Меры административно-правового восстановления

Административно-правовое воздействие часто связанно с поддержанием специальных правовых режимов, следовательно, меры восстановления должны быть направлены на восстановление нарушенного порядка управления. Восстановление производится не до формального приведения в прежнее состояние, но адекватно изменившейся обстановке и задачам, намеченным административными органами. Примером служат меры восстановления, применяемые антимонопольными органами: об устранении последствий нарушения; о восстановлении положения, существовавшего до нарушения; о заключении, об изменении условий или о расторжении договоров; о выполнении экономических, технических, информационных и иных требований об устранении дискриминационных условий и о предупреждении их создания; о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции и др.^[1]

Применение административно-восстановительных мер допускается в случае принятия административных актов, влияющих на правовой статус (о предоставлении лицензии, аккредитации, аттестации и т. п.). Если в отношении заинтересованного лица состоялись нестатусные акты, то вместо восстановления допускается пресечение поступков и привлечение виновных лиц к ответственности. Перемещение товаров через таможенную границу с нарушением, влечет пресечение фактической перевозки и возбуждение дела об административном правонарушении. Осуществление банковских операций без лицензии не допускает восстановления, так как полифункциональный характер обязательств, неограниченный круг и непоименованность контрагентов препятствуют установлению экономических нормативов.

В систему административно-восстановительных мер можно включить: 1) меры организационно-распорядительного характера: а) отмена незаконных административных актов; б) замена субъекта правоотношений (в случае неисполнения обязанности заключать публичные договоры), изменение состава его участников; в) реорганизация субъекта, смена его администрации; г) понуждение восстановить ранее существовавшее положение; 2) меры организационно-имущественного характера: проведение мероприятий по финансовому оздоровлению и устранению материальных нарушений режимных требований; изменение обязательных нормативов.

Отмена незаконных административных актов носит двойственный характер: а) может быть связана с лишением правового статуса, б) либо с подтверждением незаконного использования статусных правомочий, например, признанием недействительности сертификатов соответствия.

Совершение юридически значимых действий в отношении третьих лиц субъектом, лишенным статуса, не должно влечь признание незаконности последствий этих действий, если лицо, в отношении которого они состоялись, не знало или не должно быть знать о неправомочности исполнителя, и отсутствуют другие основания для признания их незаконности.

Меры административного сдерживания — комплекс юридических средств, зачастую неформализованных, которые сопровождают применение административных запретов и ограничений, являющихся следствием применения иных административно-принудительных мер.

Если восстановление связано с дачей распоряжения об устранении допущенных нарушений и оказанием представителями государственной администрации организационной помощи в указанных целях, то меры административного сдерживания заключаются в непредоставлении в будущем статуса или прав, преимущественного или льготного характера, которыми ранее был наделен правонарушитель. Такие меры создают ситуацию самостимулирования к устранению нарушений.

Административно-правовое сдерживание проявляется:

• 1) в отмене упрощенного (льготного) порядка осуществления деятельности;
• 2) установлении дополнительных оснований и условий ее ведения;
• 3) непринятии актов, позволяющих осуществлять деятельность;
• 4) непредоставлении персонального государственного содействия;
• 5) непредставлении к поощрению.

Отмена упрощенного (льготного) порядка осуществления отдельных: видов деятельности, предоставленного конкретным лицам, применяется при условии, что такой порядок реализации прав был введен в порядке исключения в отношении конкретного лица, не являлся режимным следствием его распространения в отношении любого и каждого лица (в пункте пропуска может быть введен режим пересечения таможенной границы, его изменение не связано с применением мер принуждения, в свою очередь отмена упрощенного порядка совершения отдельных таможенных процедур в связи с совершенными правонарушениями может выступать как мера сдерживания¹).

Установление дополнительных оснований и условий осуществления отдельных видов деятельности, требующих получения управомочивающего акта от органов исполнительной власти, видимо, может применяться в связи с наличием в деятельности лица стабильных показателей, позволяющих установить ограничения, сдерживающие его активность.

Применение таких мер допускается к субъектам, в отношении которых состоялись допуски или разрешения. Субъект, внесший изменения в документацию, послужившую основанием для выдачи заключения государственной экологической экспертизы, обязан вновь пройти процедуры его получения, а нарушивший условия заключения, привлекается к ответственности^[2][3].

