Парламент. 
Конституционное право зарубежных стран. 
Особенная часть

Парламент ФРГ состоит из двух палат — Бундестага и Бундесрата. Основная масса законов и иных актов принимается парламентом — Бундестагом. Некоторые законы и иные нормативные правовые акты, особенно касающиеся Федерации, земель или имеющие большую государственную важность, принимаются и Бундестагом, и Бундесратом. В то же время Бундестаг и Бундесрат нс являются нижней и верхней палатами одного парламента. Это разные органы. Подобного мнения придерживаются большинство ученых-конституционалистов и политических деятелей ФРГ. Согласно мнению меньшинства Бундестаг и Бундесрат — две неравноправные палаты парламента.

Бундестаг состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих, равных, прямых, свободных выборов при тайном голосовании сроком па четыре года. Основной Закон ФРГ не содержит подробных постановлений об избирательной системе. Она устанавливается текущим законодательством. В настоящее время порядок выборов в Бундестаг определяется Избирательным законом от 1 сентября 1975 г. с последующими изменениями.

Избирательный закон устанавливает определенное число депутатов Бундестага — 656 (на практике их всегда больше в силу особенностей германской избирательной системы, о чем будет сказано ниже; например, в 1997 г. их было 672). Депутаты обладают свободным мандатом, иммунитетом и индемнитетом (последние в сравнении с российскими несколько ограничены).

При выборах депутатов Бундестага применяется смешанная система — так называемая персонализированная пропорциональная. Половина депутатов Бундестага (328) избирается в избирательных округах, по одному депутату от каждого округа. Другая половина избирается по так называемым земельным спискам партий.

Статья 38

• (1) Депутаты Германского Бундестага избираются путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Они являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести.
• (2) Право избирать имеют лица, достигшие восемнадцатилетнего возраста; право быть избранным — лица, достигшие возраста совершеннолетия.
• (3) Подробности устанавливаются федеральным законом.

Статья 39

• (1) Бундестаг избирается сроком на четыре года. Его полномочия прекращаются с момента первого заседания Бундестага нового созыва. Новые выборы проводятся не ранее чем через сорок пять и не позднее чем через сорок семь месяцев с начала его деятельности. В случае роспуска Бундестага новые выборы проводятся в течение шестидесяти дней.
• (2) Бундестаг собирается не позднее чем на тридцатый день после его избрания.
• (3) Бундестаг определяет момент окончания и возобновления своих сессий. Председатель Бундестага может созвать его досрочно. Он обязан это сделать, если того требует одна треть членов Бундестага, федеральный президент или федеральный канцлер.

Непосредственное руководство деятельностью Бундестага осуществляет его председатель (официально он именуется президентом). Он избирается из числа депутатов на весь срок легислатуры и не может быть отозван со своего поста. По сложившейся традиции председателем Бундестага избирается представитель крупнейшей фракции (ст. 40, 41). Одновременно с ним избираются заместители — соответственно числу фракций, представленных в Бундестаге, а также несколько секретарей. Вместе они образуют президиум палаты, который, однако, никаких функций как коллегиальный орган не осуществляет. Напротив, Совет старейшин является важным органом Бундестага. Он состоит из председателя, вице-председателей и 24 членов, назначаемых фракциями пропорционально их численности. В задачи Совета входит согласование между фракциями численности комитетов Бундестага, распределение в них мест между фракциями, назначение председателей комитетов и их заместителей. Кроме того, Совет старейшин согласовывает повестку дня ближайших заседаний Бундестага и план его заседаний на более длительный срок. Совет старейшин принимает проект бюджета Бундестага, выносит решения по его внутренним делам.

Конституционная формула

Статья 40

• (1) Бундестаг избирает своего Председателя, его заместителей и секретарей. Он принимает свой регламент.
• (2) Председатель осуществляет в здании Бундестага распорядительные и полицейские полномочия. Без его согласия в помещениях Бундестага не может быть произведен обыск или наложен арест.

Статья 41

• (1) Проверка правильности результатов выборов относится к компетенции Бундестага. Он решает также вопрос об утрате депутатом членства в Бундестаге.
• (2) Решение Бундестага может быть обжаловано в Федеральный конституционный суд.
• (3) Подробности регулируются федеральным законом.

Заседания Бундестага являются открытыми. По ходатайству 1/10 его членов или по ходатайству федерального правительства заседания решением большинства в 2/3 голосов могут быть объявлены закрытыми. Решения по такому ходатайству принимаются на закрытом заседании.

