Прогнозирование, стратегическое планирование и программирование в системе управления территорией

В результате изучения данной главы студент должен:

знать.

• порядок разработки управленческих решений в области прогнозирования и стратегического планирования системы управления территорией;

уметь.

• • применять обоснованные методы сбора первичной информации и анализа существующих источников информации о динамике процессов территориального развития;
• • формировать системы показателей, характеризующих основные аспекты развития исследуемых процессов с целью прогнозирования, стратегического планирования и программирования в территориальном управлении, грамотно их интерпретировать;
• • анализировать выявленные проблемы территориального управления, определять цели, оценивать альтернативы, выбирать оптимальный вариант програмирования системы управления территорией;
• • оценивать результаты и последствия принятого управленческого решения;
• • определять социальные, политические, экономические закономерности и тенденции в системе многоуровнего территориального управления;

владеть.

• • экономико-статистическими методами анализа временных рядов, характеризующих динамику территориального развития, обобщать и интерпретировать результаты проведенного статистического анализа с целью прогнозирования, стратегического планирования и программирования территориального управления;
• • навыками принятия грамотных решений государственными служащими, потенциальными инвесторами, специалистами в области прогнозирования, стратегического и индикативного планирования и национального программирования, участниками внешнеторговой деятельности на основе результатов проведенного экономико-статистического анализа на макро-, мезои микроуровнях государственного регулирования рыночной экономики в условиях финансово-экономического кризиса и ограничительных мер внешней торговли.

Научные основы прогнозирования и стратегического планирования развития региона

Стратегическое планирование представляет собой процесс определения целей и значений экономических показателей по основным, наиболее важным направлениям социально-экономического развития страны (отрасли, объединения, предприятия и др.), как правило, на средний срок и длительную перспективу и формирование механизма их реализации. Оно предполагает учет факторов внешней среды. При стратегическом планировании решаются те задачи, которые определяют характер экономических преобразований региона, устойчивость его экономики, уровень жизни населения, обороноспособность страны и др. При этом конечный результат не является строго фиксированным, а расположен в определенной зоне с заданными предельными границами по величине и времени. Как и для долгосрочных прогнозов, период упреждения по времени стратегических планов составляет 5—10 лет и более.

Прогнозирование — это разработка научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Обоснование направлений социально-экономического регионального прогнозирования заключается в том, чтобы, с одной стороны, выяснить перспективы ближайшего или более отдаленного будущего в исследуемой области, руководствуясь реальными экономическими процессами, сформировать цели развития, а с другой — способствовать выработке оптимальных планов, опираясь на составленный прогноз и оценку принятого решения с позиций его последствий в прогнозном периоде.

Прогнозирование экономических процессов регионального развития осуществляется в тесном единстве с такими видами, как социальное, политическое, демографическое, научно-техническое, развития базы естественных ресурсов и др.

В ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»^[1] (далее — Закон о переводе земель) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации определяется как документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о внешних и внутренних условиях, направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период. Прогноз основывается и на качественных, и на количественных показателях и поэтому позволяет количественно характеризовать возможные состояния объекта в будущем и альтернативных путей его развития.

План — это документ, который содержит систему показателей и комплекс различных мероприятий по решению социально-экономических задач. В нем отражаются цели, приоритеты, ресурсы, источники их обеспечения, порядок и сроки выполнения.

Прогноз и план взаимно дополняют друг друга. Формы сочетания прогноза и плана могут быть самыми разными: в большинстве случаев прогноз может предшествовать разработке плана, следовать за ним (при прогнозировании последствий принятого в плане решения), проводиться в процессе разработки плана, самостоятельно играть роль плана, особенно в крупномасштабных экономических системах (регион, государство), когда невозможно обеспечить точное определение показателей, т. е. план приобретает вероятностный характер и практически превращается в прогноз.

Для того, чтобы лучше разобраться в данной теме, следует изучить терминологию, используемую в Законе о переводе земель:

• • мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования — деятельность участников стратегического планирования по комплексной оценке хода и итогов реализации документов стратегического планирования, а также по оценке взаимодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализации ими полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
• • система стратегического планирования — механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения;
• • документ стратегического планирования документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования;
• • корректировка документа стратегического планирования — изменение документа стратегического планирования без изменения периода, на который разрабатывался этот документ стратегического планирования;
• • методическое обеспечение стратегического планирования — разработка и утверждение требований и рекомендаций по разработке и корректировке документов стратегического планирования;
• • цель социально-экономического развития — состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями;
• • задача социально-экономического развития — комплекс взаимоувязанных мероприятий, которые должны быть проведены в определенный период времени и реализация которых обеспечивает достижение целей социально-экономического развития;
• • результат социально-экономического развития — фактическое (достигнутое) состояние экономики, социальной сферы, которое характеризуется количественными и (или) качественными показателями;
• • отчетный период — отчетный год и два года, предшествующие отчетному году;
• • среднесрочный период — период, следующий за текущим годом, продолжительностью от 3 до 6 лет включительно;
• • долгосрочный период — период, следующий за текущим годом, продолжительностью более 6 лет;
• • стратегический прогноз Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о стратегических рисках социально-экономического развития и об угрозах национальной безопасности Российской Федерации;
• • прогноз социально-экономического развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о внешних и внутренних условиях, направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период;
• • стратегия социально-экономического развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации;
• • стратегия пространственного развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории РФ;
• • отраслевой документ стратегического планирования Российской Федерации документ, в котором определены приоритеты, цели и задачи государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования;
• • прогноз социально-экономического развития муниципального образования — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере стратегического планирования относятся:

• 1) определение в пределах полномочий субъектов РФ приоритетов социально-экономической политики, долгосрочных целей и задач социально-экономического развития субъектов РФ, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации;
• 2) установление требований к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах РФ. порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению) с учетом положений других нормативных правовых актов;
• 3) разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов РФ;
• 4) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами государственной власти субъектов РФ;
• 5) обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъектов РФ;
• 6) установление порядка осуществления стратегического планирования в субъектах РФ в соответствии с нормативными правовыми актами, указанными в ст. 2 Законе о переводе земель;
• 7) участие в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализуемых на территориях субъектов РФ;
• 8) иные полномочия в сфере стратегического планирования (ст. 5, гл. 2 Закона о переводе земель).

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования относятся:

• 1) определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов;
• 2) разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;
• 3) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;
• 4) иные полномочия в сфере стратегического планирования (ст. 6, гл. 2 Закона о переводе земель).

При осуществлении регионального планирования необходимо соблюдать ряд следующих важнейших требований;

• 1) оптимальность, которая заключается в разработке такого варианта плана, когда потребности в ресурсах наименьшие, а конечный результат по финансовым и другим критериям лучший и, как правило, сроки осуществления события минимальные;
• 2) определенность, при которой установленные показатели и другие условия должны быть конкретизированы по величине и срокам выполнения, обоснованы и реализуемы;
• 3) в плане должны быть четко определены цели и задачи.

Чем выше качество региональных прогнозов и планов, тем более действенным будет результат в социально-экономической динамике развития.

Прежде чем приступить к процессу планирования, как правило, проводят предварительный анализ тенденций развития региона, разрабатывают возможные варианты хода социально-экономических процессов при изменении внешних и внутренних факторов воздействия в каких-то вариационных границах, с тем чтобы предложить для дальнейшего выбора один из них или несколько наиболее обоснованных. Данные функции обычно реализуются методом прогноза.

Важными задачами, которые обычно ставятся перед исполнителями при прогнозировании и планировании, разработке соответствующей концепции, программы, мероприятия, являются сохранение и развитие высокоэффективной структуры региональной экономики, обоснование и регулирование темпов роста выпуска продукции, высокой степени ее конкурентоспособности на рынке, обеспечение эффективного использования материальных, энергетических, трудовых и финансовых ресурсов, достаточного уровня доходов и социальной защищенности населения, поддержание имеющихся и налаживание новых многообразных экономических связей, как в масштабах региона, гак и государства и с внешним миром.

К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта РФ, относятся:

• 1) документ стратегического планирования, разрабатываемый в рамках целеполагания, — стратегия социально-экономического развития субъекта РФ;
• 2) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования, к которым относятся:
  • а) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период,
  • б) бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период,
  • в) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;
• 3) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, к которым относятся:
  • а) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ,
  • б) государственные программы субъекта РФ,
  • в) схема территориального планирования субъекта РФ.

К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся:

• 1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования;
• 2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;
• 3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;
• 4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;
• 5) муниципальная программа (ст. 11 Закона о переводе земель).

Документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования в установленные сроки, с учетом требований законодательства РФ о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне. Руководители органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления несут ответственность за достоверность и своевременность предоставления информации для государственной регистрации документов стратегического планирования.

Проекты документов стратегического планирования выносятся на общественное обсуждение. Замечания и предложения, поступившие в ходе общественного обсуждения проекта документа стратегического планирования, должны быть рассмотрены федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, ответственными за разработку документа стратегического планирования.

• [1] См.: Система ГАРАНТ. ІЖІ: base.garant.ru/12 138 154/