Обеспечение экологической и иной безопасности в населенных пунктах

Под экологической безопасностью, согласно ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды, понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Многим ученым и практикам видится синонимический ряд между понятиями «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды», хотя в ст. 72 Конституции они используются порознь. Представляется, что их значения близки друг к другу по смыслу и не заслуживают здесь длительных дискуссий и обсуждений на предмет обнаружения значительных различий^[1].

В принципе градостроительной деятельности, названном в ст. 2 ГрК, о соблюдении требований технических регламентов продолжаются и конкретизируются параметры благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые ранее устанавливались государственными стандартами, обязательными к исполнению, а в настоящее время — техническими регламентами. Теперь требования к объектам градостроительной деятельности должны приниматься также самими изготовителями продукции и услуг, саморегулируемыми организациями, что представляет очередную проблему перехода от стандартов к регламентам, от государственных требований — к либеральным, определяемым самими производителями услуг. Здесь снова встречаются (сталкиваются?) гражданско-правовой и административно-правовой, то есть частноправовой и публичноправовой методы регулирования.

В соответствии с ФЗ о техническом регулировании под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным в порядке, установленном законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях Указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Целями принятия технических регламентов являются: защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, и др. С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами в технических регламентах устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, весьма актуальные для городских и сельских населенных пунктов.

В ФЗ о техническом регулировании предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении проекта в Государственную Думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Федеральном Собрании РФ. В настоящее время из сотен предусмотренных технических регламентов рассмотрено и принято законодательными органами лишь несколько десятков, среди которых экологических — один. По-видимому, некоторое время будут продолжать применяться и государственные стандарты обеспечения экологической безопасности, иных требований к экологической и градостроительной деятельности^[2].

Принцип градостроительной деятельности, заключающийся в обеспечении соблюдения требований безопасности территорий, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера также тесно связан с экологией и свидетельствует о значительной природоохранной направленности градостроительной деятельности. Таким образом, осуществляется дальнейшая расшифровка параметров и сочетание требований, предусмотренных в других принципах законодательства о градостроительной деятельности и об охране окружающей среды. Проблемой является изучение, систематизация и использование соответствующих законодательных актов.

Значительная часть природоохранных и градостроительных требований излагается в Законе РФ от 05.03.1992 № 2446−1 «О безопасности»^[3], федеральных законах от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»^[4], от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»^[5], от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»^[6], от 06.03.2006 № 35-?3 «О противодействии терроризму»^[7], иных федеральных законах, в Положении о МЧС России (утверждено Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»^[8]) и других министерствах, а также о федеральных службах и федеральных агентствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ, в других подзаконных актах. По указанным вопросам выпущено немало научной и комментаторской литературы^[9].

Бурное правотворчество последнего десятилетия в области регулирования общественных отношений при градостроительной деятельности выявило недостатки в выделении и функционировании городских и пригородных зеленых зон, сохранении исторической застройки, обеспечении надлежащей безопасной среды проживания горожан. Коллизионность и проблемность законодательства РФ, регулирующего территориальное планирование и зональное разграничение земель городов, сравнительно недавно введенные в российскую правовую систему, как и ухудшение экологической обстановки в мегаполисах, вызывают серьезную озабоченность и еще более обостряют проблему безопасности проживания граждан рядом с промышленными, в том числе с особо опасными, объектами.

При этом указанное регулирование осуществляется на федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровне, что, с одной стороны, объективно объясняется осуществляемым в настоящее время разграничением полномочий между названными уровнями публичной власти, а с другой стороны, оно не произведено полностью и взаимосвязано, допускает противоречия, как в регулировании, так и в правоприменении. Обоснованно поднимается рядом авторов проблема отнесения территориального планирования земель городов к земельному либо административному праву и законодательству РФ^[10].

Это имеет не только теоретический, но и практический характер, так как влияет на приоритетность норм и нормативных правовых актов соответствующей отрасли права и законодательства, определяет их направленность на обеспечение безопасности граждан. Автор склоняется в пользу земельного права и законодательства, хотя не исключает и некоторой комплексности этого явления, что доказывается характером и содержанием требований ГрК, предусматривающего в ряде норм направления, принципы и меры обеспечения экологической и иной безопасности горожан^[11].

В настоящее время предпринимается попытка инвентаризировать и уяснить множественность документов, в том числе новых, участвующих в регулировании территориального планирования и зонирования земель городов. Градостроительные регламенты, правила землепользования и застройки, функциональное назначение территорий и другие требования нормативных правовых актов, нацеленных на обеспечение безопасности проживающих в городах жителей, в разной степени находят свое подтверждение в субъектах РФ, в муниципальных образованиях и заслуживают дальнейшего научного исследования. Следует поддержать предложения об утверждении на федеральном уровне основных требований по регулированию территориального планирования земель в городах как одного из способов предупреждения опасности и предоставлении муниципальным и региональным органам власти реализации предписаний федерального законодательства. Это не должно ущемлять полномочия органов местного самоуправления, но призвано обеспечивать единство экономического и экологического пространства, защиту единых прав и свобод граждан на всей территории России.

Необходимы устранение дублирования и параллелизма нормативных правовых актов различного уровня, сосредоточение в каждом из них функций и полномочий тех органов представительной и исполнительной власти, которые отвечают за обеспечение безопасности проживания и регулируются в каждом конкретном акте. Практикой обоснованно ставится вопрос не только о надлежащем законодательном регулировании резервирования земель, но и о выработке, распространении опыта реализации этого законоположения, которое естественно порождает ограничения в их использовании и распоряжении, что регулярно обсуждается в арбитражной и судебной деятельности, вызывает многочисленные заявления и жалобы физических и юридических лиц, становится предметом рассмотрения в судах.

Планирование дальнейшего использования земель и территорий имеет принципиальное значение для надлежащей организации безопасной жизнедеятельности населения городов, усиления их рекреационных возможностей, развития городской инфраструктуры, предотвращения спекуляций земельными участками, наведения порядка в использовании, приватизации и организации аренды земельных участков в городах. Научное обеспечение подобных решений представляется полезным и актуальным, свидетельствующим о взаимодействии и связи науки и практики.

Не менее важно определение государственных и муниципальных нужд (среди них могут быть названы задачи обеспечения безопасности граждан), которые могут служить основанием для изъятия земельных участков в городах и иных поселениях. Эта проблема не только не снимается с повестки дня после принятия ЗК и ГрК, но обостряется в связи с продолжающимся переделом собственности, в том числе земельной. Надо иметь также в виду возможности изъятия земельных участков, находящихся не только в частной, но и в муниципальной, государственной собственности.

Любой квалифицированный анализ документов территориального планирования использования земель городов, их реализация и выверенные предложения по совершенствованию дальнейшего их правового регулирования должны быть подчинены главной задаче — обеспечению достойного и безопасного проживания граждан, которые провозглашены в ч. 1 ст. 7 Конституции, п. 1−4, 11 ст. 1 ЗК, п. 2, 5, 9 ст. 2 ГрК и иных актах федерального законодательства. Требования этих нормативных правовых актов должны иметь прямое, непосредственное действие и распространяться на все общественно значимые отношения и всю территорию России. Задача науки заключается в поисках путей превращения этих принципов и общих пожеланий законодательства об экологической и иной безопасности в конкретные правовые предписания, призванные обеспечить реализацию экологических прав граждан на практике.

ГрК призван быть единственным в своем роде документом и должен регулировать основные общественные отношения, связанные с градостроительной деятельностью. Многочисленные предложения о необходимости постоянного реформирования градостроительного законодательства, перманентного внесения в него бесчисленных изменений и дополнений, «совершенствования нормативно-правовой базы», создания на одну и ту же тему нескольких законов, в том числе с разными названиями, свидетельствуют лишь о соответствующей компетенции импровизаторов.

Таким образом, безопасность как принцип проживания в населенных пунктах и принцип градостроительной деятельности имеет, прежде всего, экологический аспект, то есть главное внимание при строительстве должно уделяться экологической безопасности жителей ввиду их скученности при проживании, повышенного загрязнения атмосферного воздуха от выхлопов автомобилей, уменьшения зеленых насаждений в городах.

• [1] Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 2000. С. 14−17; Семьянова, А. Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. Постатейный. М. Юстицинформ, 2005. С. 19; Боголюбов, С. А., Хлуденева, И. И. Об охране окружающей среды. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.; Юстицинформ, 2009. С. 18−21.
• [2] Бринчук, Μ. М. Экологическое право: учебник., 2005. С. 224- 238.
• [3] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
• [4] Собр. законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
• [5] Собр. законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.
• [6] Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
• [7] Собр. законодательства РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
• [8] Собр. законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2882.
• [9] Безопасность населения, территорий и хозяйственных объектов: сб. законодат. актов и норм. материалов / сост. О. Л. Дубовик и др. М.: ИГиП РАН, 1994; Вербицкий, В. В. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: ИЗиСП, 1999; Горбачев, А. Н. Правовое регулирование оздоровления зон экологического неблагополучия: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.; ИЗиСП, 1999.
• [10] Лебедев, Д. Г. Правовое регулирование территориального планирования использования земель городов в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид, наук. М., 2006.
• [11] Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. Постатейный / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2009.