Административные реформы советского периода

Россия встала на путь революционных преобразований в 1905 г., однако до 1917 г. изменения в общественно-политической жизни могут быть определены как внутрисистемные, направленные на трансформацию существующего строя. Преобразования эти, с одной стороны, были вызваны имевшимися в общественной жизни противоречиями, с другой стороны, в силу традиционно ограниченного и незавершенного характера стали источником новых противоречий, способствовали нарастанию кризиса.

Радикализм, присущий российской политической культуре, в полной мере проявился в событиях 1917 г. После революции на территории Российской империи сформировалось несколько систем власти: советская республика, «Белогвардейская», система власти эсеров, кроме того, значительная часть территории контролировалась различными атаманами, «батьками», где установились архаичные системы властных отношений.

В основу преобразований, проводимых в Советском государстве в период его становления, легло ленинское понимание марксизма. Ленинская идеология придавала реформам советского периода смысл и направление, но в то же время колебания в трактовке ленинских положений и «переосмысления» наложили свой отпечаток на формирование реформаторского процесса в целом.

Следует уточнить, что понятие «советский период», включающее историю страны с 1917 по 1991 г., является достаточно условным. На протяжении этого периода прослеживается модификация государственного управления, при этом изменения не затрагивали важнейших принципов организации системы:

• • становление советской системы управления 1917—1930;
• • административно-командное управление 1930—1953;
• • либерализация системы управления 1957—1975;
• • «застой» 1975—1985;
• • перестройка (реформирование управления экономической сферой 1985—1988;
• • изменение политической системы 1988—1991).

Как единство, так и различие перечисленных модификаций советского государственного управления связано с проводимой «ленинской линией» развития. Каждый реформатор (или группа) использовали «ленинскую традицию», действовали в рамках советского строя, в то же время специфика трактовок и отбор «ориентиров» определяли самобытность этих этапов. Можно выделить две тенденции советского государственного управления:

• • децентрализация, предоставление Советам реальной власти;
• • централизация, усиление государства.

Если в период предреволюционной идеологической борьбы В. И. Ленин настаивает на немедленном разрушении государства, то захватив власть обосновывает необходимость сохранения государства и даже его усиления. Идея немедленного его уничтожения постепенно эволюционирует в сторону концепции создания государства нового типа.

Вместе с тем нельзя не отметить как безусловно положительную тенденцию привлечения широких масс народа к политическому участию, к управлению государством через Советы различных уровней, через иные общественно-политические организации (профсоюзы). Через эти организации шел процесс общего и политического образования. Ликвидация безграмотности, привлечение граждан к участию в управлении государством, и соответственно, утверждение новых ценностей.

(образования, участия, политической активности…) было, безусловно, заслугой большевиков.

В ходе революционных преобразований к управлению были привлечены достаточно широкие массы народа, действовавшие в новых условиях с сохранением ориентации на старый социальный опыт, руководствуясь привычными принципами и представлениями, которые сложились именно благодаря нашей специфике восприятия власти и государства, всегда оказывавшей свое влияние в периоды трансформации.

Главной проблемой стала узкая идеологическая направленность, связанная с партийным контролем, подавление неполитическими методами всякого политического противодействия. В России так и не сложилась традиция политического общения, горизонтального дискурса, политического механизма разрешения конфликтов между различными интересами.

В процессе становления советской системы управления особое место занимают период военного коммунизма и нэп, поскольку это были различные подходы к пониманию советской системы.

Сущность военного коммунизма составляли предельная концентрация ресурсов и полное руководство их использования государством, строгая централизация, уравнительное распределение, всеобщая трудовая повинность «Милитаризация труда». ВСНХ приобретает строго военизированный характер управления. Осуществляется отраслевой принцип управления: оперативное руководство предприятиями каждой отдельной отрасли было сосредоточено в главках. Между главком и предприятием в ряде отраслей стояло еще одно звено — трест. Все предприятия каждой отрасли подчинялись своему главку — отделу ВСНХ.

Начавшиеся весной 1921 г. нэповские реформы были также мерой вынужденной, поскольку введение продразверстки, запрет торговли и иные меры военного коммунизма вызвали недовольство широких слоев населения, мятежи и восстания поставили под сомнение существование строя и государственное управление.

Наблюдается возрастание роли Советов, но при этом значительно усиливается роль Президиума. Повышается роль РАБКРИНа с целью усиления надзора за государственным аппаратом. Повышению эффективности механизма государственного управления способствовало его функционирование на плановых началах. Особую роль сыграло принятие перспективного плана ГОЭЛРО. «Плановое развитие» может считаться основополагающей особенностью государственного руководства экономикой. План приобретал силу закона, определял смысл всей внутригосударственной политики. Он способствовал более четкому разделению функций управления между отраслями и уровнями управления. В дальнейшем — использование плана в качестве идеологической пропаганды, заведомое завышение требований и показателей и в конечном итоге — общегосударственная ложь.

