Государственное управление в России в период разложения крепостного строя и роста капиталистических отношений (первая половина XIX в.)

На рубеже XVIII—XIX вв. в большинстве стран Запада произошли буржуазные революции, возвестившие о крушении феодализма и победе капитализма, переходе к промышленной цивилизации и установлении рыночной экономики. На смену абсолютизму и сословным привилегиям пришло гражданское общество, утвердившее формальное равенство граждан и учредившее правовое государство в форме республики или конституционной монархии, главная обязанность которого состояла в гарантиях прав свободной личности.

Русское самодержавие было напугано этими процессами, опасаясь их переноса в страну. Поэтому свое высшее назначение оно видело в том, чтобы отстоять во что бы то пи стало всевластие трона. Крепостничество достигло своего расцвета — для русского дворянства это был «золотой век» .

Однако процессы учреждения конституционного правления и политической демократии с верховенством гражданских прав личности по мере расширения их географии коснулись и России. В стране интенсивно шел необратимый процесс становления новых капиталистических отношений. Бурными темпами развивалась тяжелая промышленность. Абсолютизм пытался приспособить развитие капиталистических отношений к нуждам и запросам правящего класса.

В конце XVIII в. в России действовали 167 горных заводов (около 80 тыс. рабочих) и 2094 предприятия обрабатывающей промышленности (82 тыс. рабочих). Все активнее применялся вольнонаемный труд крестьян-отходников. Таких рабочих в 1799 г. насчитывалось 33,6 тыс. человек.

Россия заняла первое место в мире по выплавке чугуна и экспорта железа. Мелкое товарное производство послужило хорошей основой становления мануфактур. Этот процесс особенно интенсивно проходил в полотняной, суконной, шелковой, хлопчатобумажной, а также в фарфоро-фаянсовой и сахаро-рафинадной промышленности.

Вопреки сословным законам, Табели о рангах, жалованным грамотам и косности давно устаревшего аппарата в России началась эпоха небывалой активности. Однако самодержавие послушно выполняло волю крепостников, которые и не думали ни о каких конституционных преобразованиях. Купечество и мещанство еще не сформировались в новый класс — буржуазию.

Внутренние дела в империи пришли в упадок, процветала коррупция и взяточничество чиновников, фаворитизм.

Реалии и проекты государственных преобразований в первой четверти XIX в.

Негласный комитет и учреждение Государственного совета

XIX в. начался для России вступлением в 1801 г. на престол нового императора — Александра I Павловича (1777- 1825).

Уже первые акты молодого монарха, которому исполнилось только 23 года, свидетельствовали не только о том, что он восстанавливает порядки и правила, существовавшие во времена правления Екатерины II, но и нацеливается на общую либерализацию внутренней жизни империи вообще и ее государственное устройство в частности. С первых же дней своего царствования Александр I заявляет об искреннем желании покончить с произволом и приступить к реформам. Некоторые меры были приняты незамедлительно: либерализация общественной жизни, создание новых органов управления (министерств), закладка основ системы народного просвещения.

В числе преобразовательных реформ следует отметить школьные уставы 1804 г., согласно которым в школах всех ступеней от низших до высших принимались дети всех сословий. Учреждены были новые университеты: Казанский, Харьковский, Вильнюсский, Дерптский, а также лицеи:

Демидовский (юридический), Нежинский и Царскосельский.

Причины и истоки поворота Александра I к политике серьезных реформ обусловлены были следующими факторами.

Во-первых, шоковой реакцией дворянской аристократии на кровавые и разрушительные последствия Французской революции 1789 г., которые утверждали в мысли, что затяжка реформ «сверху» чревата революцией «снизу» .

Во-вторых, мировоззрением самого Александра. С детских лет мировоззрение будущего императора формировалось иод влиянием его учителя швейцарца Ф.-С. Лагарпа, который постоянно внушал ему идею о необходимости ограничения самодержавия народным представительством и уничтожения крепостного права.

В своих планах Александр сделал ставку на молодых, трезвомыслящих аристократов, из которых уже в 1801 г. он образует при себе постоянно действующий совещательный кружок, или так называемый Негласный комитет.

В нем предварительно обсуждаются не только все основные законопроекты молодого государя, но и впервые начинают подниматься и обсуждаться вопросы более общих перемен в государственной жизни страны. В частности, известны записки одного из членов этого комитет П. А. Строганова с характерным названием — «Набросок Конституции» .

Уже в сентябре 1802 г. царь подписал Манифест «Об учреждении министерств», в основу которого были положены проекты А. А. Чарторыйского и Н. Н. Новосильцева (двух ближайших сподвижников Александра I).

Министерская система образовывалась на месте упраздняющихся коллегий, которые как органы исполнительной власти были учреждены еще Петром I. Это позволило вместо коллежской системы с неопределенной ответственностью и размытыми функциями создать систему персонифицированной ответственности должностных лиц — министров — за состоянием дел в строго определенной отрасли или сфере государственной и общественной жизни.

