Соотношение публичного и корпоративного управления. 
Учредители автономных учреждений

Публичные органы наделены координационными и управленческими полномочиями, осуществление которых влечет за собой изменение имущественного статуса автономного учреждения. К публичным органам управления автономным учреждением относятся директивные органы. Такими правомочиями наделяются высшие исполнительные государственные органы — Правительство РФ, правительства и иные государственные органы субъектов РФ, обеспечивающие руководство исполнительно-распорядительной деятельностью на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. К ведению директивных органов отнесено нормативно-правовое регулирование деятельности государственных автономных учреждений, созданных на базе федерального имущества или имущества субъектов РФ. На муниципальном уровне правомочиями директивного органа наделены местные администрации. Публичные директивные органы доминируют в системе государственных (муниципальных) органов управления автономным учреждением. К их ведению отнесено:

• а) принятие решений о создании автономного учреждения. Таким решением определяется публичный орган, наделенный правомочиями учредителя — ими могут быть органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ, а также исполнительно-распорядительные муниципальные органы^[1];
• б) определение содержания управленческих правомочий учредителя. В частности, статутные органы в принимаемых ими нормативных правовых актах определяют все основные требования, предъявляемые к заданию учредителя — административному акту, в соответствии с которым учредитель обязывает автономное учреждение выполнять общественно-значимые работы или предоставлять социально приоритетные услуги. Актами директивного органа определяются условия финансового обеспечения выполнения задания учредителя. Таким образом, компетенция учредителя определяется не только Федеральным законом «Об автономных учреждениях», но и нормативными правовыми актами директивных органов, принимаемыми в случаях, прямо предусмотренных указанным Федеральным законом^[2];
• в) принятие решения об изменении организационно-правовой формы автономного учреждения. В частности, директивный орган принимает решение о создании бюджетного учреждения путем изменения типа автономного учреждения^[3].

Директивный орган определяет содержание правомочий автономного учреждения во взаимоотношениях с учредителем и иными публичными субъектами, но в отличие от учредителя он наделен собственной компетенцией, установленной федеральным законом, законом субъекта РФ или муниципальным нормативноправовым актом.

Учредителем автономного учреждения могут быть Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, представленные соответствующим органом исполнительной власти или муниципальным органом. Решение директивного органа о создании автономного учреждения является правоустанавливающим актом для учредителя. С момента вступления в силу такого акта учредитель вправе осуществлять публичные полномочия, отнесенные к его ведению Федеральным законом «Об автономных учреждениях». Таким образом, учредитель всегда действует на основе правомочий, делегированных ему директивным органом.

Правами и обязанностями учредителя наделяются органы исполнительной власти, а также муниципальные органы, подведомственные директивному органу. Учредитель проводит государственную политику, определяемую директивным органом. Это означает, что компетенция учредителя регламентируется Федеральным законом «Об автономных учреждениях» и нормативными правовыми актами директивных органов. Учредитель и директивный орган обладают общностью правомочий в сферах:

• • организационно-правовой деятельности. Применительно к государственному (муниципальному) автономному учреждению управленческими полномочиями может быть наделен только один учредитель и один директивный орган^[4];
• • нормативно-правового регулирования. Учредитель, так же как и директивный орган, принимает нормативные правовые акты, важнейшим из которых являются: 1) акты об утверждении устава автономного учреждения; 2) о реорганизации или ликвидации автономного учреждения; 3) создании или ликвидации филиалов автономного учреждения, открытии или закрытии его представительств^[5].

Следует учитывать различные предпосылки осуществления директивным органом и учредителем полномочий в сфере нормативно-правового регулирования. Директивный орган наделяется такими полномочиями Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта РФ, уставом муниципального образования. В отличие от директивного органа, учредитель получает рассматриваемые полномочия:

• а) в силу своего публичного статуса — применительно к федеральным автономным учреждениям, учредителями которых являются федеральные министерства^[6], либо на основе специального правоустанавливающего акта (например, полномочиями по нормативно-правовому регулированию могут быть наделены федеральные службы или федеральные агентства в случаях, специально предусмотренных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ);
• б) в силу своих имущественных правомочий. Учредитель автономного учреждения осуществляет имущественные правомочия собственника государственного или муниципального имущества, переданные ему соответственно Российской Федерацией или муниципальным образованием. Учредитель передает автономному учреждению соответствующие объекты недвижимости или движимого имущества (в том числе публичные финансы), даст согласие автономному учреждению на распоряжение такими объектами и в пределах этих имущественных правомочий осуществляет нормативно-правовое регулирование^[7].

Наряду с директивным органом и учредителем к публичным органам управления автономным учреждением относятся органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципальные органы, уполномоченные на управление соответственно федеральным имуществом, имуществом субъекта РФ или муниципальным имуществом. Применительно к федеральному имуществу такие полномочия отнесены к ведению Росимущества^[8]. Учредитель распоряжается имуществом, находящимся в ведении автономного учреждения, по согласованию с вышеуказанным публичным органом:

• а) при принятии решения об особом публичном статусе имущественного объекта, например, при принятии учредителем решения об отнесении движимых вещей, закрепленных за автономным учреждением, к особо ценному движимому имуществу;
• б) в процессе распоряжения особо ценным имуществом;
• в) при принятии решения о распоряжении недвижимым имуществом автономного учреждения, например, в случаях, когда недвижимость используется в качестве имущественного взноса при формировании уставного (складочного) капитала других юридических лиц, а также в тех случаях, когда учреждение создает юридическое лицо, выступая в качестве его учредителя или участника^[9].