Достижения первых десятилетий Советской власти — это полностью результат перенапряжения человеческих ресурсов. Необыкновенные показатели и рекорды стали возможны в основном не за счет инновативной деятельности в области промышленности, а за счет напряжения сил.

В период нэпа Лениным излагается откорректированная позиция по вопросу государственного строительства, в ее основе:

• • повышение престижа работы в госаппарате с целью повысить эффективность управленческого труда;
• • формирование соответственной культуры, «именно о культуре ставлю я здесь вопрос, потому что в этих делах достигнутым надо считать только то, что вошло в культуру, в быт, в привычку» [Ленин, 1950, т. 33, 446].

Конституция 1924 г. подводит определенный итог ленинского периода, периода поиска пути методом проб и ошибок. Курс на немедленное отмирание государства и разрушение его аппарата оказался заменен курсом на построение крепкого государства, основанного на дисциплине, контроле, централизации, что соответствовало устойчивой традиции «державности», присущей российской политической культуре. Радикально сменились воззрения на государственный аппарат, однако даже новые принципы, заложенные в его основу, не останавливали бюрократизацию. Альтернативой политической системе, построенной на принципе самоуправления, «самодержавия народа» могла быть парламентская демократия. Но ВКП (б) на такую систему не ориентировалась.

Социально-экономические трудности 1928 г., ошибочное решение о форсировании и коллективизации, предпринятое в 1929 г., послужили непосредственно толчком для возникновения тоталитаризма [Земцев, 1992, 92]. Среди причин или с установления административно-командной системы:

• • умаление роли Советов, сведение их роли к формальной;
• • выдвижение на первый план, увеличение государственного аппарата, сращивание его с партийным аппаратом;
• • номенклатурный принцип управления всем обществом в сочетании с неквалифицированностью и непрофессионализмом кадров;
• • приоритет чрезвычайных методов, методов принуждения при решении управленческих проблем.

Изменения принципов управления нашли свое отражение в идеологии, были закреплены в Конституции СССР 1936 г. Сравнивая тексты Конституций, невозможно не отметить, что совершенствование системы органов государственного управления проводилось не только за счет количественных изменений, но и по линии перераспределения компетенции между органами.

Принятие «сталинского закона» положило конец системе съездов Советов (по Конституции 1924 г. им принадлежала верховная власть, поскольку отныне высшим органом государственной власти является

Верховный Совет СССР, и законодательная власть осуществляется исключительно им (cm. 30—32));

• • законодательно закреплена и такая конституционная основа власти и управления, как роль партии (согласно cm. 126 она представляла руководящее звено всех общественных и государственных организаций трудящихся), а также практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления (это повлекло за собой изменение способов рекрутирования элиты: развитие номенклатурного принципа руководства всеми структурами государственного управления, в основе которого — принцип личной преданности партии (вождю));
• • впервые не было ограничений избирательного права. К этому времени уничтожены или изолированы все те, кто мог оказать сопротивление режиму;
• • конституционно закреплен отраслевой принцип руководства (cm. 72—77);
• • в организации управления усиливались общесоюзные начала, управление важнейшими отраслями — в руках союзного руководства;
• • увеличиваются масштабы государственного управления, огосударствление управления охватило сферы науки, искусства;
• • органы местного самоуправления также вошли в систему органов государственной власти (гл. 8).

Практика управления в период Великой Отечественной войны наложила свой отпечаток на развитие управления, в послевоенные годы происходит дальнейшее укрепление позиций планово-административного централизма.

К концу 1950;х — началу 1960;х гг. наблюдается повышенное внимание к вопросам управления. Это было связано прежде всего с количественным и качественным усложнением народного хозяйства, основу которого составляла многоотраслевая индустрия. Кроме того, сильно изменилась социально-политическая обстановка. С одной стороны, произошло изменение самоощущения простого народа: великая Победа способствовала подъему национального самосознания, гордости. С другой стороны, управление в номенклатуре не могло более носить репрессивного характера, класс номенклатуры оформился, приобрел силу [Восленский, 1991]. Изменения происходили в направлении резкого сокращения карательно-репрессивных функций, усиления коллегиальных форм руководства.

С 1953 г. началась радикальная реорганизация системы карательных органов. Ликвидирован ГУЛАГ, объединенные Берией силовые министерства разъединены на МВД, занимающееся охраной порядка, и органы госбезопасности, подконтрольные фактически ЦК КПСС и его Политбюро.

