Организация Североатлантического договора

В 1947 г. по инициативе США подписывается договор о взаимной безопасности стран Западного полушария («Договор Рио-де-Жанейро»). Министр иностранных дел Великобритании Э. Бевин выступил за заключение подобного же соглашения между США и европейскими странами, но американский конгресс все еще придерживался идей Доктрины Монро. Тогда по инициативе Бевина Великобритания, Франция, Бельгия, Нидерланды, Люксембург и Ирландия подписали 17 марта 1948 г. в Брюсселе «Договор об экономическом, социальном и культурном сотрудничестве и коллективной самозащите». Статья IV этого Договора предусматривала, что в случаях, когда любая из этих стран станет объектом вооруженного нападения в Европе, другие участники Договора обязуются оказать жертве всю необходимую (военную и другую) помощь. Эта же статья обязывала участников Договора не заключать никаких союзов, не участвовать ни в какой коалиции, направленной против кого-либо из них. Для координации намеченных в Договоре целей планировалось создание Консультативного совета. Государстваучастники могли приглашать для присоединения к нему и другие государства, разделяющие его условия. Срок действия Договора был определен в 50 лет.

Через неделю, 24 марта 1948 г. правительство США обнародовало меморандум об атлантической солидарности. В нем говорилось, что правительство США будет рассматривать нападение на любую из стран Брюссельского договора как нападение на США, и страна-агрессор будет иметь дело с США, в соответствии со ст. 51 Устава ООН, которая дает каждой стране право на коллективную самозащиту. Некоторые из европейских стран (Франция) призывали США присоединиться к Брюссельскому договору, но правительство США предложило заключить новый договор с тем, чтобы Конгресс сохранил свое законное право объявлять войну.

Вскоре участники Брюссельского соглашения, США и Канада начали переговоры о создании исключительно военной организации с целью коллективной защиты стран-участниц от потенциальной угрозы со стороны Советской Армии, дислоцированной в Восточной Европе. Переговоры завершились подписанием в Вашингтоне 4 апреля 1949 г. Североатлантического договора.

Преамбула Вашингтонского договора также ссылается на Ст. 51 Устава ООН, которая дает государствам право индивидуально или коллективно обеспечивать свою безопасность, и выражает готовность участников Договора урегулировать все международные споры мирными средствами, воздерживаться от угрозы силой или использования силы в любой форме, противоречащей целям ООН.

Тогда, в условиях резко обострившейся «холодной войны», этому можно было верить. Но в начале XXI в., когда давно уже нет СССР с его действительно сильнейшей в мире армией, а НАТО не только продолжает существовать, но и дальше расширяется на Восток, включая в себя части распавшегося СССР, становится очевидной неискренность инициаторов Договора. Исследователи международных отношений из стран Запада также считают сохранение НАТО после «холодной войны» аномалией. Образованная «под страхом советской угрозы и под американским руководством, призванным укрепить безопасность своих членов против Советского Союза путем агрегирования оборонного потенциала, НАТО должна была либо свертываться, либо исчезнуть, умирая хныкая и стеная». Даже теоретики так называемого политического реализма, оправдывающие политику достижения узкоэгоистических целей своих государств любой ценой, в том числе и попирая нормы морали и международного права¹, предсказывали НАТО гибель, если в течение не «дней», то «лет»^[1][2].

НАТО с самого начала создавалась как организация для совместных действий государств-членов по реализации своих обширных геополитических целей, в том числе и защиты от возможных противников. Если вспомнить, как выглядела политическая и экономическая карта мира в середине XX в., то станет очевидным и круг этих целей. Ситуация в то время определялась тем, что большая часть Африки, Азии, Океании и бассейна Карибского моря находилась в колониальной и полуколониальной зависимости от государств — членов НАТО. Народы зависимых и полузависимых стран вели борьбу за свою политическую и экономическую независимость, а СССР и его союзники активно поддерживали эти справедливые требования. Вот почему в каждом из регионов мира были созданы соответствующие «ударные силы» колонизаторов с непременным участием США и Великобритании для отражения возможной для них угрозы.

Формулировки Вашингтонского договора^[3] напоминают статьи упоминавшегося выше «Договора Рио-де-Жанейро», также разработанного под эгидой США. В частности, говорилось о том, что для более эффективного достижения целей Договора, подписавшие его государства должны отдельно и совместно поддерживать и развивать их индивидуальную и коллективную способность сопротивляться вооруженному нападению извне. Во всех случаях возникновения угрозы для территориальной целостности, политической независимости или безопасности, они должны проводить совместные консультации. Статья 2 гласит, что государства-члены «…будут стремиться устранять конфликт в их международной экономической политике и поощрять экономическое сотрудничество между собой».

