Организация закупок. 
Планирование и обоснование закупок

Централизованные закупки

Статья 26 Закона о закупках допускает осуществлять закупки не только теми заказчиками, в интересах которых они проводятся. То есть необязательно, что каждый заказчик (т.е. каждое юридическое лицо, являющееся получателем бюджетных средств), должно само для себя проводить закупки. За него это могут делать специально определенные органы или учреждения (уполномоченные органы или уполномоченные учреждения).

Такие органы (учреждения) в своем лице как бы централизуют закупки различных заказчиков. В соответствии с законодательством Российской Федерации законодательством субъектов РФ, муниципальными правовыми актами может быть создан новый или определен из числа существующих один или несколько уполномоченных органов (учреждений).

Около 23% всех извещений и 32% израсходованных средств на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, размещаются (расходуются) в рамках централизованных закупок, осуществленных уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями^[1].

На уполномоченные органы, уполномоченные учреждения могут быть возложены следующие функции:

• • только на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) — частичная централизация;
• • на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты — полная централизация.

Полная централизация закупок возможна только:

• • по решению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в отношении нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных учреждений;
• • решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации в отношении нескольких органов исполнительной власти субъекта РФ, казенных учреждений субъекта РФ, органов местного самоуправления, муниципальных казенных учреждений;
• • решению федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления в отношении своих территориальных органов и подведомственных им учреждений.

Порядок взаимодействия заказчиков с уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями определяется решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями.

В зависимости от субъектов централизации (круга заказчиков, закупки, которых централизуются) можно выделить:

• • межведомственную централизацию — требуется решение высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации или субъекта РФ, местной администрации в зависимости от уровня межведомственной централизации);
• • ведомственную централизацию (в рамках центрального аппарата ведомства, его территориальных подразделений, а также в отношении его подведомственных казенных учреждений) — достаточно решения органа исполнительной власти (органа местного самоуправления), централизующего «свои» закупки;
• • межуровневую централизацию (между заказчиками, принадлежащих к различным уровням публичной власти).

Структура централизации закупок на практике может быть многообразна и происходить по следующим признакам:

• • по товарной позиции или виду закупаемых работ, услуг (например, централизация закупок учебников для школ, или централизация закупок услуг по предоставлению горячего питания в школах, или централизации закупок лекарственных препаратов);
• • ведомственной принадлежности заказчика (например, централизация закупок всех муниципальных образовательных учреждений);
• • способу определения поставщика, подрядчика, исполнителя (например, централизация закупок в муниципальном образовании, осуществляемых путем проведения конкурса);
• • начальной (максимальной) цене контракта (например, централизация всех закупок региональных заказчиков в субъекте РФ с начальной (максимальной) ценой контракта более 100 млн руб.).

Соответственно, признаки централизации закупок могут смешиваться и создавать многообразие форм централизации. Вопрос о том, насколько такая практика «частичной» централизации закупок соответствует законодательству, является дискуссионным. Виды централизуемых закупок уполномоченным органом (учреждением) определяются также решениями о создании таких органов, учреждений.

Статья 26 Закона о закупках допускает централизацию закупок, в том числе между различными уровнями публичной власти (межуровневая централизация). Основанием для этого может быть или условия предоставления межбюджетных трансфертов (в этом случае публичное образование, предоставившее финансирование, имеет право централизовать те закупки, которые осуществляются за счет соответствующих субсидий, субвенций и дотаций), или на основании соглашений, заключенных между субъектом РФ и муниципальными образованиями, или между муниципальным районом (городским округом) и входящим в его состав поселениями.

Централизация закупок между различными уровнями публичной власти возможна только частичная (табл. 2.1). То есть централизованно в этом случае могут осуществляться полномочия только по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Таблица 2.1

Возможные основания и виды централизации закупок с учетом принадлежности заказчиков к различным уровням публичной власти

Концепция централизации закупок заимствована контрактной системой из международного опыта и теории закупок. В новом Законе о закупках возможность централизации закупок на базе уполномоченных органов, уполномоченных учреждений существенно расширена и детализирована по сравнению с Законом № 94-ФЗ. В предыдущем законе такой термин вообще отсутствовал, а механизмы централизации обеспечивались декларацией о возможности создания уполномоченных органов. При этом полная централизация закупок (вплоть до подписания контракта уполномоченным органом) формально не допускалась.

В теории закупок выделяют полную централизацию, когда решения о закупках принимаются головным офисом компании или центральным государственным институтом, полную децентрализацию, когда решение о закупках принимаются местными отделениями компании или местными госадминистрациями, и гибридную (смешанную) модель, когда центральные и местные органы делят ответственность по закупочным решениям¹.

В качестве примера зарубежного опыта централизации правительственных закупок можно привести Министерство государственной торговли Соединенного Королевства. Это министерство обеспечивает госорганы более чем 50 тыс. видов товаров и услуг посредством рамочных соглашений, а также профессиональной поддержкой в закупке услуг телекоммуникаций, электроэнергии, услуг связи и издательских услуг^[2][3].