К 1803 г. деятельность Негласного комитета заметно ослабевает, но именно в это время император приближает к себе чрезвычайно талантливого и всесторонне образованного сотрудника Министерства внутренних дел М. М. Сперанского (1772−1839).

В 1802—1803 гг. Сперанский по поручению Александра I пишет «Записки», в которых обосновывает необходимость государственных преобразований. В течение нескольких лет он, являясь уже одним из ближайших сотрудников царя и наиболее влиятельным государственным чиновником, постоянно работает над своим проектом, намечает основные направления и формы реорганизации государственной системы Российской империи.

В наиболее полном и законченном виде свои разработки Сперанский излагает в 1809 г. в труде «Введение к изложению государственных законов» .

Особенностью его проекта являлось то, что необходимость государственно-административных преобразований обосновывалась концептуально, в соответствии с определенной теорией исторического процесса. Исходя из этой теории, Сперанский считал, что неограниченная власть самодержавных монархов уходит в прошлое.

В силу объективного развития феодальных обществ в начале XIX в. государственная власть нуждается в новых источниках доходов, которые она может получить в развивающейся промышленности. Но последняя в свою очередь может успешно развиваться только при правительственном покровительстве науки, образования и просвещения. Таким образом, правительство, представляющее абсолютную власть, само должно способствовать появлению и укреплению новой аристократии, общему повышению культурнообразовательного уровня населения.

Это объективное историческое развитие приводит к необходимости политических перемен, ибо просвещенный и деятельный народ уже не может мириться с произволом деспотической власти, которая в силу своей природы не может обеспечить неприкосновенность личных свобод и собственности.

Данные выводы, по мнению Сперанского, полностью относятся к России, и поэтому политические перемены жизненно необходимы.

Новая государственная система, по замыслу Сперанского, должна строиться на основании следующих принципов:

• — определенное конституционное ограничение единоличной власти императора;
• — разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную;
• — выборность чиновничьего аппарата, включая и судей.

Важнейшее место в реорганизованной государственной системе должен был занять новый орган — Государственный совет, который наделялся высшими после императора полномочиями и становился законосовещательным органом, имеющим приоритетное право предварительного рассмотрения законопроектов и других государственных вопросов.

В связи с учреждением Государственного совета с необходимостью изменялся статус Сената, образованного Петром в 1711 г. Сенат превращался по преимуществу в высший контрольно-судебный орган, стоящий как бы на ступень ниже Государственного совета.

Наконец, в этой системе должен был возникнуть выборный, представительный орган — Государственная дума.

В основу новой государственной системы у Сперанского был положен принцип разделения властей. В соответствии с ним закон вверялся Государственной думе, управление — правительству, министерствам, а суд — Сенату. «…Действие этих трех Учреждений, по замыслу Сперанского, соединяется в Государственном совете и чрез него восходит к трону»^[1].

Император оставался государственным лицом, пользующимся в империи наибольшими полномочиями, — составы Государственного совета, Сената и правительства формировались непосредственно императором, он же имел право роспуска Государственной думы, — но вместе с этим новая система создавала много различных барьеров, препятствующих проведению единоличных, неограниченных решений. Данный проект так и не был реализован, хотя, казалось бы, началось его поэтапное, постепенное осуществление.

1 января 1810 г. был обнародован царский манифест об учреждении Государственного совета, и в этот же день состоялось его торжественное открытие.

В первый состав Государственного совета вошли все министры (по должности) и более 20 наиболее доверенных лиц. Персональный отбор его членов и их утверждение осуществлялись непосредственно императором.

При Государственном совете были образованы две комиссии (Комиссия прошений и Комиссия составления законов) и Государственная канцелярия. Во главе последней был поставлен М. М. Сперанский, получивший только что учрежденный пост государственного секретаря. Кроме того, при Государственном совете было образовано четыре департамента: военных дел; гражданских дел; духовных дел; государственной экономии, в которых осуществлялась предварительная подготовка вопросов на общее заседание Государственного совета.

В связи с учреждением Государственного совета был установлен следующий порядок рассмотрения и прохождения законопроектов.

Законопроекты обсуждались первоначально в департаментах Государственного совета, затем направлялись на рассмотрение общим заседанием совета и только потом поступали к императору, после утверждения которым получали силу закона. Причем при принятии решения по закону император мог учитывать или не учитывать результаты рассмотрения этого закона в Государственном совете.

Таким образом, Государственный совет получил статус высшего, законосовещательного органа.

В мае 1810 г. должны были состояться выборы в Государственную думу, но этого не произошло, ибо к этому времени отношение Александра I к Сперанскому и его проекту государственных преобразований заметно ухудшается. Главная причина такой переориентации монарха заключалась в постоянном и усиливающемся давлении на него со стороны консервативных кругов дворянской аристократии, которые резко отрицательно отнеслись к проектам Сперанского.

Фактически в 1810—1812 гг. в высших слоях российского общества столкнулись две идеологии, две концепции развития России.

• [1] Сперанский М. М. Проекты и записки. М. — Л.: АН СССР. 1961. С. 29.