Управление туристской индустрией в регионах Западной Сибири

Одним из направлений государственного регулирования туристской деятельности является развитие регионального туризма. Рассматривая систему туризма как множество взаимодействующих элементов вместе с отношениями между ними, необходимо учитывать целостный характер этой системы, взаимозависимость и взаимообусловленность свойств элементов. Система туризма — это комплекс природных, историко-культурных, политических, экономических, социальных компонентов, которые находятся в специфических системных отношениях и направлены на получение конкретного результата. Именно эти отношения являются основой для регионального управления системой туризма.

Туристский регион представляет собой географическую территорию (место, регион), которую турист выбирает с целью путешествия и которая располагает объектами, привлекающими внимание туристов, а также специальными сооружениями, необходимыми для организации отдыха, оздоровления, организации досуга и т. д.

Стратегическая цель развития регионального туристского рынка обеспечение конкурентоспособности на длительный период времени. Туристский регион можно рассматривать как объект, существование которого обусловлено общественно-экономической системой, туристской политикой, интересами государства, экономики, населения, экологической составляющей и т. д. В связи с этим основными целями управления туристским регионом являются:

• — продвижение туристского региона на рынке для привлечения необходимого количества туристов, чтобы поддержать на должном уровне региональный туристский бизнес;
• — выбор административных методов, обеспечивающих развитие выгодных с финансовой точки зрения форм и видов туризма.

В основе развития регионального туризма лежит перспективное планирование с учетом его взаимодействия со смежными отраслями для успешного функционирования и эффективного регулирования туристской деятельности в регионе. Опыт многих туристских регионов в мире показывает, что плановый подход к развитию туризма приносит только выгоды. Регионы, в которых туризм развивается хаотично, зачастую страдают от экологических и социальных проблем, негативного отношения местных жителей к туристам, коммерциализации культуры, религии, искусства, изменений в общественной структуре, загрязнения окружающей среды, деградации ландшафтов и т. д. Эти проблемы отрицательно сказываются на туристской привлекательности региона. Туристские регионы, для которых характерно неконтролируемое, неплановое развитие туризма, не могут конкурировать с туристскими регионами, развивающимися на плановой основе с использованием современных принципов регулирования отрасли.

Для эффективного развития туристского региона необходимы определенные элементы, к которым относятся:

• — организационные структуры, в частности государственные туристские ведомства и ассоциации предприятий частного сектора, например гостиничные ассоциации;
• — законодательство и правила, относящиеся к туризму, например, стандарты и лицензионные требования для гостиниц и туристских фирм;
• — учебные заведения, программы образования и профессиональной подготовки квалифицированных кадров для сферы туризма;
• — финансовые средства для поддержания и развития туристских достопримечательностей, объектов, услуг и инфраструктуры, а также механизмы привлечения инвестиций в регион;
• — маркетинговые стратегии и программы продвижения туризма, нацеленные на информирование потенциальных туристов о регионе и направленные на стимулирование посещения этого региона; а также туристские информационные службы в принимающих центрах;
• — меры, упрощающие туристские формальности, таможенные формальности.

При оценке возможностей и перспектив развития регионального туризма выделяются три группы туристских регионов:

• — регионы, располагающие туристскими ресурсами мирового значения, в которых туризм должен быть одной из ключевых, доминирующих отраслей, — ряд областей Центрального, Северо-Западного округов России (Золотое кольцо России, Русский Север и др.);
• — регионы, располагающие туристскими ресурсами мирового и государственного значения, но в которых туризм должен развиваться наравне с другими отраслями, — центрально-черноземные и южные регионы России;
• — регионы, располагающие туристскими ресурсами регионального и местного значения, в которых развитие туризма будет зависеть от развития других отраслей, т. е. иметь альтернативный характер, — Урал, Сибирь, Дальний Восток и др.

Для современного состояния туристской отрасли в Западной Сибири характерно неравномерное развитие рынка туризма. На сегодняшний день, как и в большинстве регионов России, здесь выездной туризм преобладает над въездным и внутренним. Это обусловлено рядом факторов. Прежде всего, Западная Сибирь традиционно не рассматривается как регион, привлекательный для туристов. Кроме того, развитие въездного и внутреннего туризма сдерживается небогатым ассортиментом туристского продукта, высокой стоимостью и неудовлетворительным качеством транспортных и гостиничных услуг, отсутствием льготных кредитов и налоговых льгот для туристских организаций, а также слабой рекламой туристских возможностей региона.

В формировании рекреационной сети региона можно отметить следующие специфические особенности:

• — как и в Европейской части России, здесь в первую очередь создавались лечебно-санаторные учреждения, которые в основном расположены в главной полосе расселения и концентрируются вблизи источников спроса, т. е. крупных и средних городов. В то же время развивалась специализированная сеть лечебных учреждений, размещенных у известных источников минеральных вод и месторождений грязей (Белокуриха, Шира, Дарасун и др.);
• — особое место в рекреационной системе региона занимают национальные парки, для их создания имеются исключительно благоприятные условия, дающие возможность использования природных комплексов для развития различных видов экологического, спортивного и оздоровительного туризма.

Между тем в силу своего географического положения, природных условий и исторического наследия Западная Сибирь располагает возможностями для развития на своей территории разных видов внутреннего и въездного туризма. Согласно Концепции развития отрасли туризма Сибири, разработанной координационным советом по туризму межрегиональной ассоциации «Сибирское Соглашение», факторами, определяющими привлекательность сибирских регионов как объектов туризма, являются:

• а) историческое и культурное наследие Сибири, неразрывно связанное с историей и культурой России;
• б) выгодное географическое положение регионов как отправных точек туристских маршрутов по Сибири, городам Дальнего Востока, странам Азиатско-Тихоокеанского региона;
• в) Сибирь — место проведения международных конгрессов, симпозиумов, семинаров, выставок, ярмарок, фестивалей, а также проведения международных соревнований по различным видам спорта, что способствует развитию делового и событийного туризма;
• г) наличие уникальных природных ресурсов;
• д) в рамках одного турпродукта за короткий срок есть возможность познакомить туристов с богатыми культурными традициями регионов Сибири, чьи народы сохранили уникальное национальное своеобразие быта, обычаев, религиозных обрядов дохристианской культуры.

Каждый административный субъект в Западной Сибири идет по своему пути развития туристской отрасли, каждый регион делает акцент на разные туристско-рекреационные ресурсы и применяет различные подходы к государственному регулированию туристской отрасли. Рассмотрим основные из них.

Новосибирская область. В Новосибирской области (НСО) вопросы управления туристской отрасли находятся в ведении Министерства экономического развития Новосибирской области, в структуре которого в Управлении маркетинга региона, внешнеэкономической деятельности и туризма действует Отдел развития внутреннего и въездного туризма.

Основными задачами Отдела и его руководителя являются:

• — разработка нормативных правовых актов в сфере туризма;
• — разработка и реализация проектов комплексных программ развития в сфере туризма;
• — разработка, сопровождение и реализация государственных программ Новосибирской области, ведомственных целевых программ развития туризма в порядке, установленном Правительством Новосибирской области;
• — экспертиза инвестиционных проектов в сфере туризма;
• — взаимодействие с территориями по вопросам в сфере туризма;
• — оказание консультационной и методической помощи органам местного самоуправления в Новосибирской области по вопросам формирования стратегических направлений развития в сфере туризма;
• — координация участия области в реализации федеральных целевых и государственных программ развития туризма;
• — разработка и реализация мероприятий, направленных на привлечение инвестиций в туристскую индустрию;
• — координация работы по организации и проведению событийных, конгрессно-выставочных туристских мероприятий, проводимых на территории области;
• — координация работы по организации и проведению исследований, направленных на формирование оценки туристской привлекательности территорий области;
• — осуществление мероприятий по развитию социального туризма на территории области;
• — координация работы по организации и проведению комплексного информационного сопровождения туристской деятельности Новосибирской области;
• — координация работы по сопровождению и модернизации интерактивного информационного портала, размещению информации о туристских возможностях области на официальных сайтах;
• — координация работы по изданию печатной информационнорекламной и сувенирной продукции, направленной на формирование положительного туристского имиджа области и продвижение турпродукта;
• — координация работы по организации и проведению мониторинга деятельности субъектов туристской индустрии и ведению реестра туроператоров Новосибирской области.

