История Европейского союза

Истоки необходимости учреждения союза европейских государств возникли еще в Средние века и были обусловлены потребностью ликвидации политической раздробленности Европы, порождающей многочисленные войны и конфликты. Поэтому европейская идея того периода, развитая в трудах философов и политиков (П. Дюбуа, И. Подебрада, М. де Бетюна-Сюлли, У. Пенна, И. Бентама, Й. К. Блюнчли, Ж.-Ж. Руссо), в основном была направлена на создание оборонительных союзов, не преследовала экономических целей, имела утопический характер. Только после Первой мировой войны идеи европейского единения получили конкретные планы реализации. В качестве таковых можно отметить Панъевропейское движение и Панъевропейский союз (основатель — граф Р. Куденхове-Калерги, он же в 1923 г. предложил создать Соединенные Штаты Европы), план Аристида Бриана по созданию Европейского союза в рамках Лиги Наций, а также Европейского сообщества — прототипа будущего Общего рынка. Неудачи подобных проектов объясняются опасением государств утратить государственный суверенитет, а также установлением фашистских режимов в Европе.

Победа стран антигитлеровской коалиции во Второй мировой войне подтвердила возможность сплочения государств с различным политическим строем. Одновременно ослабление Европы и становление биполярного мирового устройства (СССР — США) все настойчивее подталкивали к осуществлению европейского единства. Определенную роль сыграла цюрихская речь У. Черчилля в сентябре 1946 г., но основными идеологами европейской интеграции, ее отцами-основагелями считаются французские политические деятели Жан Монне и Робер Шуман. Они встали у истоков создания Европейского объединение угля и стали (ЕОУС).

Образование ЕОУС было связано с необходимостью восстановления разрушенных войной сталелитейной и угледобывающей отраслей европейских государств и передачей управления ими в компетенцию международной организации. Р. Шуман 9 мая 1950 г., поддержав идею Ж. Монне, выступил с Декларацией (план Шумана). 18 апреля 1951 г. шесть государств (Франция, Италия, ФРГ, Бельгия, Нидерланды и Люксембург) подписали в Париже Договор об учреждении ЕОУС (вступил в силу 23 июля 1952 г.)^[1]. Целью ЕОУС являлось создание общего рынка угля и стали. В 1953 г. были подготовлены проекты Договора о Европейском оборонительном сообществе, предусматривающем образование единой армии и Договора о Европейском политическом сообществе, предполагающем образование организации с федеративными элементами, которые не вступили в силу. Причинами этого было преждевременное ускорение темпов интеграции, к которому государства-члены не были готовы. Однако идея секторной интеграции, опробованная в ЕОУС, позже распространяется на всю экономическую сферу. 25 марта 1957 г. в Риме государствами членами ЕОУС подписаны Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). Они вступили в силу 1 января 1958 г.

Создание Европейского экономического сообщества явилось кульминацией воплощения идеи европейского строительства. Основной целью ЕЭС являлось создание Общего рынка — объединения рынков государств-членов в единое пространство, в котором последовательно реализуется свобода движения товаров, рабочей силы, услуг и капиталов, и создается режим, обеспечивающий защиту от недобросовестной конкуренции. Договор предусматривал постепенное, в три этапа, строительство общего рынка: поступательное снижение таможенных пошлин между государствами-членами, затем полная их ликвидация, введение Общего таможенного тарифа по отношению к третьим странам. Организационный механизм ЕЭС включал: 1) Совет (представители государств-членов на уровне министров); 2) Комиссию (назначаемые государствами единогласно независимые лица; 3) Парламентскую ассамблею; 4) Суд. В отличие от ЕОУС, основным правотворческим органом стал Совет, Комиссия наделялась инициативой принятия актов и осуществляла исполнительные функции.

В Риме была подписана и Конвенция об общих органах, объединившая парламенты и суды ЕОУС, Евратома и ЕЭС, а в 1965 г. в Брюсселе подписан Договор о слиянии, но которому учреждались единые Совет и Комиссия¹.

Европейская интеграция прошла в своем развитии ряд этапов, каждый из которых решал определенные задачи.

На начальном этапе главными целями сообществ являлось создание таможенного союза и общего рынка, что было выполнено к 1968 г., на 1,5 года раньше намеченного. Однако дальнейшее развитие интеграции осложнилось мировым финансовым и экономическим кризисом начала 1970;х гг.

Вторым этапом можно считать реализацию концепции перехода от общего к единому внутреннему рынку. Дело в том, что государства, вынужденные отменить таможенные пошлины, стати вводить разнообразные налоги, сборы и другие ограничения, являющиеся барьерами на пути свободного движения товаров, услуг, рабочей силы и капиталов. В то же время необходимо было расширить компетенцию сообщества.

Для выполнения этих задач был принят Единый европейский акт (ЕЕА) 1986 г.¹ Он предусматривал построение к 1992 г. единого внутреннего рынка, основанного на последовательной реализации основных свобод и отмене количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своим последствиям мер. Компетенция ЕЭС распространилась на защиту окружающей среды, социальную и технологическую политику, научные исследования и создание новейших технологий, защиту прав потребителей, охрану здоровья. ЕЕА учредил Европейский совет — орган политического сотрудничества государств на высшем уровне (встречи глав государств проводились с 1970;х гг.).

