Система территориального управления во Франции

Сегодня Франция, в отличие от большинства демократических стран Европы, является все еще наиболее централизованным государством. Именно здесь достаточно устойчивы традиции крепкой государственной власти, которая играет главную роль на уровне департаментов и областей.

Конституция Франции 1958 г., которая действует по сей день, весьма скупо говорит о правах местного самоуправления. Это разд. 11 «О местных коллективах», хотя и этом разделе есть единственная ст. 72, посвященная местным коллективам, которая гласит, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Все остальные местные коллективы образуются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными советами в условиях, определенных законом. Помимо этого ст. 34 французской Конституции гласит, что «закон определяет основные принципы свободного управления местных административных единиц, их компетенции и их налогов» .

Фактически только в 1982 г. начался переход от политики всеобщей централизации к постепенной децентрализации государственной власти и созданию условий для быстрого развития местного самоуправления, тем более что глубокая интеграция в Европе также способствует этому процессу.

Законы 1982—1983 гг., которые сформировали новый Административный кодекс Франции, ввели три наиболее важных нововведения, которые резко подняли статус органов местного самоуправления:

• 1) были установлены единообразные правила административного контроля за действиями местных органов со стороны государства, а именно: одинаковый контроль устанавливался по отношению к решениям всех местных органов — муниципальных, генеральных и окружных советов. Причем этот контроль был уже не на предмет целесообразности, а лишь на предмет законности, с применением судебных процедур;
• 2) префект не является исполнительным органом департамента как местного коллектива, его функции перешли к председателю генерального совета. Теперь департамент как самоуправляющийся территориальный коллектив стал управляться исключительно выборными органами власти;
• 3) принципиально изменился статус округа, который в 1982 г. был только общественным образованием. После реформы он также стал управляться выборным административным органом.

Важнейшей во французском Законе от 2 марта 1982 г. № 82−213 была норма статьи, которую можно считать началом процесса децентрализации: «Статья 1. Коммуны, департаменты и регионы являются свободно управляемыми избранными советами. Законы определяют распределение компетенций между коммунами, департаментами, регионами и государством, а также распределение народных средств, что следует из новых правил местной налоговой системы и передачи государственных кредитов территориальным общинам; организацию регионов, уставные гарантии, предоставляемые персоналу территориальных общин, способ избрания и устав избранников, а также формы сотрудничества между коммунами, департаментами и регионами и развитие участия граждан в местной жизни» .

На сегодня законодательство Франции полностью регулирует все вопросы, касающиеся организации и деятельности местного самоуправления на всех уровнях административно-территориального устройства. Все эти законы объединены в Административный кодекс, который фактически является «конституцией» местного самоуправления во Франции.

Местные органы самоуправления. Коммуна. Во Франции насчитывается 36 551 коммуна. Среднее число жителей одной коммуны — 1500; фактически различия очень велики — 25 000 коммун насчитывают менее 700 жителей, тогда как население Парижа превышает 2 млн жителей. Вес коммуны обладают общим, единым для Франции статусом, закрепленном в Кодексе коммун и регулирующим структуру органов власти, механизм выборов и назначений, основные компетенции и т. д. Закон предусматривает лишь несколько различий, обязательных для коммун, подпадающих под определенные критерии. Во-первых, коммуны Париж, Марсель и Лион обладают особым статусом. Во-вторых, в коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численности населения; от численности населения зависит и число членов муниципального совета (от девяти до 69). Наконец, некоторые коммуны обязаны образовывать органы межкоммунального сотрудничества по схеме, предложенной законодателем.

В каждой коммуне образуется путем всеобщего прямого голосования муниципальный совет, который избирает из своего состава мэра — главу исполнительной власти и, по предложениям мэра, — его заместителей. Мэр и заместители образуют муниципалитет — исполнительный орган коммуны.

Муниципальный совет является основой местного самоуправления на уровне коммун: он избирается прямым голосованием, решает основные вопросы, связанные с компетенциями коммун, не связан в своих решениях ничем, кроме действующего законодательства.

Принимаемые советом решения относятся к сферам его компетенции и охватывают следующие основные вопросы:

• • утверждение бюджета и финансового отчета мэра;
• • создание муниципальных служб и их организация;
• • управление имуществом коммуны;
• • регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной;
• • контракты, заключаемые коммуной;
• • утверждение коммунального плана землепользования и т. д.

Мэр обладает двойными компетенциями — главы исполнительной власти коммуны и представителя центральной власти в коммуне:

• • в качестве представителя государства мэр обладает следующими полномочиями:
• — регистрация актов гражданского состояния,
• — функция представителя общей полиции,
• — публикация государственных законов и постановлений,
• — организация выборов,
• — удостоверение подписей,

составление списков военнообязанных и организация гражданской обороны,.

• — надзор за функционированием начальных школ,
• — выдача разрешений на застройку и т. д.;
• • в качестве представителя коммуны мэр обладает тремя типами полномочий:
• — собственные полномочия мэра,
• — полномочия мэра по исполнению решений совета,
• — полномочия, делегированные мэру советом.

Департамент. Несмотря на появление и быстрое усиление регионов, департамент остается наиболее влиятельным уровнем местной власти. Во Франции существует 95 департаментов, обладающих единым статусом. К этому добавляются Париж, являющийся одновременно департаментом и коммуной, и четыре заморских департамента (большей частью острова, принадлежащие Франции, но удаленные от основной территории страны), являющихся одновременно регионами. И в том и в другом случае общий статус служит основой, но присутствует и ряд существенных исключений из него.