Летом 2017 г. принят Закон Новосибирской области «Об отдельных вопросах развития туризма в Новосибирской области» («№ 187−03 от 05.07.2017). В Законе определено, что приоритетными направлениями развития туризма в области являются: 1) развитие внутреннего и въездного туризма; 2) развитие туристской инфраструктуры; 3) формирование доступной и комфортной туристской среды. Кроме этого, Закон определяет полномочия и права органов государственной власти Новосибирской области в сфере туризма.

При администрации Новосибирской области сформирован Совет по туризму, в состав которого входят представители администрации, органов местного самоуправления, средств массовой информации, организаций туристской индустрии, высших учебных заведений, ведущих подготовку специалистов для отрасли и др. Это совещательный орган, осуществляющий организацию взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по вопросам создания в Новосибирской области развитого туристского комплекса. Целью деятельности Совета по туризму является содействие созданию в Новосибирской области развитого туристского комплекса, соответствующего международным требованиям и обеспечивающего удовлетворение потребностей граждан в разнообразных туристских услугах, превращение туристской отрасли в доходную отрасль экономики области.

Омская область. Органом исполнительной власти Омской области, обеспечивающим государственное регулирование в сфере туризма на территории области, является Министерство культуры Омской области. В числе задач, возложенных на это Министерство, выделяются задачи осуществления государственной политики в сфере сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности Омской области, государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения; развития межрегиональных и международных связей региона в сфере культуры.

В структуру Министерства культуры Омской области входит Управление по развитию туризма, которое координирует деятельность в туристской сфере. Основными функциями управления являются:

• — участие в реализации федеральных программ по вопросам туризма, а также в разработке и реализации государственных программ Омской области;
• — организация и проведение конкурсов, фестивалей, выставок, конференций, семинаров и других мероприятий в сфере туризма;
• — осуществление методической и консультативной работы, обеспечение развития информационной системы в сфере туризма;
• — выявление и поддержка общественно значимых инициатив в сфере туризма;
• — обеспечение взаимодействия организаций, общественных объединений и граждан при проведении научно-исследовательских работ в сфере туризма;
• — содействие в проведении маркетинговых исследований и исследований конъюнктуры рынка туристских услуг с целью определения потребностей населения Омской области в туристских, экскурсионных услугах;
• — проведение комплексного анализа и прогноз состояния туристских ресурсов и туристской индустрии, а также определение приоритетов развития туризма на территории Омской области;
• — проведение аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включая гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи, в порядке, установленном федеральным законодательством;
• — осуществление информационного обеспечения проектов по развитию туризма на территории Омской области;
• — разработка предложений, направленных на создание условий для привлечения инвестиций в сферу туризма;
• — проведение работы по сбору статистической отчетности в сфере туризма;
• — осуществление продвижения туристского продукта Омского региона на внутреннем и международном туристических рынках.

В состав управления входят два отдела:

• — отдел организации, координации туристской деятельности и продвижения туристского продукта, основными задачами которого являются 1) создание благоприятных условий для удовлетворения спроса потребителей на туристско-рекреационные услуги; 2) взаимодействие с органами исполнительной власти и местного самоуправления области, объединениями, государственными и муниципальными учреждениями, коммерческими организациями и физическими лицами по вопросам развития сферы туризма и гостеприимства;
• — отдел анализа и развития туристской инфраструктуры, основными задачами которого являются: 1) определение приоритетных направлений и стратегии развития сферы туризма и их реализация; 2) взаимодействие с участниками туристского рынка, осуществление государственной поддержки юридических и физических лиц в реализации проектов в сфере туризма.

