Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления

Гарантиями организационной самостоятельности местного самоуправления выступают закрепляемые Конституцией РФ, федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований права муниципальных образований самостоятельно определять структуру и формировать органы местного самоуправления, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с правовыми принципами определения и закрепления компетенции органов местного самоуправления^[1].

В числе гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления можно выделить следующие.

1. Конституционные гарантии организационной обособленности органов местного самоуправления.

Конституция РФ (ст. 3), закрепляя механизм осуществления принадлежащей народу власти самим народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, подчеркивает тем самым особое значение органов местного самоуправления как отдельного, самостоятельного уровня в системе народовластия, как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

В советский период местные Советы являлись составной частью единой системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подчиненности и подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, обязательности решений вышестоящих органов власти для нижестоящих органов, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами. И хотя данная система взаимоотношений органов власти формально допускала самостоятельность местных Советов и их исполкомов в решении вопросов местной жизни, в действительности она исключала эту самостоятельность в силу жесткой централизации и концентрации государственной власти, бюрократизации ее аппарата.

2. Гарантии самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Никто не вправе навязать муниципальным образованиям формирование тех или иных органов, наличие тех или иных выборных должностных лиц, кроме случаев, прямо указанных в законе. Население самостоятельно в выборе конкретных организационных структур, обеспечивающих решение задач местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления в ч. 6 ст. 34 под структурой органов местного самоуправления понимает перечень этих органов, подчеркивая при этом, что конкретный перечень органов и выборных должностных лиц местного самоуправления должен быть предусмотрен в уставе муниципального образования. Все органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (так, представительный орган поселения не образуется, а его полномочия осуществляются сходом граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательными правами, составляет менее 100 человек. В соответствии с уставом поселения сход граждан может осуществлять полномочия представительного органа и в том случае, если численность избирателей поселения более 100 и не более 300 человек. Есть и еще одно исключение из общего правила. В соответствии с законами субъектов РФ — городов федерального значения, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться).

3. Гарантии самостоятельного правового регулирования организационных вопросов местного самоуправления.

Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления обеспечиваются тем, что избрание либо назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 34) устанавливает, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ.

Закон допускает возможность временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75). Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления возможно только в случаях и порядке, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

4. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечиваемые через механизм наделения органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению возлагаемых на них задач.

Для самостоятельного решения вопросов местного значения, а в установленных законом случаях и иных задач органы местного самоуправления наделяются законом и уставом муниципального образования собственной компетенцией. Федеральные законы, законы субъектов РФ, регламентирующие вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям муниципальных образований, а также затрагивающие иные вопросы местного самоуправления, не могут противоречить Конституции РФ, Закону об общих принципах организации местного самоуправления и ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Установленные законом полномочия осуществляются органами местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов, а также внутригородских муниципальных образований городов федерального значения самостоятельно.

5. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечиваемые материально-финансовой базой местного самоуправления.

Организационная самостоятельность местного самоуправления реальна лишь при наличии у муниципальных образований материально-финансовых ресурсов, соразмерных тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя обязанность по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Реальность и эффективность местного самоуправления во многом обеспечиваются прежде всего муниципальной собственностью и особенно финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении органов местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что:

• — органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной политики на достаточные собственные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своей компетенции;
• — по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна иметь источником поступления местные налоги и повинности, размер которых эти органы имеют право устанавливать в рамках закона;
• — финансовые системы, на основе которых приобретаются ресурсы, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления, должны быть по своему характеру достаточно разнообразными и эволюционными для того, чтобы позволить этим системам, насколько это возможно на практике, следовать за реальной эволюцией стоимости выполнения функций названных органов;
• — защита наиболее слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур перераспределения финансов или эквивалентных мер для исправления последствий неравного распределения возможных источников финансирования, а также расходов, которые покрываются из этих источников. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу действий органов местного самоуправления при осуществлении ими своей компетенции.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое отражение прежде всего в признании и равной правовой защите, наряду с другими формами собственности, также и муниципальной собственности, в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 8, 132), требовать компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133).

6. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечиваемые властным, общеобязательным характером муниципальных правовых актов.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет в ст. 43 не только систему муниципальных правовых актов, но и устанавливает, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам своего ведения принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, имеют обязательный характер для всех, кому они адресованы.

7. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечиваемые правом муниципальных образований иметь собственные официальные символы.

В соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами муниципальные образования вправе устанавливать собственные официальные символы (гербы, эмблемы, иные символы), отражающие исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции и обычаи, особенности данной территории.

Официальные символы муниципальных образований и порядок их официального использования закрепляются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

• [1] См. подробнее: Овчинников И. И. Компетенция местного самоуправления (проблемытеории и практики правового регулирования). М.: Юстицинформ, 2014.