Во всех указанных выше случаях учредитель принимает решение по согласованию с органом управления публичным имуществом (см., например, абз. «а»), либо рассматривает предложения наблюдательного совета автономного учреждения (см. абз. «б» и «в»), а при их одобрении выносит эти решения на рассмотрение органа управления публичным имуществом, санкция которого является необходимым условием легитимного распоряжения автономным учреждением особо ценными объектами движимого имущества или недвижимостью. В некоторых случаях имущественные отношения возникают непосредственно по решению органа управления публичным имуществом, к ведению которого отнесено одобрение или отклонение предложений учредителя о закреплении за автономным учреждением объектов недвижимости при их изъятии^[10]. В этих случаях орган по управлению публичным имуществом принимает решение по существу, и выносимый им акт индивидуального применения влечет за собой возникновение, изменение или прекращение имущественных отношений.

Орган по управлению публичным имуществом наделен равными с учредителем правомочиями при принятии решения об особом публичном статусе имущественного объекта, закрепленного за автономным учреждением^[11], а также при распоряжении недвижимостью, находящейся в ведении учреждения^[12]. В отличие от рассмотренных выше имущественных правомочий, в данном случае публичные органы принимают решения по согласованию; стороны наделены равными правами при разрешении коллизий, связанных с принятием совместного управленческого решения, и несут равные обязанности, обусловленные его исполнением.

Наряду с рассмотренными ранее имущественными отношениями орган по управлению публичным имуществом по согласованию с учредителем осуществляет и публичные правомочия, связанные с конституированием статуса автономного учреждения (принятием его устава и внесением в него изменений)^[13].

При осуществлении некоторых имущественных правомочий могут принимать участие и другие публичные органы, наделенные в этих случаях равными полномочиями с соответствующим органом управления публичным имуществом. Например, виды особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений определяются совместным решением Минобрнауки, Минздравсоцразвития, Минкультуры, Минспорттуризма и Росимущества^[14]. В этих случаях федеральные органы исполнительной власти выступают в качестве равноправных участников имущественного отношения. Принимая во внимание унификацию правового регулирования, участие различных публичных органов предусмотрено также при распоряжении имуществом автономными учреждениями, созданными субъектами РФ и муниципальными образованиями^[15].

Таким образом, все публичные органы наделены имущественными правомочиями, осуществление которых влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правомочий пользования или распоряжения имуществом, находящимся в ведении автономного учреждения. Директивный орган наделен такими правомочиями опосредованно, поскольку в принимаемом им решении о создании, реорганизации или ликвидации автономного учреждения определяется учредитель — основной орган публичного имущественного управления^[16]. В отличие от этого учредитель и орган управления публичным имуществом наделены самостоятельной компетенцией в данной сфере, при этом имущественные полномочия осуществляются указанными органами по согласованию или независимо друг от друга.

• [1] Таким образом, решение статутного органа о создании автономного учреждения конституирует публичный статус учредителя, определяет содержание его полномочий (см. ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об автономных учреждениях», абз. 2 и. 2 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 октября 2007 г. № 662).
• [2] Компетенция учредителя в области управления автономным учреждением установлена ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях». Компетенция статутного органа в части определения правового положения заданий учредителя (в том числе и применительно к финансовому обеспечению таких заданий) определена в ч. 5 ст. 4 указанного Федерального закона.
• [3] Согласно подп. «к» п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения учредитель предоставляет статутному органу предложения о создании бюджетного учреждения; самостоятельно принимать такие решения учредитель не вправе.
• [4] О персонификации директивного органа и органа исполнительной власти (муниципального органа), наделенного правомочиями учредителя, см. соответственно ч. 3, 4 и 6 ст. 5, ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об автономных учреждениях» .
• [5] О полномочиях учредителя в области управления федеральным автономным учреждением, применительно к которым учредитель осуществляет нормативноправовое регулирование, см. п. 1−3 ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях», подп. «д» п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения.
• [6] О содержании имущественных правомочий учредителя см. ч. 2, 4−6 ст. 3, ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» .
• [7] Далее в тексте Росимущество и иные органы управления государственным (муниципальным) имуществом именуются публичными органами.
• [8] См. подп. «е» п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, а также постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» .
• [9] Предложения наблюдательного совета учреждения в этих случаях вносятся учредителю, который вправе санкционировать имущественные отношения только по согласованию с соответствующим органом управления публичным имуществом (см. подп. «з» п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения).
• [10] См. подп. «и» и. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения.
• [11] Об особом статусе движимого имущества федерального автономного учреждения и о правомочиях Росимущества в части установления такого статуса см. подп. «е» п. 3 указанного Положения.
• [12] О согласовании с Росимуществом управленческих решений учредителя в части распоряжения недвижимостью федерального автономного учреждения см. подп. " з" п. 3 Положения.
• [13] О согласовании деятельности Росимущества и органа исполнительной власти, наделенного полномочиями учредителя, при принятии устава автономного учреждения и внесении в него изменений см. подп. «з» п. 3 Положения.
• [14] О совместном решении, принимаемом указанными федеральными органами исполнительной власти, см. также: постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» .
• [15] Об обязательных требованиях в части унификации нормативно-правового регулирования, осуществляемого субъектами РФ и муниципальными образованиями, см. также: постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» .
• [16] Поскольку решение о создании автономного учреждения принимается Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или местной администрацией, решение о реорганизации или ликвидации автономного учреждения также отнесено к ведению этих публичных органов (см. ч. 1−3 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях», абз. 1 п. 2 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения).