Приватизация. 
Экономика общественного сектора

В последние десятилетия прошедшего века преобладающей тенденцией как в развитых, так и во многих развивающихся странах стало сокращение участия государства в производственной деятельности, осуществляемое за счет проведения приватизационных программ. Основанием для начала широкомасштабной приватизации стала дискуссия о роли государства в экономике, развернувшаяся во второй половине XX в. Ее теоретической основой послужили постулаты экономики благосостояния, в частности, представленная в гл. 3 первая фундаментальная теорема, согласно которой (при довольно строгих предпосылках), конкурентное равновесие является Парето-оптимальным. Ослабление предпосылок теоремы и признание провалов рынка приводят к осознанию необходимости государственного вмешательства и общественного производства в определенных сферах деятельности. Вместе с тем, большинство исследователей отмечают бо? льшую эффективность частных предприятий по сравнению с государственными^[1].

Приватизация, в свою очередь, является реакцией на «провалы государства», к которым относят, в том числе, отсутствие конкуренции и более низкую производительность труда вследствие меньшей мотивации работников и управляющих по сравнению с частным сектором, а также наличие мягких бюджетных ограничений для убыточных предприятий. Благодаря приватизации возможно более широкое распространение конкурентной среды и развитие рыночных институтов. Следует отметить, что целью приватизации является не уход государства из определенной сферы, а, как правило, отказ от государственной собственности в данной области при сохранении регулирующих функций.

В российской экономике развитие приватизации также привело к передаче определенных функций городских служб частным управляющим компаниям — уборка территорий, вывоз мусора, текущий и капитальный ремонт жилых домов и пр. все чаще осуществляются по контрактам частными фирмами.

Например, эксперты ОЭСР в своем исследовании 2005 г. показали, что суммарная факторная продуктивность частных компаний в среднем вдвое выше, по сравнению с государственными. В том же году Институт МакКинзи представил данные, согласно которым предприятия с миноритарным присутствием государства в качестве акционера на 70% более продуктивны, чем те, что находятся в 100%-ной государственной собственности. Исследователи Пекинского института экономики Unirule, оценив среднюю реальную отдачу инвестиций в государственные предприятия Китая за 2001−2009 гг., с учетом скрытых субсидий в форме бесплатной аренды земли, получили цифру -1,47% годовых^[2]. Это явление, известное как «болезнь Баумоля», было подробно описано в гл. 2.

Смена собственника (переход предприятия из государственной собственности в частную) — не единственная форма приватизации. Ключевая характеристика данного процесса — отказ государства от функции непосредственной организации производства^[3]. Это может достигаться и с помощью таких форм, как аренда, контрактация и стимулирование производства в частном секторе (табл. 9.2).

Таблица 9.2. Формы приватизации.

Аренда предполагает передачу лишь права распоряжения объектом государственной собственности и в наибольшей степени совместима с ограничениями на изменение профиля предприятия, гарантий занятости и других ранее сложившихся условий производственной деятельности. Аренда была наиболее широко распространена в нашей стране в начале 1990;х гг., когда лишь формировалась рыночная экономика, но затем она уступила место другим формам приватизации.

Контрактация обеспечивает сочетание государственного финансирования с частной организацией производства. Например, начиная уже с 1970;х гг. во многих городах США, а затем и других стран уборка мусора стала обеспечиваться не муниципальными службами непосредственно, а частными фирмами, работающими по контракту с городскими властями. При этом муниципалитет полностью сохраняет ответственность за санитарное состояние города и расходует средства для его поддержания на уровне, устраивающем граждан. Однако государственные (муниципальные) органы устраняются от участия в производственном процессе.

Стимулирование частных предприятий и негосударственных некоммерческих организаций с помощью субсидий и налоговых льгот также способно замещать производство (оказание услуг) в государственном секторе. Так, государство может частично переключить свою активность в сфере культуры с расширения сети государственных театров на субсидирование частных. В результате при определенных условиях некоторые государственные театры могут быть закрыты или перейти в частную собственность.

Последний пример показывает, что различные формы приватизации способны сочетаться. Приватизация в форме аренды или смены собственника, вообще говоря, предполагает ориентацию на частное финансирование через рыночный спрос. Контрактация и стимулирование базируются на полном или частичном государственном финансировании (в том числе косвенном, посредством налоговых льгот). Каждая из первых двух форм может, в принципе, дополняться одной из двух последних. В то же время использование контрактации и стимулирования способствует созданию конкурентной среды для организаций, остающихся в государственной собственности.