В России на федеральном уровне пока отсутствует такой орган, который в таком масштабе обеспечивал бы государственных заказчиков необходимой продукцией. Единственным примером была деятельность Рособоронноставки (в настоящее время ликвидирована), в задачи которой входило централизованное снабжение вооружением, военной, специальной техникой и материальными средствами отдельных «силовых» органов.

Российское законодательство не предусматривает никаких оснований, которыми должны руководствоваться компетентные органы при принятии решения о централизации закупок и создании уполномоченных органов. Пока существующее регулирование по этому вопросу ограничивается процедур нымн вопросам и.

В теории при переходе к централизованным закупкам в основу соответствующих решений должно ложиться повышение эффективности закупок (получение более качественного результата, экономия бюджетных средств).

При принятии таких решений следует руководствоваться следующими соображениями:

1) на практике централизация закупок может реализовываться также в аспекте объединения лотов закупки в составе одного контракта. При этом создание уполномоченных органов («единых заказчиков»), как правило, сопутствует параллельному укрупнению контрактов. Поэтому эффективность централизации закупок надо оценивать отдельно с точки зрения объединений заказчиков и с точки зрения объединения контрактов.

В теории закупок отдельно выделяются контракты с положительной комплиментарностью и контракты с отрицательной комплиментарностью.

Контракты с положительной комплиментарностью характеризуются тем, что при укрупнении лотов в рамках таких контрактов достигается экономия на масштабе. Такие контракты, как правило, заключаются с оптовыми поставщиками, без участия цепочки посредников, обеспечивающих доступность товаров в рознице и создающих дополнительную добавленную стоимость к продукции.

Контракты с отрицательной комплиментарностью, наоборот, характеризуются тем, что укрупнение объемов закупок приводит к удорожанию суммарной стоимости закупки. Такие контракты встречаются реже и связаны с тем, что увеличение производственных мощностей для единоразового удовлетворения нужды заказчика для поставщика становится чрезмерно затратным, в связи с чем общая цена закупки увеличивается. Примером могут послужить закупки электроэнергии, где имеет место жесткая ограниченность производственных мощностей электростанций, что резко удорожает или вообще делает невозможным увеличение поставки больше определенного объема^[4].

В качестве примера можно привести закупки услуг доступа в Интернет. Местные провайдеры связи предлагают, как правило, более дешевые тарифы, чем такие же услуги в этой местности может предоставить Ростелеком. Однако в некоторых случаях это компенсируется тем, что крупная компания может предложить более высокие стандарты обслуживания и дополнительные услуги;

2) если контракт обладает положительной комплиментарностью, которая позволяет добиться экономии на масштабе, на практике этого может не произойти в связи с гем, что степень конкуренции среди крупных компаний (оптовых поставщиков) всегда меньше, чем степень конкуренции между небольшими компаниями. Соответственно, при этом ограничивается действие рыночных законов образования равновесной цены. Резко повышается вероятность возникновения картельных сговоров и «дележа» рынка между крупными поставщиками.

В некоторых ситуациях укрупнение лота может привести к тому, что такую нужду сможет удовлетворить только одна компания, что, несомненно, скажется на цене контракта в сторону ее возрастания. Особенно очевидно это в сфере закупок лекарственных препаратов, что заставляет правительство предусматривать специальные правила формирования лотов закупки;

3) при принятии решения о переходе к централизованным закупкам следует также руководствоваться степенью финансовой самостоятельности организации, для которой производятся закупки. Исследователями замечено, что организации, в структуре бюджета которых преобладают «собственные» средства, полученные от оказания платных услуг (далее — хозрасчетные организации), эффективно справляются с закупками для своих нужд. При изъятии у них закупочных функций эффективность закупок, наоборот, падает. Организации, финансируемые напрямую из бюджета по бюджетной смете, менее эффективно самостоятельно справляются с закупками, централизация их закупочных функций является предпочтительной, так как приводит к небольшому повышению эффективности закупок^[5].

Исходя из указанных выводов, целесообразнее централизовать закупки казенных учреждений и органов исполнительной власти, нежели закупки, например, бюджетных учреждений, оказывающих платные услуги. На практике наблюдается обратная ситуация. Часто централизуются закупки образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, которые можно отнести к категории хозрасчетных. Закупки же органов исполнительной власти централизуются значительно реже.

• [1] Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 05.04.2013№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечениягосударственных и муниципальных нужд» за 2016 г. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news_previev.html?newsld=18 073
• [2] Димитри Н., Пига Г., СпаньолоДж. Руководство по закупкам / пер. с англ. М. М. Форже, Е. В. Хилинской; под ред. И. В. Кузнецовой. М" 2013. С. 78.
• [3] Там же. С. 80.
• [4] Димитри Я., Лига Г., Спаиьоло Дж. Руководство по закупкам / пер. с англ. М. М. Форже, Е. В. Хилинской; под ред. И. В. Кузнецовой. С. 267.
• [5] Яковлев А. А., Ткаченко А. В., Родионова Ю. Д. Организационные формы и стимулыв государственных закупках: естественный эксперимент для одной российской государственной организации // Экономический журнал Высшей школы экономики. 2016. Т. 20. № 2.С. 301−302.