Департамент является ключевым звеном в системе исполнительной власти. Это тот уровень, где сконцентрирована местная государственная администрация. Во главе этой администрации стоит префект или современное название должности — комиссар республики (прежнее название сохранилось для обозначения званий в корпусе префектов), а сама администрация наделена очень большими властными полномочиями и включает в себя целую систему важных служб, обеспечивающих осуществление государственной политики на региональном уровне.

На департаментальном уровне существуют представительный орган — генеральный совет, а также президент генерального совета, являющийся главой исполнительной власти, и постоянная комиссия. Члены генерального совета избираются прямым всеобщим тайным голосованием сроком на 6 лет. При этом каждые 3 года происходит ротация, т. е. выборы проводятся раз в 3 года, касаясь при этом лишь половины состава генерального совета. Полномочия генерального совета идентичны полномочиям других местных органов власти во Франции.

Постоянная комиссия генерального совета избирается из состава совета по пропорциональной системе на основе списков. Функцией комиссии является осуществление текущей работы совета в перерывах между сессиями. Администрация департамента повторяет структуру региональной администрации. Высшее должностное лицо — генеральный директор департаментальных служб.

Регионы. Сравнительно недавно созданные регионы приобретают все большее значение в системе управления и самоуправления. Это связано с двумя характеристиками регионального уровня: расширением компетенции в области экономического планирования и регулирования и статусом региона как основного партнера органов Европейского союза на данном уровне.

В континентальной Франции выделяется 21 регион с общим для всех статусом. Кроме того, остров Корсика является территориальным сообществом с особым статусом и существует четыре заморских региона (Гвиана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа), являющихся, как уже говорилось, одновременно департаментами и пользующихся рядом исключений из общего статуса.

Органами управления на региональном уровне являются региональный совет, президент совета, постоянная комиссия. Число членов регионального совета варьируется в зависимости от численности населения. Депутаты избираются сроком на 6 лет. Основные полномочия совета:

• • принятие бюджета;
• • назначение органов исполнительной власти;
• • создание служб администрации региона;
• • принятие программ развития, регионального плана и других документов.

Помимо совета на региональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический и социальный комитет, который является исключительно консультативным органом. Однако по ряду вопросов совет и его президент обязаны запрашивать мнение комитета по следующим вопросам:

• • подготовка и осуществление национального плана в регионе;
• • подготовка регионального плана и оценка его результатов;
• • основные направления бюджета.

Президент совета является главой исполнительной власти в регионе, избирается региональным советом из своего состава сроком на 6 лет. После выборов президента проводятся выборы постоянной комиссии, которая ведет работу в перерывах между сессиями совета.

Президент совета единолично руководит администрацией региона. Высшим должностным лицом администрации является генеральный директор региональных служб.

В табл. 16.2 представлено разграничение компетенций территориальных образований по уровням власти.

Таблица 16.2.

Компетенции территориальных сообществ и средства их выполнения.

Окончание табл. 16.2.

Финансы местных органов власти. Местные органы власти имеют самостоятельные бюджеты. Бюджет на каждый год готовится главой исполнительной власти и утверждается, с возможными дополнениями и изменениями. Финансовые поступления в местные бюджеты состоят из следующих элементов:

• • прямые собственные местные налоги;
• • сборы и косвенные налоги;
• • налоги и сборы, переданные государством в связи с децентрализацией;
• • трансферты и субсидии государства, других территориальных сообществ;
• • плата за услуги, доходы от экономической деятельности, займы.

В табл. 16.3 представлена структуризация доходов территориальных образований.

Таблица 163.

Структура доходов территориальных сообществ во Франции, %.

Местные прямые налоги. Эти налоги являются общими для коммун, департаментов и, с некоторыми исключениями, регионов. Современная система основана на четырех основных прямых налогах:

• • поземельный налог с незастроенных участков;
• • поземельный налог с застроенных участков (налог на строение);
• • жилищный налог;
• • налог на профессию.

Наряду с указанными налогами коммуны могут вводить другие, в частности — налог на сбор мусора и транспортный налог. Число косвенных налогов очень велико, но их доля в доходах крайне мала, ввиду низких ставок и баз налогообложения.

В связи с децентрализацией государство передало департаментам и регионам ряд сборов. Их доля в доходах соответствующих бюджетов достаточно велика и продолжает расти.

Государственные трансферты. Французское государство осуществляет значительное число трансфертов в пользу местных сообществ. Если в среднем по стране трансферты составляют около трети доходной части местных бюджетов, то в сообществах с незначительным фискальным потенциалом их объем может превышать 80% фактических поступлений в местный бюджет.

Территориальное планирование во Франции составляет часть экономического планирования, процесс менее интегрирован, но больше связан с территорией страны.

Франция — одно из европейских государств, в котором создана самая практичная система регионального планирования. позволяющая доводить мероприятия, предусмотренные в прогнозах, до реального воплощения.

Особый опыт страна имеет в решении конкретных задач в краткосрочные периоды с учетом долгосрочных прогнозов. Например, в районе Марселя решено было создать новый портовый комплекс с общей целью превратить город в самый крупный порт Западной Европы. Это давало толчок к развитию всей Юго-Восточной Франции, которая была традиционным сельскохозяйственным районом. Порт позволил развить экономику страны на базе привозного сырья (нефтехимия, машиностроение), а Марсель превратить в южные ворота стран Евросоюза. Во многом это стало возможным осуществить благодаря долгосрочным прогнозам и региональной политике по развитию и претворению в жизнь теории полюсов роста французских экономистов Ф. Перру и Ж. Р. Будвиля.

Сегодня основными целями региональной политики Франции являются:

• • децентрализация крупных городов и развитие периферийных областей;
• • индустриализация аграрных территорий;
• • стимулирование развития малых региональных центров;
• • развитие сектора услуг в периферийных районах.