Система муниципального самоуправления в Санкт-Петербурге

Санкт-Петербург (как и Москва) — город федерального значения: одновременно и субъект РФ, т. е. субъект государственной власти, и город с обычными городскими проблемами, т. е. субъект МСУ. Формулировка в Конституции РФ о невхождении МСУ в систему органов государственной власти для Санкт-Петербурга и Москвы породила массу проблем, массу коллизий. Долгое время было в принципе не понятно, как строить эффективную систему МСУ в городе федерального значения. Под эффективной системой МСУ мы будем здесь понимать такую систему, в которой вопросы местного значения решаются с наименьшими затратами времени и ресурсов, решаются органами МСУ, в рамках закона, при участии местного населения и в его интересах.

С принятием Федерального закона № 131-ФЗ МСУ осуществляется на внутригородских территориях, в соответствии с уставами городов федерального значения; предметы ведения, доходные источники и передаваемые объекты собственности определяются городскими законами.

В городе образован Совет муниципальных образований, куда входят представители более 90 МО.

Хорошим индикатором муниципальной активности может служить использование права законодательной инициативы в Законодательном Собрании (безотносительно к тому, что принимаются ли вносимые законопроекты, или нет). Как известно, таким правом обладают муниципальные советы.

Муниципальные выборы в последнее время сопровождаются явной поддержкой кандидатов от партии «Единая Россия» со стороны избирательных комиссий, городской администрации. Последние муниципальные выборы прошли в 2014 г. и также имели место нарушения в пользу кандидатов от партии власти, следующие выборы будут в 2019 г.

Сами муниципалы так формулируют основные проблемы, стоящие перед петербургским МСУ^[1]:

• — органы МСУ не обладают достаточными полномочиями и достаточными ресурсами (финансовыми, экономическими, кадровыми) для решения местных вопросов, по факту эти вопросы решают органы государственной власти города;
• — районные администрации бесконтрольно расходуют средства городского бюджета. Их практически не контролируют депутаты Законодательного Собрания и не имеют права контролировать муниципалы;
• — депутаты муниципальных советов все больше теряют мотивацию своей деятельности. Они ощущают себя не властью, а активистамиобщественниками, свои усилия они фокусируют на работе с местными жителями, а не на участии в работе совета.

В настоящее время система петербургского МСУ характеризуется следующими основными параметрами.

• 1. Территории МСУ и виды МО. Город поделен на 111 муниципальных округов, в которых созданы 111 МО. Петербургские МО делятся на 82 МО, функционирующих внутри городской черты, и на 29 МО, действующих в пригородах Санкт-Петербурга. В свою очередь, пригородные МО делятся на МО поселений — 20 и МО городов-пригородов — 9. Различным видам МО законом города предоставлен различный объем предметов ведения.
• 2. Вопросы местного значения и полномочия петербургских МО. Законодательство определяет следующие основные вопросы местного значения:
  • • благоустройство и озеленение территории;
  • • сбор и вывоз отходов;
  • • организация и содержание муниципальных архивов;
  • • согласование адресных программ по размещению объектов розничной торговли;
  • • создание условий для развития массовой культуры и спорта;
  • • организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подростков;
  • • определение территорий, на которых не допускается торговля алкоголем;
  • • регулирование тарифов на услуги, размещение муниципального заказа;
  • • дошкольные детские организации;
  • • автостоянки и парковки;
  • • ремонт и содержание дорог;
  • • содержание и благоустройство мест погребения и воинских захоронений.

К полномочиям органов МСУ по решению вопросов местного значения относятся:

• 1) принятие устава МО, издание муниципальных правовых актов;
• 2) принятие бюджета МО и отчета о его исполнении;
• 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• 4) установление официальных символов МО;
• 5) организационное, информационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума;
• 6) учреждение печатного СМИ.

К контрольным полномочиям органов МСУ относятся:

• — контроль муниципального совета за исполнением органами и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения;
• — возможность создания контрольного органа МО, если таковой предусмотрен уставом МО.