Основополагающей в Договоре является его пятая статья. Она гласит: «…вооруженное нападение против одного или большее количество государств в Европе или Северной Америке должно рассматриваться как нападение на всех них, и, следовательно, они соглашаются, что, если такое вооруженное нападение произойдет, каждый из них, в осуществление своего права на индивидуальную или коллективную самозащиту, признаваемой cm. 51 Устава ООН, немедленно, отдельно или совместно с другими странами, поможет стороне или сторонам, подвергшимся нападению, всем необходимым, включая использование вооруженной силы, для восстановления и поддержания безопасности в Североатлантической зоне». Никто из участников Договора не скрывал, что под агрессором понимается Советский Союз, хотя советское руководство выражало свою готовность присоединиться к военной организации для успешного решения задач, стоящих перед ООН как универсальным институтом мира и безопасности на Земле. Предложение СССР было отвергнуто, ибо включение его в НАТО означало бы коренную переориентацию его целей.

Под действие пятой статьи подпадали территории государств — членов НАТО в Европе, Северной Америке, Алжир (тогда — колония Франции)^[4] и все острова к северу от Тропика Рака, а также места расположения сухопутных, военно-воздушных и военно-морских сил государств-членов в указанных районах и в Средиземном море.

Участники Договора могли по единодушному согласию приглашать другие государства Европы, согласные с условиями Договора, присоединиться к военному союзу в целях его укрепления и повышения боевого потенциала (ст. 10). Последние должны принять условия Североатлантического Договора, ратифицировать его и представить правительству США ратификационные грамоты. По истечении десяти лет со времени действия Договора, государства получали право консультироваться относительно отношения к факторам, воздействующим на мировое развитие и защиту в регионе Северной Атлантики. По истечении 20 лет, государства-члены могли выйти из Договора, уведомив об этом правительство США за год до своего выхода.

Договор о НАТО вступил в силу 24 августа 1949 г. В короткие сроки были сформированы административные структуры, военное командование и его подразделения. Число членов НАТО увеличилось с первоначальных 12 до 16. По мере присоединения новых государств к НАТО (Греции и Турции в 1951 г., Федеративной Республики Германии — в 1955 г. и Испании — в 1982 г.), зона действия сил НАТО расширялась.

Руководящие органы. Согласно Североатлантическому договору, основным руководящим органом альянса является Совет НАТО, состоящий из постоянных представителей всех государств-членов (в ранге послов). В этом составе он именуется Постоянным советом и собирается не реже одного раза в неделю. Совет собирается также и на уровне министров иностранных дел (не менее двух раз в год), министров обороны (по необходимости) и глав государств и правительств стран НАТО. На встречах Совета высшего уровня определяются или пересматриваются стратегия и тактика альянса. На всех уровнях он обладает правом выносить решения, принимать декларации и коммюнике с объяснением тех или иных принимаемых НАТО шагов.

Все государства — члены НАТО считаются равноправными, заседания Совета и комитетов проходят за круглым столом, а решения принимаются путем консенсуса (единогласно). В Постоянном совете председательствует Генеральный секретарь НАТО, помощником которого выступает старший по возрасту посол. Председатель Совета на уровне министров иностранных дел избирается путем ежегодной ротации в алфавитном порядке. Совет уполномочен формировать все структуры, необходимые для успешной деятельности Организации (вспомогательные органы, комитеты, рабочие группы и т. п.)^[5]. По мере расширения состава НАТО и сферы его деятельности формировалась и модифицировалась также структура руководящих органов, которая ныне довольно таки многослойна (см. схему 4).

Схема 4. Структура высших руководящих органов НАТО Поскольку решениями КПО должны руководствоваться стратегические командования НАТО, представители последних также участвуют в работе КПО и Военного комитета. Процедуры работы, подготовки и принятия решений здесь такие же, как и в Совете НАТО, за исключением того, что решения КПО готовят другие комитеты и рабочие группы.

Решения Совета подготавливаются соответствующими комитетами, ранжированными в определенном иерархическом порядке, в которых заседают заместители постоянных представителей, их советники и консультанты. Консультативным органом Совета НАТО по политическим вопросам является Политический комитет, в котором участвуют представители всех государств — членов альянса под руководством помощника Генерального секретаря по политическим вопросам.

