Фонды социального страхования в России

Сущность и функции фондов социального страхования.

Крупной вехой в становлении института обязательного социального страхования в России стало формирование в 1990;е гг. государственных внебюджетных социальных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, фондов обязательного медицинского страхования и Государственного фонда занятости (ликвидирован в 2001 г.). Целевое содержание данных фондов состоит в финансовом обеспечении реализации важнейших конституционных социальных гарантий — государственного пенсионного обеспечения, оказания медицинской помощи, выплат в случае болезней и несчастных случаев, предоставления пособий по безработице и оказания содействия занятости.

Создание и функционирование фондов социального страхования позволило в условиях масштабных изменений экономической и социальной сфер страны предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечить приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи.

Организационно-правовая и финансовая форма фондов социального страхования отражает комплекс специфических в этой сфере характеристик данного типа организаций. В наиболее общем виде фонды социального страхования представляют собой финансово-кредитные некоммерческие учреждения в области социальной защиты работающих и членов их семей, а с позиции правового статуса они являются: публичными — по правовой природе, включающими элементы гражданско-правовых отношений; обязательными — по закону для участия в их деятельности работодателей и работников; внебюджетными — по их отделенности от государственных бюджетов всех уровней; страховыми — по форме аккумуляции и расходовании ресурсов; административно-централизованными — по способу управленческой деятельности организациями^[1].

Основное предназначение фондов состоит в аккумуляции и последующем распределении на постоянной основе целевых и централизованных финансовых ресурсов для защиты материального положения работников, оказания им медицинской и реабилитационной помощи в случае наступления для них наиболее массовых социальных рисков.

Целевой характер страховых ресурсов определяет правовой статус фондов: они организационно обособлены и финансово автономны.

Социальный характер их деятельности по решению задач социальной защиты работников придает деятельности фондов атрибут публичной значимости, что в правовом плане находит свое закрепление с помощью применения принципа обязательности участия в системах социального страхования всех работодателей и работников.

Регулятивную деятельность фондов осуществляет: Правительство РФ — оперативное управление, Федеральное Собрание — утверждение бюджетов.

Методологической основой построения работы фондов выступает ряд взаимоувязанных трудовых, социальных и страховых отношений.

Наличие государственных норм социальной защиты застрахованных, что объясняет ряд принципиальных условий их функционирования: во-первых, наделение фондов социального страхования властными полномочиями во взаимоотношениях со страхователями (работодателями) по уплате ими страховых взносов, а, во-вторых, обязательной подотчетности и подконтрольности фондов органам государственной власти.

Законодательное регулирование круга и величины страховых взносов и выплат, что требует от фондов проведения актуарного обоснования при подготовке проектов бюджетов и рекомендаций по совершенствованию системы на среднеи долгосрочную перспективу.

Перенесение правоответственности за социальную защиту работников (за социальные риски) с работодателей (при уплате ими страховых взносов) на фонды, которые становятся субъектами правопритязаний перед застрахованными работниками (рис. 28).

Рис. 28. Механизм переноса правоответственности со страхователей на фонды социального страхования.

Таким образом, экономический и правовой механизм социального страхования строится как единое целое, что для фондов получает свое выражение в формуле: «вы нам предоставляете финансовые ресурсы, а мы обеспечиваем снятие с вас ответственности».

Такая природа фондов вытекает из самой сущности социального страхования, которая является уникальным симбиозом трудовых отношений, объединенных друг с другом механизмов социальной защиты и страхования. Трудовые отношения и сопутствующие им социальные риски подлежат учету, а работники — в защите от них с помощью коллективного страхования. Фонды являются «хранилищами» ресурсов и выступают субъектами ответственности.

Значительное число страхуемых работников и уплаченных в их пользу взносов позволяют распределить риски, образно говоря «во времени и пространстве», что является условием эффективной работы фондов: при минимально необходимых затратах участников достигается цель по максимальной компенсации последствий рисков.

Ресурсы фондов социального страхования могут находиться в собственности государства, обществ взаимного страхования, которые формируют работодатели и работники.

В первом случае — социальное страхование является частью государственных систем социального обеспечения, что характерно для социалистической модели социальной защиты. Во втором случае — социальное страхование является автономным институтом социальной защиты, что характерно для экономики рыночного типа. В России ресурсы фондов в соответствии с законодательной базой определены как государственная собственность.

Структура фондов социального страхования, величины страховых взносов и виды выплат застрахованным были представлены ранее на рис. 12.

Весьма сложным вопросом является правовой статус фондов социального страхования. Это связано с тем, что фонды как субъекты права в нашей стране еще не обрели институциональных характеристик страховщиков в системе обязательного социального страхования.

По своей правовой и социальной природе социальное страхование находится одновременно в правовых полях частного и публичного права.

Как логично отмечает в этой связи М. А. Ковалевский^[2], правоотношения и их субъектов можно классифицировать на две группы.

• 1. Частные отношение, в основе которых лежит частный интерес, и частные субъекты, действующие на принципах равенства и свободы воли.
• 2. Публичные отношения, в основе которых лежит публичный (общественный) интерес, и публично-властные субъекты, действующие на принципах иерархии и подчинения.

Такое деление позволяет разграничить частные и публичные интересы и тем самым, с одной стороны, обеспечить невмешательство государства в частные дела, а, с другой стороны, не допустить действий в частных интересах тех субъектов, которые осуществляют властные полномочия от имени государства.

Правовой же статус социальных внебюджетных фондов таков, что ни их самих, ни возникающие с их участием правоотношения невозможно полностью отнести к какой-либо одной из указанных выше групп отношений и субъектов.

Социальные внебюджетные фонды при осуществлении ими такой деятельности в сфере социального страхования, как сбор страховых взносов, назначение государственных, социальных пособий в денежной и натуральной, формах, контроль за объемом и качеством государственных социальных пособий, выплачиваемых в натуральной форме и т. д., являются публично-властными субъектами. Они наделены соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения ими перечисленных выше публичных функций.

Однако данные фонды в качестве основной, а не сопутствующей, деятельности участвуют в огромном количестве частных отношений. Например, большая часть отношений, в которых в соответствии с ныне действующим законодательством участвуют фонды обязательного медицинского страхования, являются частноправовыми (это отношения со страховыми медицинскими организациями и медицинскими учреждениями). В ПФР и ФСС объем частноправовых отношений несколько меньше, но все равно они есть. Это, например, отношения с различными организациями в области инвестирования социальных страховых средств (резервов) с целью защиты их от инфляции, отношения в сфере организации осуществления страховых выплат застрахованным и выгодоприобретателям и т. д.

Организационные отношения государственных внебюджетных фондов координируются государством и представляют собой сложную и разветвленную систему страховых и государственных гарантий, предоставляемых населению в случае наступления для него сложных жизненных ситуаций (см. табл. 5).

• [1] Ковалевский М. А., Шевелева Н. А. Правовой статус территориальных фондовобязательного медицинского страхования и проблемы уплаты страховых взносов (платежей) органами местного самоуправления. М.: Федеральный фонд ОМС, 2000;Янова С. Ю. Социальное страхование и внебюджетные фонды. СПб.: ООО «Изд-во ДНК», 2001; Шутяк Е. Н. Государственные внебюджетные фонды Российской Федерации. М. :ВЗФЭИ, 2002.
• [2] См.: Ковалевский М. А. Частноправовые и публично-правовые элементы статусафондов в системе социального страхования в период реформ // Правовой статус институтов обязательного социального страхования / Бюро МОТ в Москве; Ассоциация пенсионных и социальных фондов стран СНГ; Пенсионный фонд Российской Федерации.М., 2001. С. 7.