Кемеровская область. Исполнительным органом государственной власти Кемеровской области, осуществляющим разработку и реализацию единой государственной политики в области молодежной политики, спорта и туризма на территории Кемеровской области, является Департамент молодежной политики и спорта Кемеровской области, деятельность которого координирует заместитель губернатора Кемеровской области по вопросам образования и культуры. В Департаменте функционирует отдел по туризму, который ответственен за всю деятельность по государственному регулированию отрасли туризма на территории области: определяет основные задачи и направления развития туристской деятельности в области; разрабатывает нормативные правовые акты в сфере туристской деятельности; разрабатывает и реализует меры, направленные на обеспечение безопасности туристов; осуществляет контроль за рациональным использованием, охраной и защитой туристских ресурсов области; формирует и ведет туристский реестр, реестр турагентов, а также реестр организаторов снегоходных трасс.

Первый закон «О туристской деятельности на территории Кемеровской области» был принят в 2000 г., в настоящее время действует закон «О туристской деятельности», принятый в 2009 г. В соответствии с Законом, приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности на территории Кемеровской области являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального, экологического, культурно-познавательного, снегоходного, горнолыжного и спортивного туризма. Отдельная статья Закона посвящена комплексу мер по обеспечению безопасности туристов, к которым относятся разведка и оборудование туристских маршрутов; оказание помощи в организации и проведении аварийно-спасательных работ; проверка и контроль физической, тактической, технической, специальной подготовки туристов (экскурсантов), организаторов путешествий, руководителей походов к путешествиям (экскурсиям), походам по туристским маршрутам, соревнованиям и другим туристским мероприятиям при организации спортивного туризма.

Томская область. Органом исполнительной власти Томской области в сфере туризма является Департамент по культуре и туризму Томской области, одной из целей деятельности которого является создание современного конкурентоспособного туристского комплекса. Задачей Департамента является разработка правовых актов, концепций, стратегий, программ, проектов, относящихся к сфере культуры и искусства, туризма и туристской деятельности; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); создание условий для культурной деятельности, равного и свободного доступа населения Томской области к культурным ценностям; создание условий для сохранения и развития самобытности народов, проживающих на территории Томской области.

Администрацией Томской области реализуется государственная программа «Развитие культуры и туризма в Томской области» (подпрограмма 2 «Развитие внутреннего и въездного туризма на территории Томской области»). В программе указывается, что имеющийся значительный туристско-рекреационный потенциал региона используется далеко не в полной мере, что связано со слаборазвитой инфраструктурой туристских объектов; низким уровнем развития туристской инфраструктуры (недостаточность средств размещения, неудовлетворительное состояние многих объектов природного и историко-культурного наследия, отсутствие качественной придорожной инфраструктуры); недостаточно высоким качеством обслуживания во всех секторах туристской индустрии. В связи с этим необходима государственная поддержка в формировании и продвижении новых туристских продуктов и повышении качества туристских услуг, развитии туристско-рекреационного комплекса и приоритетных видов туризма на территории Томской области. Таким образом, приоритетными направлениями государственной политики в сфере туризма являются:

• — повышение конкурентоспособности туристской индустрии Томской области и продвижение туристских услуг на внутреннем и международном рынке;
• — создание условий для развития туристской деятельности и поддержка приоритетных направлений туризма;
• — развитие туристско-рекреационных комплексов и автотуристских кластеров.

Ведомственная целевая программа «Повышение конкурентоспособности туристских услуг в Томской области» является частью государственной программы «Развитие культуры и туризма в Томской области». В ВЦП, в частности, выявлены проблемы, связанные с информационной доступностью региона, с недостатком информации о туристских ресурсах и турпродуктах у местных жителей и потенциальных посетителей, слабая маркетинговая инфраструктура продажи турпродуктов на внутреннем, международном и российском рынках. В связи с этим ставится задача совершенствования информационного обеспечения туристской деятельности с применением различных средств маркетинговых коммуникаций, создание положительного имиджа области и продвижение туристского продукта Томской области на внутренние и внешние туристские рынки.

В Томской области действует ряд общественных туристских организаций, например Некоммерческое партнерство томских туристских организаций, Томский филиал Российской гостиничной ассоциации, Общественный совет экскурсоводов и гидов-переводчиков и др.

