Организация сельского и волостного крестьянского самоуправления после отмены крепостного права в 1861 году. 
Земская и городская реформы 1864 и 1870 годов

Стало очевидно, что проведение реформ местного управления и самоуправления неизбежно связано прежде всего с отменой крепостного права. Эта идея воплотилась в Манифесте от 19 февраля 1861 г. «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей, и об устройстве их быта». В соответствии с ним началось создание системы крестьянского сословного самоуправления, заменившей вотчинную власть помещика.

Эта система, по замыслу авторов законодательства, была призвана, кроме выполнения фискальных функций, во-первых, защитить крестьянство от бывших крепостников, а вовторых, подготовить его к участию во всесословных органах местного самоуправления^[1].

Создавалась двухступенчатая система, в которой крестьяне для решения хозяйственных вопросов объединялись в сельские общества, а для ближайшего управления и суда — в волости.

Сельское общество могло объединять крестьян, живших в одном или нескольких селениях, принадлежавших одному или разным помещикам. Управление в рамках сельского общества возлагалось на сход домохозяев и сельского старосту, избираемого на сходе.

На уровне волости это были волостной сход, состоявший из сельских и волостных должностных лиц и выборных от каждых десяти дворов, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Так как волостной старшина и волостные судьи выбирались на волостном сходе, а волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост и некоторых других выборных лиц, можно сказать, что в основе формирования волостного управления, как и сельского, лежало выборное начало^[2].

Волость по своему характеру нс являлась административно-территориальной единицей Российского государства. Скорее всего, она была неким специализированным административным округом, создаваемым для организации крестьянского самоуправления и управления крестьянскими сообществами государственными чиновниками после отмены крепостного права.

Руководить организацией крестьянских волостей должны были губернские присутствия по крестьянским делам. Они включали председателя — губернатора, губернского предводителя дворянства, управляющего палатой государственных имуществ, губернского прокурора, двух членов из местных дворян-помещиков, назначенных министром внутренних дел, и двух членов из местных дворян-помещиков, избранных собранием губернского и уездных предводителей дворянства.

Под руководством присутствия по крестьянским делам в каждом уезде учреждалась особая комиссия под председательством уездного предводителя дворянства из земского исправника и одного из местных помещиков по приглашению губернатора.

Для осуществления связи между сельскими сообществами и государством в лице должностных лиц губернии, а также для способствования разрешению конфликтных ситуаций учреждался институт мировых посредников.

Организация крестьянского самоуправления и учреждение мировых посредников позволили снизить уровень крестьянских волнений и создать опору государственной власти на селе. Однако крестьянского самоуправления как такого не вышло. Зачастую крестьянские старшины назначались губернским руководством, а избранные крестьянами старшины, защищавшие права крестьянства, отстранялись от своих должностей.

Действительными органами крестьянского самоуправления по-прежнему оставались сход и староста, хотя их полномочия насильственно подменялись назначаемыми или навязываемыми крестьянскому населению старшинами.

Таким образом, в 1861 г. в Российской империи было создано двухуровневое крестьянское самоуправление — в сельских обществах и волостях бывших помещичьих крестьян, а в 1866 г. эти административные преобразования были распространены на население государственной деревни. «Структура самоуправления и суда стала одинаковой для всего российского крестьянства. Органом решения дел стал сельский сход, который из своего состава избирал старосту, а на волостном уровне — волостной сход, избиравший старшину и формировавший путем выборов крестьянский волостной суд»^[3].

Крестьянская реформа, начатая в 1861 г., фактически растянулась на десятилетия. Но уже через несколько лет после начала этой реформы правительство Российской империи приступило к реформированию местного управления в губерниях, уездах и городах.

Задачей реформы провозглашалось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления». Такое представление уже получило распространение в обществе, что было отражено, в частности, в трудах губернских комитетов по крестьянскому делу и адресах дворянских собраний. Показательно, что в то же самое время реформа предполагала жесткое ограничение политической активности новых органов, поставив целью «выделить из сферы местного управления дела хозяйственные и только их вверить заведыванию земских учреждений на началах широкой, почти безграничной самостоятельности последних» .

