в области бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности и др.

Бюджетные полномочия Министерства финансов РФ детализированы в БК РФ (ст. 165), в котором также определены исключительные полномочия руководителя Министерства финансов РФ (ст. 166).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» Минфин России осуществляет свою деятельность непосредственно через территориальные органы федерального казначейства. Казначейская система исполнения бюджетов предполагает следующие принципы ее организации:

• • создание государственного финансового органа, который на централизованной основе ведет бюджетный учет, осуществляет обработку платежей, составляет бюджетную отчетность, осуществляет оперативное управление средствами бюджета;
• • консолидацию финансовых ресурсов на едином счете бюджета в учреждениях Банка России;
• • использование совершенных технологий осуществления операций в ходе исполнения бюджета и обеспечение их централизованного учета в Главной книге казначейства.

Федеральное казначейство находится в ведении Минфина России, является федеральной службой, осуществляющей в соответствии с законодательством РФ функции, но обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета^[1].

Федеральное казначейство наделено следующими полномочиями:

• • осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ;
• • открывает и ведет лицевые счета участников бюджетного процесса;
• • доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
• • осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;
• • составляет и предоставляет в Минфин России оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета.

Казначейство России реализует свои полномочия через территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, Банком России на основе информационного обмена в электронном виде с использованием новейших технологий в режиме реального времени.

Казначейское исполнение бюджета в Российской Федерации основывается на принципе единства кассы, предусматривающем проведение операций, но зачислению всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и оплате всех предусмотренных бюджетом расходов на едином счете бюджета, открытом в Банке России.

Одним из направлений совершенствования системы управления финансами государства является перевод с 1 января 2006 г. исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства (ст. 215.1 БК РФ). При этом субъекты РФ и муниципальные образования в процессе исполнения бюджетов получили неоспоримые преимущества, которые обеспечили:

• • повышение качества исполнения бюджетов;
• • использование единой для всех бюджетов методологии взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие);
• • повышение достоверности и своевременности отчетности об исполнении бюджетов.

Казначейская система позволяет проводить государственную бюджетную политику, эффективно управлять доходами и расходами в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, повышать оперативность в финансировании государственных программ, усиливать контроль за целевым и экономным расходованием государственных средств.

Органы казначейства представляют руководству страны достоверную информацию о доходах и расходах федерального бюджета на конкретную дату, о финансовом состоянии Российской Федерации как публично-правового образования. Это способствует сосредоточению внимания руководства страны на коренных проблемах развития государства, принятию важнейших управленческих решений.

Зарубежный опыт работы органов управления финансами показывает, что органы казначейства являются атрибутом стран с высокоразвитой финансовой системой. Казначейские органы в различных странах выполняют как присущие казначейству функции (учет федеральных доходов, осуществление бюджетного учета, финансовое прогнозирование, управление денежными средствами на едином счете бюджета и государственным долгом), так и специфические, обусловленные особенностями развития государства: установление стандартов и правил управления бюджетными расходами, осуществление риск-менеджмента в секторе государственного управления. В отдельных странах некоторые присущие казначейству функции по исполнению бюджетов — управление денежными средствами бюджета, кассовое исполнение федерального бюджета — делегируются специализированным финансовым органам (Министерство общественных работ и государственных услуг в Канаде, Федеральные кассы в ФРГ). Наиболее близко по функциям к российскому казначейству Государственное казначейство Франции^[2].

Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся также в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы страхового надзора.

Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогоплательщиками налогов и сборов. ФНС России, выступая администратором налоговых доходов, оформляет заключения о возврате или зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; за соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантии Правительства РФ, бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций.

Федеральная служба страхового надзора осуществляет надзор за страховой деятельностью в целях соблюдения законодательства Российской Федерации о страховании, эффективного развития рынка страховых услуг, защиты прав и интересов страхователей, страховщиков и государства; устанавливает общие требования к лицензированию и ведению государственного реестра страховых организаций; осуществляет контроль за обеспечением финансовой устойчивости страховщиков, учета и отчетности, за соблюдением методологии страхования.

В управлении финансами в Российской Федерации также участвуют и другие федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ: Федеральная служба по финансовому мониторингу; Федеральная антимонопольная служба; Федеральная таможенная служба; Федеральная служба по тарифам.

• [1] Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе».
• [2] Ковалева Т. М. Финансово-кредитные отношения в условиях глобализации: монография / под ред. Т. М. Ковалевой. Самара: Изд-во Самар, гос. экой, ун-та, 2011. С. 29—30.