В 1957 г. Верховный суд СССР был лишен права неограниченного контроля в делах республиканских судов, судебная система была приведена в соответствие с территориально-административным делением государства.

Важнейшим направлением реформ стало совершенствование системы хозяйственного управления. В период с 1953—1956 гг. по настоянию Хрущева были приняты постановления ЦК КПСС и Совмина СССР об отмене излишней централизации планирования, праве колхозов дополнять и изменять положения Устава сельхозартели с учетом местных условий.

В 1957 г. осуществлен переход от управления экономикой через отраслевые министерства к руководству через региональные центры (совнархозы). Первоначально эти меры привели к повышению уровня специализации регионов, развитию инициативы на местах, развитию местного производства. Но вследствие непродуманности всего комплекса мер (сочетание централизованного государственного руководства и местной самостоятельности) возникли трудности в управлении предприятиями отраслей промышленности общегосударственного значения, в силу традиционных отношений на местах развились местный национализм, бюрократизм. Для преодоления этих недостатков была усилена централизация в планировании, сокращение числа совнархозов, создание в начале 1960;х гг. республиканских совнархозов и ВСНХ СССР, что привело к существованию многоступенчатости управленческой системы, пресечению функций ее отдельных звеньев.

Н. С. Хрущев стремился к проведению системы реформ, которые затронули бы все стороны жизни общества. Параллельно с децентрализацией управления экономикой он начал преобразования с целью приблизить партийные комитеты и советы к конкретному управлению производством.

Наряду с технократизацией управленческого аппарата, прагматизацией хозяйственной политики, слиянием управленческих обязанностей политических и хозяйственных руководителей, прослеживается попытка разрушения основ функционирующей элиты. Но появление концепции «общенародного государства» свидетельствовало о признании руководством страны невозможности отказаться от государства. Несмотря на попытки децентрализации государственного управления, произошло возвращение к обоснованию традиционно сильной государственной власти.

В 1960;е гг. в российской экономике обнаружились еще более существенные противоречия между уровнем технического развития производства и формами организации труда, заметно снизился уровень рентабельности производства и другие экономические показатели. Это было следствием неразрешенных проблем на более раннем этапе и вынуждало к проведению новых реформ, которые начались уже после смены политического руководства страной в 1964 г.

Их основной задачей явилось совершенствование взаимодействия общественных, коллективных и личных интересов через приведение производственно-экономических отношений в соответствие с уровнем и характером производительных сил. Хозяйственная реформа 1960;х гг. предполагала:

• • изменения в структуре управления н/х: возвращение к отраслевому принципу управления, внедрение новой основы отраслевого управления;
• • коррекцию системы планирования: стимулирование развития хозяйственной самостоятельности предприятий за счет активизации рыночных отношений и сокращения числа централизованно утверждаемых показателей (составление планов на реализованную продукцию);
• • внедрение экономических методов управления (полного хозяйственного расчета).

Реакцией на слишком смелые идеи сторонников рыночных отношений в качестве реакции вызвали к жизни централистско-охранительные идеи [Валовой, Лапшина, 1972]. Предложения «товарников» подвергались ожесточенной критике. Преобразования, связанные с внедрением рыночных отношений и демократизацией, должны были развиваться и охватить всю сферу государственного управления. Недостаточная продуманность экономических преобразований, невозможность выйти за рамки марксистского учения стали одной из причин затухания и сворачивания реформ. Но более существенной причиной того, что реформы «захлебнулись» при переходе ко второму этапу, стало молчаливое сопротивление чиновничьего аппарата главных отраслевых управлений. Трудовые коллективы представляли собой наиболее развитые и перспективные организации в советском государстве. Наличие реальных интересов не только сплачивало коллективы крупных предприятий, делало их заинтересованными в повышении эффективности управления. В период 1965—1975 гг. Всесоюзный центр и отраслевые центры научной организации труда разработали ряд методических рекомендаций и провели эксперименты по совершенствованию организации труда на предприятиях. Однако они не смогли добиться широкого внедрения своих инноваций. Трудовые коллективы не могли изменить соотношение интересов и приоритетов в рамках государства. Отделы и службы министерств и отраслевых управлений отказались экономически отвечать за свою деятельность: предложения, советы и претензии хозрасчетных подразделений и предприятий отвергались, игнорировались требования и решения хозрасчетных коллективов предприятий [Ефремов, 1999, 199—120]. В конечном итоге это привело к постепенному свертыванию внутризаводского хозрасчета, ослаблению материальной заинтересованности и утверждению принципов «уравниловки» на уровне коллективов предприятий.

Официального отказа от самих преобразований не было, но от реформ А. Н. Косыгина осталась одна риторика.