Законодательными актами, отражающими установки власти по формированию местного самоуправления, стали Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое положение 1870 г.

Положением 1864 г. предусматривалось создание специальных учреждений земского самоуправления, которые состояли из уездных и губернских земских собраний (распорядительных органов) и уездных и губернских управ (исполнительных органов). Как распорядительные, так и исполнительные органы были выборными.

Формирование земских представительных органов производилось путем многоступенчатых выборов и непрямого представительства. Избиратели делились на три курии: землевладельцы (вне зависимости от сословной принадлежности); горожане, имевшие в собственности недвижимое имущество в городе; члены сельских сообществ.

Выборы проводились раздельно по куриям. Сословный характер выборов исключал возможность участия в них всех лиц, проживавших на территории уезда. Особенно это касалось сельского населения, даже несмотря на то, что на территории уезда было несколько крестьянских съездов. Кроме того, участие в выборах существенно ограничивалось имущественным цензом.

Число гласных от каждого избирательного съезда в уездах было различно. В большинстве уездов преобладание получили гласные, избираемые от уездных землевладельцев. Гласные избирались на трехлетний срок.

Губернские гласные избирались так же, как и уездные, на три года на уездных земских собраниях из расчета один губернский гласный на шесть уездных. В губернских земских собраниях гласные от дворян, как и в уездных земских собраниях, имели абсолютное большинство.

Уездные и губернские земские собрания созывались один раз в год на несколько дней (обычно осенью). Председателями земских собраний являлись уездные и губернские предводители дворянства.

Исполнительные органы уездного и губернского земства — уездные и губернские земские управы — состояли из председателя и членов, избиравшихся уездными и губернскими земскими собраниями. Председатели уездных земских управ утверждались в своей должности губернатором, а председатели губернских управ — министром внутренних дел.

В соответствии со ст. 1 Положения 1864 г. губернские и уездные земские учреждения были образованы для «заведывания делами, относящимися к местным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда». Вслед за тем определялись дела, подлежащие ведению земств (ст. 2): заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земств; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения; обеспечение народного продовольствия; заведование благотворительными учреждениями и другими учреждениями призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей; управление взаимного земского страхования; попечение о развитии местной торговли и промышленности; в пределах закона попечение о народном образовании, здравии и тюрьмах; исполнение почтовой повинности и многое другое. В ст. 68 на примере губернских учреждений расписан круг полномочий собраний, а в ст. 69 — управ.

Во избежание конфликта и дублирования предметов деятельности между земствами разных уровней в Положении 1864 г. был определен критерий отнесения предметов к компетенции тех или других, приведен конкретный перечень таких дел. Губернские земские учреждения должны заведовать теми делами, которые относятся ко всей губернии или уездам, а уездные — теми, которые касаются каждого отдельного уезда и не подлежат ведению губернских земских учреждений. Кроме того, исключительно к ведению губернского земства относились: издание указов, представление ходатайств правительству о местных пользах и нуждах, вопросы земского страхования, разрешение займов и т. д.

Перечень вопросов, отнесенных к компетенции земских учреждений, не являлся исчерпывающим. На основании уставов, положений и постановлений к ведению земских учреждений могли быть отнесены и другие дела.

Статья 4 Положения 1864 г. наделяет земство признаками юридического лица. Земства действовали от своего имени, приобретали юридические права и несли обязанности, имели право распоряжаться своим имуществом, выступать в суде, правда, с некоторыми ограничениями (только в качестве истца или ответчика и только по имущественным делам земства).

Статья 6 рассматриваемого Положения провозгласила самостоятельность земских учреждений, хотя также с некоторыми ограничениями. С одной стороны, деятельность их была ограничена пределами вверенной им территории, а с другой — они не должны были вмешиваться в решение вопросов, находящихся в компетенции других государственных или общественных учреждений. Постановление, вынесенное за рамки юрисдикции земств, признавалось недействительным по ст. 7 Положения 1864 г. Земские учреждения несли ответственность за превышение власти, противозаконные действия, неисполнение законных требований «местных начальств», «неправильное распоряжение хозяйственными делами» и любой другой ущерб, причиненный гражданам или организациям.