Среди важнейших переданных государственных полномочий можно выделить вопросы опеки и попечительства. Отметим, что в законодательных актах о МСУ в Санкт-Петербурге 1997 г. опека и попечительство входили в перечень местных вопросов, позже они исчезли из перечня и передаются для исполнения как отдельные государственные полномочия.

• 3. Муниципальные финансы.
• 4. В муниципальную собственность переданы несколько отдельных учреждений социальной сферы (детские сады, подростковые клубы, учреждения физкультуры и спорта, дома культуры и т. п.).

В настоящее время органы МСУ Санкт-Петербурга финансово очень слабы: в 2015 г. сумма консолидированных местных бюджетов города составила чуть больше 10 млрд руб., при том что бюджет города составлял примерно 0,5 трлн руб., таким образом, доля муниципалитетов составляет порядка 2,5%. В табл. 18.1 приведены данные об исполнении бюджета по расходам за 2015 — I квартал 2017 г.²

Таблица 18.1

Сравнение расходов бюджета муниципальных образований и расходов бюджета Санкт-Петербурга за 2015 г., 2016 г. и I квартал 2017 г.

• 1 URL: http://www.fincom.spb.ru/files/cf/npd/budget/2016/ispolnenie/zakonispbd-2016.pdf.
• 2 URL: http://www.fincom.spb.rU/files/cf/budget_implementation/2.18%20 form/2017/consbd-lq-2017.pdf.
• 1

Обратим внимание, что в 2016 г. на 12% по сравнению с 2015 г. (на 1,3 млрд, руб.) увеличились средства на опеку и попечительство — переданное МСУ отдельное государственное полномочие. Так же, как и в Москве местного самоуправления в городе практически нет.

В настоящее время система органов власти, осуществляющих свои функции в Санкт-Петербурге, выглядит так (рис. 18.1):

Рис. 18.1. Система органов власти в Санкт-Петербурге. Двойным контуром обведены органы МСУ^1.

• 1) на территории города действуют территориальные отделения федеральных органов исполнительной власти: Федеральная регистрационная служба, Федеральная миграционная служба и др. — эти органы сформированы федеральными органами исполнительной власти без участия жителей города, и они не решают местных вопросов;
• 2) в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга входят:
  • а) Законодательное Собрание Санкт-Петербурга — высший и единственный законодательный орган государственной власти СанктПетербурга — он формируется в результате выборов населением города;
  • б) Правительство Санкт-Петербурга — высший исполнительный орган государственной власти — правительство формируется при участии депутатов Законодательного Собрания, т. е. при участии представителей населения;
  • в) Губернатор Санкт-Петербурга — высшее должностное лицо города, возглавляющее Правительство города — губернатор утверждается в должности депутатами Законодательного Собрания, т. е. при участии представителей населения;^[2]
  • г) Администрация Санкт-Петербурга — исполнительный орган государственной власти города, возглавляемый Правительством. В состав администрации входят Комитеты Санкт-Петербурга — отраслевые органы исполнительной власти и Администрации районов СанктПетербурга (18 административных районов) — территориальные органы исполнительной власти;
  • д) судебные органы государственной власти: Уставный суд СанктПетербурга, мировые судьи — эти органы не решают местных вопросов;
• 3) органы местного самоуправления Санкт-Петербурга.

Итак, применительно к сегодняшнему Санкт-Петербургу (субъекту РФ, городу федерального значения) местная власть включает в себя органы МСУ 111 МО (их полномочия в решении вопросов местного значения определены законами Санкт-Петербурга) и органы государственной власти города, когда они решают вопросы местного значения города как целого, и его административных районов (городская инфраструктура, городской транспорт, образование, здравоохранение и др., — то, что определено Федеральным законом № 131-ФЗ для городского округа).

• [1] Данные проблемы сформулированы на семинаре, посвященном особенностямМСУ в Санкт-Петербурге и Москве в июне 2009 г.
• [2] В качестве схемы органов МСУ в МО выбрана самая распространенная в городесхема «совет — управляющий (менеджер)».