Равные с Советом права в сфере своей компетенции имеет Комитет планирования обороны (КПО). Это высшая военная власть альянса — структура, состоящая из постоянных представителей государств-членов¹. КПО, как и Совет, собирается на уровне министров обороны не менее двух раз в год для обсуждения вопросов, связанных с военным обеспечением безопасности. Комитет выносит рекомендации политическим властям НАТО и определяет меры, которые, с его точки зрения, необходимы для обеспечения общей безопасности государств — членов НАТО. КПО помогает развивать стратегические концепции и ежегодно готовит обстоятельные оценки сил и возможностей стран и регионов, откуда может исходить опасность для НАТО. Во время кризисов и войн КПО представляет Совету оценки военной ситуации, дает рекомендации по использованию военной силы, выработке новых правил и т. д.

Министры обороны стран НАТО, участвующие в работе КПО, систематически встречаются также в Группе ядерного планирования, где обсуждается широкий круг вопросов ядерной политики (применения, безопасности, защиты, выживаемости, коммуникационных и информационных систем, а также размещения, управления, нераспространения ядерного оружия и т. д.). При этой Группе функционирует Группа высокого уровня в качестве старшего консультативного органа по ядерной политике и вопросам планирования. С 1998 г. КПО подчинена и Группа защиты оружия высших уровней, функцией которой является контроль над безопасностью ядерного оружия и его защитой, а также решение вопросов выживаемости. Эта группа состоит из специалистов высшей квалификации в соответствующих областях. Ее председателем является представитель США высокого ранга.

Военный Комитет НАТО состоит из начальников штабов государствчленов. При нем созданы три верховные командования, а именно:

1) Верховное союзное командование в Европе, официально формируемое начальниками штабов союзных государств и возглавляемое Верховным главнокомандующим союзными войсками^[6][7];

• 2) Командование Атлантического Океана, которое возглавляется Верховным союзным командующим Атлантики;
• 3) Командование Канала (так называют Ла-Манш), которое возглавляется командующим Канала.

В задачу командования входит планирование мер по защите соответствующих зон в мирное время (создание баз, аэродромов, прокладка трубопроводов, постройка складов, создание систем коммуникаций), и практическая реализация намеченных мер — в военное время.

Верховный главнокомандующий является ответственным за выполнение всех военных мер в соответствующей зоне. Он вправе давать рекомендации политическим и военным властям НАТО по любому военному вопросу, который может затрагивать его способность выполнять возложенные на него обязанности. Он имеет также прямой доступ к начальникам генеральных штабов государств — членов НАТО в своей зоне, контактирует с соответствующими национальными властями по всем вопросам, касающимся его задач. Вместе с Председателем Военного комитета НАТО, верховные главнокомандующие выступают как высшие военные представители в Главном штабе вооруженных сил союзников.

В рамках союзного командования в Европе функционируют две региональные команды:

Союзные силы Северной Европы: Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Польша и Чехия; штабквартира находится в г. Брунсаме, Нидерланды;

Союзные силы Юга Европы: Венгрия, Греция, Италия, Испания и Турция; штаб-квартира — г. Неаполь, Италия.

Верховное командование в Атлантике состоит из пяти штабов: Восточной Атлантики, Западной Атлантики, Южной Атлантики, Ударного флота и Союзного командования подводными кораблями.

Военному комитету помогает Международный военный штат, состоящий из военного персонала, направляемого государствами для работы в штаб-квартире НАТО. Он готовит и реализует его решения, а также налаживает военное сотрудничество как между государствамичленами, так и третьими странами. В 2002 г. штат насчитывал около 16 тыс. человек. Руководит им четырехзвездный генерал, избираемый Военным комитетом из числа кандидатур, названных государствами — членами НАТО. Он имеет в своем подчинении пять вице-директоров, каждый из которых руководит соответствующим подразделением штаба (планов и политики, операционным, разведывательным, кооперации и региональной безопасности, логистики, вооружений и ресурсов). При штабе имеются также группы советников, консультантов и контролеров.

Реализацией целей всестороннего сотрудничества между странами, провозглашенных ст. 2 договора о НАТО, призван руководить Экономический комитет, рассматриваемый как форум по проведению консультаций между заинтересованными странами по вопросам экономического развития в целях обеспечения безопасности и укрепления обороноспособности.