Часть постановлений земских собраний подлежала утверждению губернатором или министром внутренних дел. Согласно ст. 90 названного Положения губернатор утверждал постановления о приведении в действие земских смет и раскладок, разделении путей сообщения на губернские и земские, учреждении выставок местных произведений, временном устранении от должностей членов земских управ и др. Министр внутренних дел в соответствии с ст. 92 Положения 1864 г. утверждал постановления о займах, превышающих двухгодовую сумму земского сбора, сборах за проезд, но земским путям сообщения, открытии, перенесении или изменении сроков ярмарок, перенесении пристаней, разделении имуществ на губернские и уездные, отнесении губернских земских дорог в разряд проселочных.

Губернатор мог остановить исполнение любого постановления земских учреждений по мотивам противоречия закону или нецелесообразности. Министр внутренних дел наделялся таким же правом в промежуток между двумя заседаниями земских собраний согласно ст. 9 Положения 1864 г. Процедура для приостановления исполнения постановлений предусматривалась такая же, что и на случай несогласия губернатора или министра с постановлениями земских собраний.

Земские учреждения, в свою очередь, могли обжаловать относящиеся к ним распоряжения губернатора или «высших административных властей» в Сенат в соответствии со ст. 11 анализируемого Положения.

При всех попытках властей ограничить деятельность земств в вверенных им делах они все же действительно стали самостоятельными, реальными органами самоуправления: выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности, подбирали и обучали кадры, решали по мере возможности социальные вопросы, развивали местное производство и сельское хозяйство.

Таким образом, в России с середины XIX в. стали действовать органы самоуправления, обладавшие всей полнотой публичной власти, и органы государственной власти. Приняв на себя определенный круг специфических социально-экономических функций, земства восполняли «пробелы государственных установлений», охватив те сферы общественной жизни, которым бюрократические структуры нс уделяли должного внимания. Но самое главное, земства, опираясь на принципы самофинансирования, создали основу своего хозяйства.

Таким образом, на первом этапе деятельности концептуальной основой земского движения стала «общественная теория» местного самоуправления, противопоставившая общинные, муниципальные коммунальные начала государственно-бюрократическому^[4]. Земские учреждения в отличие от государственных представлялись как общественные, решающие общественно-хозяйственные задачи местной жизни. Они, писал В. П. Безобразов, «поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с нею»^[5].

Такой подход, естественно, способствовал расширению инициативы земских органов, а «круг действий земства… переплетался с сферой деятельности тех властей и учреждений (правительственных, сословных и общественных), в дела которых ему воспрещено было вмешиваться»^[6].

Следствием «непродуманного законодательства 1864 года и его взгляда на земство, как нечто обособленное от государства и его потребностей», а также отсутствия «единства и согласования в действиях правительственных и земских властей»^[7] стали столкновения между администрацией и земскими учреждениями. Отсюда естественное стремление государства подчинить себе земства, встроить их в структуру единого государственного организма.

В последней трети XIX в. широкое распространение получила государственная теория местного самоуправления, что повлекло за собой изменение правовой политики в отношении местного самоуправления.

12 июня 1890 г. было издано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Несмотря на то что в общем созданная в конце 60-х гг. XIX в. система земских учреждений была сохранена, положение земского самоуправления значительно ухудшилось.

Во-первых, был изменен порядок формирования органов земского самоуправления. Земские учреждения из всесословных были преобразованы в сословные. Изменились система выборов и число гласных. В соответствии со ст. 28 и 51 Положения 1890 г. избиратели были разделены на три группы: дворяне потомственные и личные; прочие лица, имеющие право участвовать в выборах, а также представители благотворительных, учебных и ученых учреждений, торговых и промышленных обществ; крестьяне.

Соответственно, бо? льшую часть мест в земских учреждениях получили дворяне. Об этом говорит и то, что с 1890 г. в губернское собрание в обязательном порядке включались уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ.