Смысл приватизации состоит в том, чтобы использовать преимущества частной инициативы для повышения эффективности производств, которые прежде относились к общественному сектору. При этом возможно сохранение ответственности государства за финансирование этих производств, что достигается с помощью контрактации и стимулирования.

В гл. 4 рассматривались факторы, негативно сказывающиеся на эффективности деятельности в общественном секторе. Действие рыночных сил побуждает предпринимателя в максимальной степени учитывать запросы потребителей, снижать издержки, осуществлять инновации и брать на себя риск. В то же время рациональное поведение бюрократа характеризуется скорее учетом политической конъюнктуры, относительно слабой заинтересованностью в экономии и инновациях, а также стремлением избегать всякого рода риски.

По имеющимся данным, производство в частном секторе обычно осуществляется значительно экономичнее, чем в общественном.

Вместе с тем есть примеры, когда относительные уровни издержек в частном и государственном секторах существенно не различаются, а иногда последний обеспечивает более экономичное оказание услуг (такого рода примеры относятся, в частности, к здравоохранению). Это вполне объяснимо, поскольку преимущества частной инициативы решающим образом зависят от конкретного характера рынков. Так, проблемы, связанные с информационной асимметрией, придают приватизации в сфере здравоохранения бо? льшую сложность и противоречивость, чем, например, в сфере уборки улиц и помещений.

Как правило, предпосылкой успешной приватизации выступает наличие конкурентного рынка. Оно требуется, чтобы инициатива частного производителя, ради использования возможностей которой осуществляется приватизация, способствовала повышению общественного благосостояния. В противном случае инициативное предпринимательское поведение способно приводить к социально менее желательным результатам, чем малочувствительное к сигналам рынка поведение бюрократии. Так, переход от государственной монополии к частной способен ухудшить положение потребителей с точки зрения объемов выпуска и цен.

В целом, к решениям о приватизации, как и вообще к политике в отношении общественного сектора, неприменим шаблонный подход. Вместе с тем можно уверенно указать тенденции, понимание которых существенно облегчает анализ конкретных ситуаций.

С точки зрения эффективности ориентированные на конкурентный рынок производства, как правило, целесообразно приватизировать путем смены собственника. Аналогичный вывод может быть, в принципе, сделан и когда наличествуют значительные экстерналии, либо речь идет о производстве общественных благ (в последнем случае возможна конкуренция между поставщиками, вступающими в контрактные отношения с государством на монопсонизированном рынке). Однако при этом требуются контрактация, субсидии или корректирующие налоги. Если имеют место монополия, существенная информационная асимметрия или неполнота рынков, перспективы приватизации более ограниченны, и сокращение менеджериальной активности государственных органов зачастую предполагает интенсификацию их регулятивной деятельности.

Учет приоритетов распределения делает картину более сложной. Именно эти приоритеты, находя выражение в политических позициях, чаще всего обусловливают сдвиги, противоположные приватизации, а именно национализацию. Национализация стала естественным процессом для экономики Западной Европы в период после Второй мировой войны, когда требовалось быстрое восстановление транспорта, жилья, промышленности. Позже, в 1980;е гг., в большинстве как развитых, так и развивающихся стран началась масштабная приватизация, которая, в свою очередь, резко замедлилась, начиная с кризисного 2008 г. Действительно, в некоторых случаях национализация способна выполнять корректирующую роль, если в ходе приватизационных процессов возникают непредвиденные провалы рынка. Однако, учитывая специфическую заинтересованность бюрократии в национализации, особого внимания требует адекватность ее масштабов и форм реальным интересам избирателей-налогоплательщиков.

• [1] См., например, обзор некоторых исследований: Megginson W., Netter J. (2001). From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization // Journal of Economic Literature. V. 39. № 2. P 321−389.
• [2] The Visible Hand. State Capitalism. Special Report // The Economist, January. 21st 2012. P. 14.
• [3] Иногда приватизация понимается шире, а именно как общее сокращение сферы государственного вмешательства, в том числе финансового. В этом смысле приватизация тождественна уменьшению удельного веса общественного сектора. Однако такое понимание приватизации не является наиболее распространенным.