Устанавливаемые обязанности не должны носить характера ответственности, как это произошло в связи с введением в ст. 53 УК РФ условий ограничения свободы как наказания за совершение преступления, и принятием Федерального закона от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», где установлены тождественные запреты. Такого рода «административный надзор» представляет собой особую меру уголовно-правового характера, не включенную в систему наказаний за совершение преступления, обеспечение реализации которой возложено на органы исполнительной власти (ФСИН России, МВД России).

В Определении Конституционного Суда РФ от 24.09.2012 № 1740−0 отмечается, что административный надзор относится к мерам предупреждения преступлений и других правонарушений, оказания на лицо индивидуального профилактического воздействия (ст. 2), а не к мерам ответственности. Применение административного надзора, в отличие от уголовной ответственности, связывается не со временем совершения преступления, а с освобождением лица из мест лишения свободы и с наличием непогашенной или неснятой судимости. Установление судом административных ограничений не может рассматриваться как возложение ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением, или ее отягчение.

Вместе с тем: административные ограничения по существу совпадают с ограничениями уголовно-правового характера (1), назначенное наказание за совершение преступления и последующий административный надзор лишь выражаются в последовательном применении ограничений, основанием для которых явилось одно и то же противоправное деяние (2), юридические особенности мер предупреждения не предусмотрены законодательством РФ, тем более что это не меры, а цели применения иных мер воздействия, в том числе наказаний за совершение преступлений (ч. 2 ст. 43 УК РФ) (3).

Непредоставление срочных актов, позволяющих заниматься отдельными видами деятельности, применяется за нарушение специальных правил их ведения при отсутствии оснований для аннулирования или отзыва, а также, если орган, их предоставивший, не считает в дальнейшем целесообразным наделение лица возникающими на их основании полномочиями.

Небезынтересной является правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 29.06.2012 № 16-П. В отношении права на приобретение охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом ст. 13 Федерального закона «Об оружии» предусматривает дополнительное условие: это право предоставляется гражданам, которые не совершили правонарушения, связанные с нарушением правил охоты, правил производства и оборота оружия.

Такой запрет — хотя он и представляет собой неблагоприятное последствие противоправного деяния — по своей природе не относится ни к мерам ответственности, ни к условиям занятия определенным видом профессиональной деятельности. Он является административно-предупредительной мерой, введение которой обусловлено техническими характеристиками — большими дальностью стрельбы и убойной силой и направлено на упорядочение оборота данного вида оружия.

Именно бессрочный характер предусмотренной им административно-предупредительной меры в совокупности с неопределенностью его правового содержания, не позволяющей однозначно соотнести эту меру с видом юридической ответственности, в связи с которой она назначается, приводит к нарушению конституционных принципов равенства, справедливости и соразмерности допустимых ограничений прав, закрепленных ст. 19 (ч. 1 и 2), 34 (ч. 1), 35 (ч. 1 и 2) и 37 (ч. 1) Конституции РФ.

Непредоставление специального права не является наказанием, которым выступает лишение возможности дальнейшего использования такого права, однако, регистрация, лицензирование, назначение наказаний в сфере производства и оборота оружия также преследуют цели предупреждения небезопасных ситуаций. Говоря о том, что какое-либо средство служит предотвращению противоправного поведения, следует оговаривать все его характеристики (цель, способ, меру, процедуры и т. д.), иначе невозможно отличить один метод от другого.

Возможна разработка и внедрение конструкции комплексного межотраслевого запрета, который следует из применения мер административного принуждения, и должен оговариваться в юрисдикционном акте. Назначение административного наказания может повлечь препятствия в допуске к отдельным видам деятельности (получения лицензии, аккредитации, сертификатов, свидетельств и т. п.). Могут возникнуть препятствия в реализации гражданских прав (в части владения определенными видами имущества), трудовых прав (отстранение от исполнения трудовой функции) и т. д. — все перечисленные последствия должны быть конкретизированы в нормативных правовых актах и не могут применяться произвольно.

Следует упорядочить основания для непредставления в будущем персонального государственного содействия: нецелевое использование предоставленных средств, их невозврат, неперечисление, их получение с нарушением установленного порядка, неоформление или неисполнение документов, опосредующих движение средств.

Непредставление к поощрению часто является последствием примененных дисциплинарных взысканий, как мера принуждения не рассматривается.