Изменились требования к лицам, имевшим право участвовать в выборах гласных в земские учреждения. Так, правом участия в выборных съездах, по Положению 1890 г., обладали лица, имевшие российское подданство, достигшие 25-летнего возраста, в течение года владевшие в пределах уезда землей в количестве не менее 1/10 установленного ценза либо другой недвижимостью, оцененной не менее чем в 1,5 тыс. руб.

Значительно урезанными оказались права крестьянства на представительство своих интересов в уездных и губернских земских учреждениях. Так, были упразднены сельские избирательные съезды. Сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, на котором избирались кандидаты, из числа которых губернатор назначал гласных (ст. 51 Положения 1890 г.).

Был изменен порядок формирования земских управ. Так, в соответствии со ст. 118 рассматриваемого Положения председатели губернских земских управ должны были утверждаться министром внутренних дел, а избранные в председатели уездных земских управ и в члены губернских и уездных управ должны были утверждаться губернатором. Кроме того, в соответствии со ст. 124 Положения 1890 г. председатели и члены управ состояли на государственной службе, а занять эти должности могли только те лица, которые обладали правом на государственную службу. «Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ, как правило, были крестьяне и купцы»^[8].

Во-вторых, расширялась компетенция земского самоуправления за счет целого ряда вопросов государственного значения. К предметам его ведения были отнесены: заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями (денежными и натуральными), капиталами и другими имуществами земства, взаимным земским страхованием имуществ, делами по обеспечению народного продовольствия, содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения, устройство и содержание земской почты, заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирот и увеченных, участие в мероприятиях по охране народного здоровья и предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении, заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем обустройстве селений, попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании земскими школами и другими учебными заведениями, содействие зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными, удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

Положение 1890 г., как и Положение 1864 г., весьма неопределенно в терминологическом смысле указывало отношение земских учреждений к различным предметам их ведения, говоря то о «заведовании», то об «устройстве и содержании», то об «участии в попечении», то об «участии в делах», то о «воспособлении». Тем не менее, систематизируя эти употребленные в законе понятия, Г. В. Тихомирова делает вывод, что все дела, находившиеся в ведении земских учреждений, могли быть поделены па две категории:

• • те, по которым земство могло принимать решения самостоятельно (сюда относились дела, по которым земским учреждениям предоставлялось право «заведования», «устройства и содержания»);
• • те, по которым земству принадлежало лишь право содействовать «правительственной деятельности» (право «участия в попечении» и «воспособления»)^[9].

Предметы ведения земств детализировались при определении компетенции губернских и уездных земских собраний и их управ (общей и особой).

Особая компетенция губернских земских собраний была более объемна. В соответствии со ст. 63 Положения 1890 г. они решали следующие задачи: разделение зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей и заведений общественного презрения на губернские и уездные; раскладка между уездами государственных сборов; распределение между уездами сумм, определенных на устройство мест заключения; устройство новых и перенесение существующих пристаней на судоходных реках и озерах; разрешение новых ярмарок, торгов, базаров, а также закрытие их; установление натуральных и денежных повинностей по истреблению вредных для полей насекомых и животных и другие вопросы.

Особая компетенция уездного земского собрания обозначалась в ст. 64 Положения 1890 г. весьма ограниченно: раскладка внутри уезда тех государственных и губернских сборов, введение которых возложено по закону на уездные земские учреждения, представление губернскому земскому собранию сведений и заключений по предметам ведомства земских учреждений и предположений по предметам своего ведения, а также представление губернскому земскому собранию предположений о ходатайстве перед правительством по предметам, касающимся местных польз и нужд.

В соотношении компетенции губернских и уездных земских собраний усматривается стремление государства начать формировать самоуправление с верхнего уровня.

Обратим внимание на тот факт, что земства в пределах своей компетенции, как и государственные органы, будучи публичной властью, выполняли государственные функции, решали государственные задачи. Отсюда вполне актуален сформулированный А. Л. Велиховым тезис: «Не обособление местного общества от государства, а напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл местного самоуправления»^[10].