Естественно, что обсуждение вопросов экономического сотрудничества здесь носит специфический характер, обусловленный взглядом на экономику как основу обороноспособности (доли военных расходов в бюджетах, развитие оборонного комплекса промышленности, обеспеченность ресурсами для выполнения планов обороны и т. д.). Вопросы, выходящие за рамки этого круга, обсуждаются на организуемых НАТО ежегодных коллоквиумах по экономическим проблемам, материалы которых публикуются. Подготовкой и проведением этих мероприятий руководит Экономический директорат.

НАТО является грандиозным, постоянно расширяющимся (с 19 государств в 1949 г. до 29 государств в 2018 г.) военно-политическим блоком, обладающим всей необходимой инфраструктурой и системой органов по ее управлению. Это сотни комитетов, групп, служб, управлений или подразделений планирования, воинских и гражданских (транспортных, медицинских и т. д.) и даже учебных центров по подготовке и переподготовке специалистов.

Повседневную деятельность всех структур НАТО организует Международный секретариат во главе с Генеральным секретарем, назначаемым правительствами-членами. Генеральный секретарь является одновременно и председателем Совета НАТО, Комитета планирования обороны, Группы ядерного планирования, а также номинальным председателем всех других главных комитетов НАТО, сопредседателем постоянного Совета НАТО — Россия и комиссии НАТО — Украина. Он призван организовывать и продвигать процессы обсуждений, принятия решений и их реализации.

Генеральный секретарь сам наделен правом предлагать проблемы для обсуждения и принятия решений, использовать свои службы для урегулирования возможных споров и расхождений между государствами — членами НАТО. Он является основным представителем НАТО во внешних сношениях и докладчиком в контактах с отдельными правительствами и общественностью. Во время отсутствия Генерального секретаря эти функции выполняет его заместитель, являющийся председателем всех комитетов и групп среднего уровня.

В подчинении у Генерального секретаря находится достаточно разветвленный международный штат сотрудников, разделенный на службу Генерального секретаря, пять операционных отделов, службу управления и службу финансового контроля. Каждый из этих отделов возглавляется одним из помощников Генерального секретаря. Помощник является председателем главного в соответствующем отделе комитета. Подчиняется Генеральному секретарю также Исполнительный секретарь, ответственный за организацию работы органов НАТО на уровнях министров и послов.

НАТО — межправительственная организация, члены которой выделяют средства и ресурсы, необходимые для повседневного функционирования ее в соответствии с Договором: проведения встреч, подготовки и принятия решений, реализации других задач в рамках общих интересах всех членов альянса.

Основная часть военных сил и военной инфраструктуры, принадлежащих государствам — членам НАТО, остается под их непосредственным управлением и национальным командованием до тех пор, пока не возникнет необходимости в их выделении целиком (или частично) для решения определенных военных задач под общим Натовским командованием. Финансирование обучения и содержания национальных контингентов осуществляется за счет бюджета соответствующих государств. Они же несут все расходы по содержанию своих представительств при НАТО, выплачивают жалование офицерам, прикомандированным к штаб-квартире альянса. Жалование гражданских служащих выплачивается из бюджета НАТО. Все программы НАТО финансируются совместно теми государствами, которые в них участвуют.

• [1] Философия международных отношений: от теории к практике / отв. ред. С. Н. Погодин, И. Д. Осипов. СПБ.: Изд-во Политехнического университета, 2016. С. 33—34.
• [2] См.: Keohane R. О. Power and Governance in a partly Globalized World, 2004. P. 88.
• [3] Treaty of Vashington. URL: http://www.nato.int/docu/basictxt/treaty.htm.
• [4] В связи с завоеванием Алжиром независимости эта статья Договора с 3 июля1962 г. перестала действовать.
• [5] Созданы и активно работают Политический комитет (разных уровней), Группакоординации политики, группы региональных экспертов, специальные политическиерабочие группы, Группа консультантов атлантической политики и т. д. Параллельносуществует система военных комитетов и групп. В 1990;х гг. были созданы комитеты, комиссии и группы двустороннего сотрудничества НАТО с отдельными странами, в томчисле и Постоянный совет НАТО — Россия.
• [6] За исключением Франции, которая в 1966 г. вывела свои вооруженные силыиз подчинения НАТО. До 1997 г. вооруженные силы Испании, ставшей членом НАТОв 1982 г., в соответствии с национальным референдумом 1986 г. также оставались внеобъединенной военной структуры НАТО. Исландия, не имеющая своих вооруженныхсил, представлена в этом Комитете гражданским лицом.
• [7] Первым командующим был назначен (в декабре 1950 г.) американский генералД. Эйзенхауэр. С тех пор по традиции эту должность всегда занимают американскиегенералы.