С бесславным завершением косыгинских реформ связано и то, что с этого периода в управлении решающим звеном становится организация (предприятие). Основные действия предпринимаются в области совершенствования организационной структуры и деятельности. На уровне организации решаются проблемы повышения эффективности производства и управления (совершенствование управленческого цикла, составление сетевых графиков).

Конституция 1977 г. принимается в тот период, когда «место „бойцов партии“ заняли „исполнители“ — люди часто безликие, в значительной мере отученные принимать самостоятельные решения и брать ответственность на себя, рисковать и упорно добиваться общественнозначимых целей… Для них двойная мораль, перманентная аппаратная интрига стали едва ли не нормой бытия, а разрыв между словом и делом — условием выживания» [Осипов, 1990, 11].

По сравнению с текстом Конституции 1936 г., в новом основном законе содержится ряд моментов, позволяющих оценить те изменения в государственном и общественном устройстве, которые произошли за период с 1936 по 1977 г. и потребовали законодательного закрепления.

В ст. 1 гл. 1 закреплено положение: «СССР — социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочего класса, крестьянства и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей».

Статья 6 «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является КПСС» содержит положение о месте и роли КПСС. По сравнению с Конституцией 1936 г., вопрос о партии вошел в первую главу, чем еще раз подчеркивалось значение партии.

Восленский считает, что за понятием «партия», особенно в вопросе принятия решений, стоит номенклатура, «господствующий», «эксплуататорский» класс советского общества. Наличие этого класса и объясняет, по его мнению, сохранение государства и доказывает верность ленинских рассуждений [Восленский, 1997].

Введение

раздела «Государство и личность», среди статей которого ряд принципиально новых, например, ст. 49, закрепляющая право каждого гражданина критиковать, вносить изменения в органы государственного управления, ст. 57 об обязанности государственных органов охранять права и свободы граждан, «уважение личности».

Если в Конституции 1936 г. «Высшие органы государственной власти» и «Органы государственного управления» — это два самостоятельных раздела, то в Конституции 1977 г. эти вопросы объединены в пятом разделе «Высшие органы государственной власти и управления». Высшим органом по-прежнему остается Верховный Совет, причем полномочия Президиума продолжают расширяться, согласно ст. 119 он является постоянно действующим органом.

Согласно этой системе, органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата или государственной администрации. Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые обозначались как органы государственного управления [Алехин, 1997, 9]. Законодательная власть осуществлялась только на федеральном и республиканском уровне.

Реформы Горбачева не возникли случайно: «ее основные направления обсуждались сначала в частном и неофициальном порядке, потом в недрах руководящих партийных инстанций…» [Верт, 1998, 491].

Но это была очередная революция сверху, причем за вдохновителями и инициаторами преобразований было оставлено право выступать от имени народа.

На XIX партконференции (июнь-июль 1988 г.) на первый план выдвигается кардинальная реформа политической системы. «Задача состоит в том… чтобы все дела в стране решались народом и его полномочными представителями». Задачами реформ являлись:

• • самоуправление: «восстановление руководящего положения выборных органов по отношению к исполнительным и их аппарату»;
• • демократическое выявление и формирование интересов и воли всех классов;
• • интернационализм;
• • укрепление социалистической законности и правопорядка;
• • четкое разграничение функций партийных и государственных органов;
• • создание механизмов своевременного самообновления политической системы, к которым можно отнести возрождение в партии принципа коллегиальности при принятии решений, подотчетность партийного аппарата выборным органам партии.

Впервые сформулированы понятия «правовое государство» и «гражданское общество» применительно к СССР, в основе их представления о приоритете законности и самоуправления. М. Горбачев и его сторонники приступают к формированию новой двухуровневой представительной советской системы. Высшим органом власти вновь становится съезд Советов, который путем тайного голосования выбирает постоянно действующий парламент, обладающий законодательными, распорядительными и контрольными функциями — Верховный Совет и его Председателя.

В 1990 г. начался глобальный политический кризис, выразившийся прежде всего в серии межнациональных конфликтов (Карабах, Сумгаит, Фергана…), в связи с чем М. Горбачев, указывая на чрезвычайные обстоятельства, принимает решение упрочить свое положение. Важнейшим нововведением этого периода является введение в СССР института президентства. Это свидетельствовало о невозможности проведения реформ быстрыми темпами с опорой на старый аппарат, необходимости централизации управления страной. С введением новых структур связывалась постепенная передача власти от партийных структур государственным.

Итог, закрепивший расстановку сил, — новое издание Конституции в 1991 г. с изменениями 1988—1990 гг., среди которых принцип разделения властей. Противоречивость данного документа свидетельствовала том, что процесс реформирования только начался и окончательные направления и приоритеты еще не были определены.