Наконец, в значительной мере в Положении 1890 г. усилился административный контроль над деятельностью губернских и уездных земских учреждений. Как отмечает Т. М. Бялкина, «органы самоуправления попали под контроль государственной администрации не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций»^[11]. Положением 1890 г. ужесточался порядок согласования решений, принятых земскими собраниями. Так же, как и по Положению 1864 г., важнейшие постановления земских собраний в обязательном порядке подлежали утверждению со стороны губернатора или министра внутренних дел. В отношении постановлений земского собрания, с которыми губернатор не был согласен, действовало правило, согласно которому постановления передавались на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если присутствие поддерживало губернатора, то постановление не вступало в силу. Так же в случае возникновения разногласий между губернским присутствием и губернатором по поводу постановления земского собрания спор разрешал министр внутренних дел.

Например, в Ставропольской губернии земские собрания, учрежденные в 1912 г., «с первого дня своей деятельности попали под жесткий контроль местных властей. Губернатор мог задержать исполнение любого постановления губернского и уездных земских собраний. Поэтому все журналы собраний представлялись в губернское по земским и городским делам присутствие, которое осуществляло за ними непосредственный контроль. Только с разрешения губернатора производилось назначение губернской земской управой земских служащих на должности, созывались собрания, утверждался перечень рассматриваемых ими вопросов, который без его ведома нельзя было изменить и внести дополнительные вопросы. Губернатору представлялись на предварительный просмотр проекты смет на предстоящий год, прежде чем они будут утверждаться на земских собраниях. Внесенные им в проекты коррективы, как правило, принимались собраниями»^[12].

В соответствии со ст. 87 Положения 1890 г. губернатор мог приостановить действие постановления уездного собрания в том случае, если усмотрит, что оно незаконно или не соответствует государственным интересам и явно нарушает права местного населения.

До 1917 г. положение земского самоуправления существенно не изменялось, даже несмотря на объективную необходимость предоставления земскому самоуправлению большей самостоятельности и имевшиеся на этот счет проекты.

По принципу земской реформы в 1870 г. начала проводиться реформа городского самоуправления. Несмотря на ужесточение политики самодержавия по отношению к местному самоуправлению, Городовое положение, утвержденное 16 июня 1870 г. Александром II, было достаточно прогрессивным документом.

Согласно Городовому положению 1870 г. органы городского самоуправления — городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий.

Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции исполнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя городской думы, а также председательствовал в избирательных собраниях.

Городовым положением 1870 г. избирательное право (пассивное и активное) было предоставлено каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал. При этом были установлены следующие требования: подданство Российской империи, возраст не моложе 25 лет, наличие в пределах города недвижимой собственности или уплата в пользу города сбора со свидетельств (купеческого, промыслового на мелочной торг и т. п.). Соответственно, каждый, кто владел хоть какой-нибудь недвижимостью в городе в качестве торговца либо ремесленника, платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные городской думы.

Численность гласных в городских думах составляла от 30 до 70 человек. В местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышало 300, в городскую думу избиралось 30 гласных. Там, где число жителей было более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавлялось по шесть гласных. Однако, по Городовому положению 1870 г., общее число гласных не должно было превышать 72 человека. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим.

Можно обоснованно утверждать, что Городовым положением 1870 г. городскому общественному управлению была предоставлена широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления городской думы (как правило, финансовые). В основном же дела решались городской думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении.

На губернатора возлагался надзор за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда.

В конце XIX в. в области городского самоуправления, так же как и земского, произошла контрреформа. 11 июня 1892 г. было издано новое Городовое положение, которое урезало избирательные права горожан и значительно уменьшило самостоятельность городовых учреждений самоуправления. Принятие этого Городового положения стало существенным шагом назад в сфере развития местного самоуправления в России.

Во-первых, был изменен порядок и характер представительства городского населения. На основании Городового положения 1892 г. для горожан были значительно урезаны избирательные права, введены дополнительные цензы, а общее количество избирателей сократилось в десятки раз. Сократилось и число гласных. В то же время выборы остались всесословными.