Для принятия Бундестагом решения требуется большинство поданных голосов, если Основным Законом не установлено иное. Регламент может предусмотреть исключения из этого правила для проводимых в Бундестаге выборов.

Никто нс может быть привлечен к какой-либо ответственности за сообщение правдивой информации об открытых заседаниях Бундестага и его комитетов (ст. 42).

Бундестаг и его комитеты имеют большие права и полномочия. Так, они могут требовать присутствия на их заседаниях любого члена федерального правительства.

Члены Бундесрата и федерального правительства, а также их уполномоченные имеют доступ на все заседания Бундестага и его комитетов. Они должны быть заслушаны в любое время (ст. 43).

Бундестаг имеет право, а по предложению ¼ его членов — обязан учредить следственный комитет, который собирает необходимые доказательства на открытых заседаниях. Заседания могут быть и закрытыми. При сборе доказательств применяются уголовнопроцессуальные нормы. Тайна переписки, почтовых, телеграфных и телефонных сообщений остается неприкосновенной. Суды и административные органы обязаны оказывать взаимную правовую и межведомственную помощь. Решения следственных комитетов не подлежат судебному рассмотрению. Суды не связаны ими при оценке и квалификации обстоятельств, в отношении которых проводилось расследование, (ст. 44).

Бундестаг создает Комитет по делам Европейского Союза. Бундестаг может уполномочить Комитет осуществлять в отношении Федерального правительства права Бундестага, предусмотренные ст. 23 (ст. 45).

Бундестаг также создает Комитет по иностранным делам и Комитет по вопросам обороны. Комитет по вопросам обороны пользуется также правами следственного комитета. По ходатайству ¼ своих членов он обязан провести расследование по конкретному вопросу (ст. 45а).

Бундестаг имеет право создать Комитет по петициям, который обязан рассматривать просьбы и жалобы, подаваемые в Бундестаг согласно ст. 17 Основного Закона. Полномочия Комитета по проверке жалоб устанавливаются федеральным законом (ст. 45с).

В компетенцию Бундестага входит развитие законодательства, утверждение федерального бюджета, избрание федерального канцлера и парламентский контроль за деятельностью федерального правительства, ратификация международных договоров, принятие решения об объявлении состояния обороны и некоторые другие вопросы.

Важнейшую функцию Бундестага составляет законотворчество. Законодательная инициатива принадлежит Федеральному правительству, членам Бундестага и Бундесрату. Все законопроекты вносятся на рассмотрение Бундестага, однако правительственные законопроекты предварительно направляются в Бундесрат, который может сделать свои замечания, а законопроекты Бундесрата передаются в Бундестаг через федеральное правительство, которое должно высказать свои рекомендации. Как показывает практика, свыше 80% всех законопроектов вносится в Бундестаг по инициативе федерального правительства.

Законодательная процедура регулируется регламентом Бундестага, предусматривающим правило «трех чтений» законопроекта.

Первое чтение представляет собой информацию о законопроекте с предложением Совета старейшин. На этой стадии могут обсуждаться лишь общие принципы законопроекта. Подавляющее большинство законопроектов после первого чтения передается на рассмотрение комитетов. Бундестаг может назначить срок второго чтения и без передачи законопроекта в комитеты. Во втором чтении Бундестаг обсуждает законопроект в редакции, предложенной комитетом, вместе с докладом последнего. На этой стадии депутаты могут вносить поправки и дополнения к законопроекту. Тогда же проводится голосование, но законопроекту, как правило — по частям, и голосование по внесенным поправкам.

Принятый во втором чтении законопроект представляет основу для третьего чтения. На этой стадии может быть возобновлено обсуждение проекта в целом и могут вноситься новые поправки, но уже только от имени фракции. Затем следует заключительное голосование.

Государственное право ФРГ различает конституционные, федеральные (т.е. затрагивающие федеративную структуру государства или полномочия государственных органов земель) и обыкновенные законы. Первые принимаются Бундестагом квалифицированным большинством, а затем таким же большинством — Бундесратом. Федеральные законы принимаются простым большинством Бундестага, но требуют обязательного согласия Бундесрата. Обыкновенные законы принимаются только Бундестагом простым большинством голосов. Однако по этим законам Бундесрат имеет право протеста, что влечет повторное голосование в Бундестаге. Если Бундестаг подтвердит прежнее решение, протест считается отклоненным.

К числу важнейших полномочий Бундестага относится утверждение федерального бюджета. Проект бюджета составляется федеральным правительством. Бундестаг вправе предлагать свои поправки к правительственному проекту бюджета, но если они предусматривают увеличение расходов или новые расходы, то такие поправки могут приниматься лишь с согласия правительства.