Завершение построения (третий этап) единого внутреннего рынка было констатировано в Договоре о Европейском союзе (подписан 7 февраля 1992 г. в Маастрихте, вступил в силу 1 ноября 1993 г.). Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) было переименовано в Европейское сообщество в связи с тем, что его компетенция вышла за рамки чисто экономических задач. Целями и задачами Европейского сообщества провозглашались: содействие гармоничному и сбалансированному развитию экономической деятельности внутри сообщества, устойчивому и безынфляционному росту, конвергенции экономических показателей, высокому уровню занятости и социальной защиты, повышению жизненного уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов (ст. 2 Договора об учреждении). Эти цели осуществлялись путем создания общего рынка и экономического и валютного союзов, введения единой политики в торговле с третьими странами, сельском хозяйстве, рыболовстве, на транспорте, осуществления мер по сближению законодательств государств-членов, повышения конкурентоспособности, проведения общего курса в области занятости, социальной политике, в области охраны окружающей среды, здравоохранении, образовании, культуре, науке, принятия мер в области энергетики, туризма и защиты от стихийных бедствий и др. (ст. 3).

Договором о Европейском союзе было провозглашено создание особого политико-экономического объединения государств — Европейского союза. Это можно обозначить как третий этап европейской интеграции. Европейский союз представлял сложное правовое образование^[2], покоящееся на трех опорах, или столпах^[3], которые неоднородны по своей природе. Первую опору и главную основу Европейского союза составляли европейские сообщества (Евратом и Европейское сообщество; ЕОУС прекратил существование в 2002 г.^[4][5], его компетенция перешла к Европейскому сообществу). Вторую опору образовали сфера общей внешней политики и политика в области безопасности (ОВПиГШ) с перспективой перехода к общей оборонной политике, третью опору — сфера сотрудничества в области внутренних дел и юстиции.

Европейские сообщества и две сферы сотрудничества обозначались международным договором как три опоры Европейского союза. Если первая опора — это международные организации с элементами наднациональности, вторая и третья опоры представляли классическую форму межгосударственного сотрудничества.

Договор ознаменовал собой принципиально новый этап развития политической интеграции, открыл согласно ст. 2 Договора о Европейском союзе «процесс создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором принимаемые решения направлены на наиболее полное удовлетворение потребностей граждан». Союз поставил цели содействовать экономическому и социальному прогрессу, способствовать утверждению его самостоятельной роли на международной арене посредством ОВПиПБ, усилить защиту нрав и интересов граждан государствчленов посредством введения единого гражданства Союза, сохранять и развивать Союз как пространство свободы и безопасности и правопорядка (эти цели остались и в новой редакции Договора 1997 г.). Договор о Европейском союзе провозгласил и создание экономического и валютного союза с переходом к единой европейской валюте к 1999 г.; 1 марта 2002 г. в наличное обращение (безналичное с 1999 г.) была введена единая европейская валюта — евро.

Несмотря на принципиальные изменения, в самом Маастрихтском договоре предусматривалась возможность дальнейшего реформирования. Для этого была созвана конференция, завершившаяся принятием в 1997 г. Амстердамского договора, АД^А (вступил в силу 1 мая 1999 г.). Он расширил полномочия Союза в области сотрудничества полицейских ведомств и органов юстиции, касающиеся визовой политики, иммиграции и борьбы с преступностью, ввел новую область — углубленное сотрудничество, инкорпорировал Шенгенские соглашения в систему нрава сообществ.

Договор Ниццы 2001 г._у изменяющий Договор о Европейском союзе, договоры, учреждающие европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты¹, положил начало широкомасштабной реформе в связи с вступлением новых членов. Первоначальными членами сообществ были шесть государств, затем вошли Дания, Ирландия и Великобритания (1973), Греция (1981), Испания и Португалия (1986), Австрия, Финляндия и Швеция (1995), а 1 мая 2004 г. еще 10 государств: Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония, Болгария и Румыния стали членами Союза 1 января 2007 г., а Хорватия — 1 июля 2013 г.

Современный (четвертый) этап развития интеграции завершил реформу Европейского союза и придал ему качество международной правосубъектности.

Конституционный договор (КД) Европейского союза 2004 г. должен был быть ратифицирован (или принят на референдуме) государствами-членами. КД предполагал замену сложной структуры сообщества единым образованием — Европейским союзом. В него была включена Хартия основных прав граждан Европейского союза (утверждена в 2000 г.). Однако в силу он не вступил (провал референдумов во Франции и Нидерландах).