Алтайский край. Органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим проведение в Алтайском крае государственной политики в сфере туризма, является Управление Алтайского края по внешним связям, туризму и курортному делу, в котором реализацией задач в сфере развития туризма занимается Отдел развития туризма. В задачи отдела развития туризма в числе прочих входят:

• — осуществление функций государственного регулирования, межотраслевой и межмуниципальной координации, межрегионального и международного сотрудничества в сфере туризма;
• — содействие реализации туристического продукта на внутреннем и внешнем рынках;
• — организация информационного обеспечения развития сферы туризма, издание рекламно-информационной, научно-популярной литературы по туризму и туристским ресурсам, обеспечение формирования и развития туристских информационных систем;
• — оказание содействия развитию производства товаров и услуг, обеспечивающих потребности в области туризма и туристской деятельности;
• — анализ и планирование развития туризма в Алтайском крае, определение и поддержка приоритетных направлений развития туристической деятельности;
• — осуществление взаимодействия с образовательными, научными и иными учреждениями в вопросах развития учебной, методической и научно-исследовательской деятельности в области туризма;
• — ведение реестра туристских ресурсов, осуществление контроля за их рациональным использованием;
• — участие в подготовке, организации и проведении мероприятий (форумов, конкурсов, выставок, конференций, симпозиумов, фестивалей и других мероприятий) в сфере туристской деятельности, направленных на развитие въездного и внутреннего туризма в Алтайском крае;
• — представление Алтайского края на туристских выставках, проводимых в Российской Федерации и за рубежом;
• — создание благоприятных условий для удовлетворения спроса потребителей на туристско-рекреационные услуги, содействие обеспечению безопасности туризма на территории края;
• — содействие деятельности общественных туристских организаций Алтайского края.

В настоящее временя в Алтайском крае разрабатывается проект Закона «О туризме в Алтайском крае», в котором устанавливаются правовые основы и принципы регулирования туристской деятельности, определяются приоритетные направления развития рынка туристских услуг с целью реализации прав граждан на отдых, удовлетворение духовных потребностей, приобщение к культурно-историческим ценностям. Кроме того, уже разработана и реализуется государственная программа Алтайского края «Развитие туризма в Алтайском крае» на 2015—2020 гг., в которой создание туристско-рекреационного комплекса международного значения рассматривается как одно из стратегических и приоритетных направлений развития края.

Республика Алтай. Исполнительным органом государственной власти Республики Алтай, осуществляющим государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере развития туризма, предпринимательской и инвестиционной деятельности в Республике Алтай, является Министерство экономического развития и туризма Республики Алтай, в структуре которого функционирует отдел туристско-рекреационной, санаторно-курортной деятельности. Задачами министерства, среди прочего, являются: нормативно-правовое регулирование; создание условий для эффективного развития туризма в Республике Алтай.

В связи с этим Министерство экономического развития и туризма Республики организует территориально-рекреационное планирование и рациональное использование природного и культурно-исторического потенциала Республики Алтай; осуществляет аккредитацию организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи; осуществляет и координирует деятельность по созданию в Республике Алтай сети туристско-информационных центров; формирует событийный календарь туристских мероприятий в Республике Алтай; проводит рекламно-информационные кампании по укреплению имиджа Республики как туристского региона и демонстрации его туристского; проводит маркетинговые исследования, осуществляет сбор и учет информации; содействует в кадровом обеспечении в сфере туризма; обеспечивает безопасность туристов (экскурсантов); обеспечивает развитие лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Закон «О туризме» Республики Алтай был одним из первых региональных законов в этой сфере деятельности (был принят в 1997 г.). В настоящее время обсуждается проект закона «О туризме в республике Алтай», учитывающий произошедшие в стране изменения. В Законе определено, что главные вопросы государственного регулирования туристкой деятельности в республике (определение основных задач в сфере туризма и приоритетных направлений развития туризма; содействие в продвижении туристских продуктов Республики Алтай на внутреннем и мировом туристских рынках; участие в реализации межправительственных соглашений в сфере туризма; участие в информационном обеспечении туризма и т. д.) относятся к полномочиям Правительства Республики Алтай. Принятие законов и иных нормативных правовых актов Республики Алтай в сфере туризма, контроль за их соблюдением и исполнением; утверждение в составе республиканского бюджета расходов на развитие туризма, контроль за использованием выделенных финансовых средств находятся в ведении Государственного собрания — Эл Курултай Республики Алтай. Также в Законе определяются приоритетные направления государственной поддержки развития туризма, которыми являются развитие внутреннего, въездного и сельского («зеленого») туризма; развитие зимних видов туризма и отдыха; развитие туристской инфраструктуры; формирование доступной и комфортной туристской среды.