Одной из важнейших функций Бундестага является решение вопроса о главе правительства. В начале своей легислатуры Бундестаг избирает федерального канцлера, который затем самостоятельно формирует правительство. Решение этого вопроса зависит от соотношения политических сил в парламенте, ибо реальный шанс быть избранным на пост канцлера имеет кандидат той партии, которая обладает абсолютным большинством мест, либо пользующийся поддержкой коалиции партий, обладающей таким большинством.

Бундесрат — орган представительства земель (именуемый также «высшим органом земельной бюрократии»). В настоящее время состоит из 68 членов, которые делегируются в Бундесрат правительствами земель в пропорции.

Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше 2 млн человек имеют четыре голоса, земли с населением 6 млн — пять голосов, земли с населением свыше 7 млн — шесть голосов.

Каждая земля назначает столько членов в Бундесрате, сколько она имеет голосов. Члены Бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель. Практически членами Бундесрата обычно назначаются премьер-министр и наиболее влиятельные министры правительства земли. Членство в Бундесрате исключает возможность быть одновременно депутатом Бундестага.

Бундесрат не имеет определенного срока полномочий: это постоянный орган, который не может быть распущен никаким другим органом. Состав Бундесрата на практике меняется по частям в связи с результатами выборов в ландтаги земель ФРГ и формированием новых правительств. Соответственно меняется и его партийный состав. В самом Бундесрате партийных фракций не существует, однако группы членов Бундесрата от земель, где у власти находятся представители одной и той же партии, блокируются между собой при голосованиях. Голоса земли могут подаваться только по согласованию.

Бундесрат избирает своего председателя сроком на один год. Председатель созывает заседания Бундесрата, определяет повестку дня, руководит дебатами, решает вопрос о проведении голосования. Председатель обладает административной властью в здании Бундесрата. Он замещает федерального президента, если последний временно не может выполнять своих функций (ст. 52).

Члены бундесрата: имеют императивный мандат, связаны волей пославшего их правительства земли и могут быть в любой момент отозваны; представители от каждой земли в Бундесрате должны подавать голоса солидарно (т.е. члены Бундесрата, делегированные одной землей, должны по каждому вопросу договориться между собой и проголосовать одинаково).

Бундестаг и Бундесрат вместе принимают лишь самые важные законы. Изменения и дополнения к Основному Закону также принимаются совместно — 2/3 голосов депутатов Бундестага и 2/3 голосов членов Бундесрата.

Большинство законов принимается Бундестагом самостоятельно.

При определенных условиях Бундесрат может стать единственным законодательным органом. Согласно ст. 81 Основного Закона по требованию федерального правительства президент ФРГ может объявить состояние законодательной необходимости в двух случаях: 1) если Бундестаг отклоняет правительственный законопроект, хотя канцлер связал с ним вопрос о доверии; 2) если при постановке вопроса о доверии канцлер не получил большинства голосов в Бундестаге, а последний, не будучи распущенным, отклоняет законопроект, признанный федеральным правительством неотложным. В этих случаях для принятия закона достаточно согласия только Бундесрата. Состояние законодательной необходимости применяется не только к законопроекту, послужившему поводом для его объявления, но и к другим законопроектам в течение последующих шести месяцев.

Конституционная формула

Статья 81

• (1) Если в случае, предусмотренном статьей 68, Бундестаг не будет распущен, то федеральный президент может по представлению федерального правительства и с согласия Бундесрата объявить состояние законодательной необходимости в отношении какого-либо законопроекта, отклоненного Бундестагом, несмотря на то что федеральное правительство объявило его неотложным. То же самое относится к случаю, когда законопроект отклонен, хотя федеральный канцлер связывал с ним свое ходатайство, предусмотренное статьей 68.
• (2) Если Бундестаг после объявления состояния законодательной необходимости вновь отклонит данный законопроект или примет его в неприемлемой для федерального правительства редакции, то закон считается принятым в случае одобрения его Бундесратом. То же относится к случаю, когда законопроект не будет принят Бундестагом в течение четырех недель после его повторного внесения.
• (3) В пределах периода полномочий одного федерального канцлера в течение шестимесячного срока с момента первого объявления состояния законодательной необходимости любой другой отклоненный Бундестагом законопроект также может быть принят в порядке, установленном абзацами 1 и 2. По истечении этого срока дальнейшее объявление состояния законодательной необходимости в период полномочий того же федерального канцлера не допускается.
• (4) Законом, принятым в соответствии с абзацем 2, Основной Закон не может быть изменен, частично либо полностью отменен или приостановлен.