Лиссабонский договор (Договор о реформах) заменил прежний проект европейской конституции (принят 19 октября 2007 г., подписан 13 декабря 2007 г., вступил в силу 1 декабря 2009 г.). Он призван заложить основы функционирования Европейского союза на ближайшие 15—20 лет. Как заявил премьер-министр Португалии Ж. Сократеш, «с достижением этого соглашения Европа вышла из своего институционного кризиса». Цель договора — повышение эффективности Европейского союза. Необходимость его заключения была вызвана потребностями институционной реформы, которые стали очевидны после принятия АД и потребовали безотлагательной реализации после вступления новых членов: за 2,5 года число членов Европейского союза выросло с 15 до 27, а его совокупное население составило почти полмиллиарда человек. Это потребовало упрощения структуры органов, принципов и порядка принятия решений. Но на рубеже тысячелетий мир столкнулся с новыми вызовами и угрозами: международный терроризм, распространение оружия массового уничтожения, вооруженные конфликты. Внешняя политика ЕС в целях борьбы с ними должна была надлежащим образом модернизирована, поэтому Договор о реформе ЕС призван в первую очередь усилить внешнеполитический вектор, в частности, путем создания поста Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности.

Основные положения Конституционного договора в новом договоре остались. Это касается институционных новелл: сокращение членов Комиссии; реформа квалифицированного большинства в Совете, принцип дегрессивной пропорциональности в Европарламенте; наделение широкими полномочиями Европарламента и Суда. После вступления в силу Лиссабонского договора изменения инкорпорированы в два договора^[6] — Договор о Евросоюзе и Договор о функционировании Европейского союза (новое название Договора об учреждении ЕС). Союз заменил европейские сообщества.

Главными достижениями Лиссабонского договора являются: введение поста председателя Европейского совета, который имеет не только протокольные полномочия, но и полномочия в кризисных ситуациях (ст. 13), представительство во внешних делах; введение поста Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности; учреждение Совета по иностранным делам; упрощение принятия правовых актов; расширение политики безопасности и обороны; признание международной правосубъектности ЕС^[7], усиление статуса Хартии о правах человека^[8] и роли национальных парламентов^[9].

По-иному формулируются цели Союза (ст. 2, З)^[10]. В ст. 2 говорится, что Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими для государств-членов в рамках общества, характеризующегося плюрализмом, отсутствием дискриминации, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин.

Ранее провозглашенные принципы (защита граждан ЕС, экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие и др.) становятся основополагающими целями ЕС. Например, согласно ст. 3 п. 1: «Союз ставит целью содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов»; согласно п. 5: «В отношениях с миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы и содействует защите своих граждан. Он способствует миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, искоренению бедности и защите прав человека, в том числе прав ребенка, а также неукоснительному соблюдению и развитию международного права, особенно соблюдению принципов Устава ООН».

В Лиссабонском договоре четко разграничивается компетенция ЕС и компетенция государств-членов. ЕС основан на принципе переданных полномочий {conferring competence)', действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в договорах государства-члены для достижения целей; непередапные Союзу полномочия остаются у государств. Действуют принципы субсидиарности и пропорциональности. Согласно принципу субсидиарности, Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда, когда цели лучше реализуются на уровне Союза, а не государствами-членами. Согласно принципу пропорциональности, содержание и форма действий Союза не должны выходить за рамки необходимого для достижения целей договоров (ст. 5).

• [1] Великобритания отказалась подписать договор из-за нежелания ограничивать свой суверенитет и стремления сохранить особые отношения с США.
• [2] Ю. Юмашев называл его экзотической международно-правовой конструкцией, см.: Юмашев 10. М. Европейские сообщества / Европейский союз // Международное право: учебник / под ред. Е. Т. Усенко, Г. Г. Шинкарецкой. М., 2003.С. 258.
• [3] Нем. pilier, англ, pillar.
• [4] По истечении срока Парижского договора (был заключен на 50 лет)22 июля 2002 г.
• [5] Договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты.
• [6] Текст Договора о реформе состоит из преамбулы, семи статей, 13 протоколови 59 деклараций. В ст. 1 характеризуются изменения, которые вносятся в Договоро ЕС (с. 3—40), в ст. 2 — изменения в Договор об учреждении Европейского сообщества (с. 41—150), в ст. 3 перечислены заключительные положения (с. 151—152).
• [7] The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations Joint StudyCEPS, EGMONT and EPC November 2007. URL: http://www.ceps.eu/filcs/book/1554.pdf. P. 128 (дата обращения: 02.12.2014).
• [8] Ей придается тот же правовой статус, что и Договору; прилагаются такжепозиции Польши и Великобритании, однако неясно, какие же положения будутиспользованы для принятия Хартии.
• [9] Согласно Протоколу о национальных парламентах и ст. 7 Протокола о субсидиарности процедура, где законодательные инициативы требуют поддержкиСовета и Европарламента, если большинство национальных парламентов против, для этого дается восемь недель — на два недели больше, чем в КД. Положения, говорящие о роли парламентов, дополняются (ст. 8 «с») «Демократические принципы».
• [10] Об отличиях от КД см.: Grainne de Вйгса. Reflections on the path from theConstitutional Treaty to the Lisbon Treaty. Jean Monnet Working Paper 03/08. URL: http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/08/80 301.html. P. 12—14 (дата обращения: 02.12.2014).