В связи с важностью отрасли туризма для региона принята государственная программа Республики Алтай «Развитие внутреннего и въездного туризма» на 2013—2018 гг., задачами которой являются развитие туризма и рекреации как одного из приоритетных направлений деятельности, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона, а также рациональное использование, сохранение, восстановление и приумножение туристско-рекреационного потенциала. Программа предусматривает мероприятия по дальнейшему развитию и реконструкции материально-технической базы объектов предпринимательства в сфере туризма, по научно-исследовательским, опытноконструкторским работам, мероприятия, направленные на сохранение туристского потенциала и культурно-исторического наследия Республики Алтай, по созданию нормативно-правовой базы и др.

Наиболее значимым общественным органом, осуществляющим деятельность по регулированию регионального туризма в Сибири, является Координационный совет по туризму Межрегиональной ассоциации «Сибирское Соглашение». Основные задачи, стоящие перед Координационным советом: подготовка предложений по вопросам комплексного обеспечения охраны, восстановления, классификации, управления и рационального использования территориально-рекреационных потенциалов (природных и культурно-исторических достопримечательностей) в целях развития массового отдыха и туризма; повышение качества туристских услуг; формирование единого интегрированного туристско-информационного пространства и рекламно-информационной политики Сибири; развитие интегрированной туристской инфраструктуры и коммуникаций.

Ранее Межрегиональной ассоциацией «Сибирское соглашение» была разработана Концепция развития отрасли туризма Сибири на 2005— 2010 гг., которая не потеряла своей актуальности в настоящее время. В ней, в частности, указывается, что развитие отрасли туризма служит инструментом улучшения состояния социальной сферы, открывает широкие возможности для получения доходов в таких отраслях, как культура, спорт, здравоохранение и др. В Концепции обозначены основные проблемы отрасли туризма Сибирского региона, к которым отнесены: долгий информационный вакуум, обусловленный исторически сложившимися факторами; устойчивые стереотипы, связанные с ссылкой, суровостью, непригодными для туризма климатическими условиями; отсутствие четкого позиционирования Сибирского региона в российском и международном информационном пространстве; слабое развитие туристской инфраструктуры; проблемы сбыта и маркетинга. Обозначение проблем позволяет наметить главные направления развития отрасли, требующие координации на национальном и региональном уровнях.

Таким образом, регионы Западной Сибири, обладая значительными туристскими ресурсами, не используют их в полной мере. В числе основных причин, обусловливающих такое положение, — недостаточно эффективное государственное управление отраслью, отсутствие единой стратегии развития туристско-рекреационного потенциала в отдельных административных областях региона. В ряде субъектов (в Республике Алтай, в Томской и Новосибирской областях) накоплен достаточный опыт использования имеющихся возможностей региона с точки зрения развития туристской деятельности. В других же областях трудности становления и развития регионального туризма объясняются, в первую очередь, отсутствием хорошо проработанных областных программ, определяющих развитие этой весьма перспективной в социально-экономическом плане сферы, несовершенной структурой органов государственного регулирования туристской отрасли и отнесением туризма к ведению различных непрофильных экономических или социальных ведомств. Именно создание эффективной структуры управления в сфере туризма определит насколько интенсивно, технологично и результативно будет развиваться этот сектор экономики на территории Сибирских регионов.