Данная принудительная мера должна применяться к лицам, выполняющим постоянные публичные обязанности: государственным служащим, субъектам-исполнителям публичных договоров, отдельных административных актов-поручений (госкорпорациям и госкомпаниям).

Проблематичными являются основания для непредставления к поощрению (конечно, кроме случаев отсутствия заслуг). Если предположить, что оно должно выступать следствием неправомерного поведения, то в отношении наказанного дважды применяются негативные санкции, и устанавливается лишение юридической возможности быть поощренным. Если предположить, что его основанием является отсутствие особого усердия, старательности, рвения при выполнении обязанностей, то такой фактор не имеет принудительного характера, поскольку не связан с неправомерным поведением, а за обычную законосообразную деятельность вряд ли следует поощрять.

Непредставление к поощрению выступает последствием неэффективного выполнения административных правил, которое выражено в отсутствии творческого, инициативного отношения к исполнению обязанностей. В отношении оперативных сотрудников данные меры могут применяться вследствие непринятия адекватных мер и усилий по раскрытию правонарушений, розыску совершивших их лиц. Деятельность, основанная на противоборстве сторон, исключает формальное исполнение служебных обязанностей, однако часто за неудовлетворительные результаты расследования применяют дисциплинарные взыскания, хотя обоснованным было бы непредставление к поощрению.

Для гражданина сверхусердие является выдающимся поступком, а для служащего — нормой его поведения, в этом и кроется основание для непредставления к поощрению, правда в отдельных случаях оно может применяться и в связи с процессуальными упущениями в ходе дисциплинарного производства (например, если истекли сроки давности привлечения к ответственности, а отрицательная значимость поступка не утрачена, можно рассмотреть вопрос о депремировании).

Можно предложить, что такие меры могут применяться в связи с формальными проступками, не влияющими на общий режим работы административных инстанций (неаккуратное составление проектов документов, некачественная подготовка материалов внутреннего характера (докладов, справок, отчетов и т. п.), выполнение без надобности работы за другого сотрудника и пр. — в перечисленных случаях затрачивается служебное время и бюджетные средства расходуются на бесплодную работу, хотя в целом механизмы государственного управления от этого не страдают.

Названные меры не могут быть применены, если не достигнуты показатели эффективности деятельности, безусловно, но такое отступление находится в допустимых пределах (например, незначительный стаж работника, сохранение показателей на предыдущем уровне, когда они изменились и т. п.).

В ходе применения этих мер должна проявляться сопоставимость показателей с иным субъектами, так как может иметь место формальное отношение к исполнению обязанностей при отсутствии признаков каких-либо правонарушений, проведены необходимые, но не достаточные мероприятия для достижения запланированного результата (вынесены необоснованные постановления о прекращении юрисдикционных производств, попустительская подготовка дела, сроки затянуты необоснованно, — но все в пределах допуска, а у иных сотрудников такие оплошности не встречаются), либо нарушение незначительное (опоздание на службу на несколько минут, нахождение в неустановленном месте, хотя в пределах территории выполнения служебных обязанностей).

Безусловно, весь арсенал принудительных средств позволяет эффективно противодействовать противоправным действиям (бездействию) нарушителей порядка управления, однако следует руководствоваться принципами разумной достаточности и оптимального сочетания различных мер принуждения, которые на соответствующей стадии развития позволяют остановить небезопасную практику и устранить ее последствия, создать условия невозможности совершения вновь подобных и иных правонарушений.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Дайте определение административно-правовому принуждению.
• 2. Какие средства государственного принуждения уполномочены применять органы исполнительной власти?

• 3. Чем отличаются административное принуждение, запреты и ограничения?
• 4. Какие имеются основания для применения мер административного принуждения?
• 5. Имеются ли ограничения по кругу лиц, которые уполномочены на применение мер административного принуждения?
• 6. Назовите критерии выделения различных мер административного принуждения.
• 7. Имеются ли основания для установления последовательного и одновременного применения различных мер административного принуждения?
• 8. Какие направления систематизации законодательства РФ об административном принуждении являются актуальными и перспективными?
• 9. Какие имеются права и обязанности, а также установлены гарантии ли указанных прав лиц, подвергающихся административному принуждению?
• 10. Что представляет собой механизм восстановления прав, нарушенных в результате применения мер административного принуждения?

• [1] Статья 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
• [2] Письмо ФТС России от 16.01.2012 № 04−58/1 117.
• [3] Статья 18 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».