Во-вторых, были внесены изменения во внутреннее устройство органов городского самоуправления. Городская управа была поставлена в более зависимое положение от городской думы при расширении полномочий председателя думы и уменьшении объема полномочий думских гласных.

В-третьих, расширились возможности для административного контроля за деятельностью городового общественного управления. Так, губернатор имел право давать обязательные к исполнению указания городским головам и членам управ, как государственным служащим. Нал ом же основании губернское по городским делам присутствие могло освобождать их от должности, при этом городская дума такого полномочия была лишена.

В-четвертых, была введена упрощенная форма общественного управления. Так, по Городовому положению 1892 г. при выборе полной или упрощенной формы общественного управления рекомендовалось исходить из таких показателей поселения, как численность населения, социально-экономическое развитие, уровень торговли и промышленности и др. Упрощенное управление было как бы городовым самоуправлением в усеченном виде: вместо городской думы учреждалось собрание городских уполномоченных; вместо городской управы избирался городской староста с помощниками. Такая форма ие могла быть введена в губернских городах.

В таком виде городское самоуправление без скольконибудь серьезных изменений просуществовало вплоть до 1917 г.

Подводя итог анализу истории местного самоуправления во второй половине XIX в., следует признать, что именно в этот период формулируются и закрепляются прогрессивные идеи и принципы организации и правового регулирования местного самоуправления. Государство демонстрирует достаточно успешную для своего времени попытку построения организационно-правовой системы местного самоуправления, основанной на признании самостоятельности земского и городского самоуправления.

Февральская революция 1917 г. коренным образом изменила политическую ситуацию в России, выдвинув на первый план проблему преобразования всей системы управления, в том числе и местного. В период с февраля по октябрь 1917 г. из 100 принятых Временным правительством законодательных актов 40 были направлены на осуществление реформы местного самоуправления, на необходимость проведения которой указывалось в Декларации Временного правительства о его составе и задачах от 3 марта 1917 г. В частности, в названной Декларации говорилось следующее: «В своей деятельности кабинет будет руководствоваться следующими основаниями… замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправлении… выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования» .

Одно из первых решений, касающихся этого вопроса, — созыв особого совещания по реформе местного управления и самоуправления (25 марта 1917 г.) при Министерстве внутренних дел^[13]. За полгода своего существования оно выработало ряд законопроектов, в частности Временное положение о земских учреждениях, расширившее территорию действия земств. Они были введены в Сибири, Архангельской губернии, в Степном крае, в иногородческих местностях Астраханской и Ставропольской губерний, в казачьих областях и ряде национальных окраин. Был поднят статус земств (им отдана вся полнота власти на местах и расширены правящие функции), демократизировалась избирательная система, упорядочивалась земская финансовая и налоговая система. Формировались органы местного самоуправления в волости — низшей административно-территориальной единице России, вводилось поселковое управление. С введением Городового положения 1892 г. устранялись опека и подавление самостоятельности городских самоуправлений, пополнялся городской бюджет.

15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве.

Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство.

Большое внимание уделялось совместной деятельности земских и городских учреждений, так как раньше власти тормозили объединение земств в союзы и товарищества из политических соображений. Принятый в июне 1917 г. Закон о товариществах, союзах и съездах земских, городских и поселковых учреждений предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений органов местного самоуправления. Право на объединение имели губернские, уездные, городские, волостные, поселковые учреждения на основе постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум. Могли создаваться как общие товарищества (но всем направлениям деятельности органов самоуправления), так и специальные союзы (по отдельным отраслям). Им передавались права земских собраний и городских дум, за исключением права на налогообложение и издание обязательных для населения постановлений.

Временным правительством 7 июня 1917 г. было утверждено Положение о Всероссийском земском союзе, которому предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, заниматься издательским делом. На местах создавались комитеты общественных организаций. Являясь коалиционными органами, в которых состояли представители различных слоев (буржуазии, рабочих, горожан), политические партии, профсоюзы и даже местные советы, эти комитеты выступали как представители власти на местах. По их инициативе стала разворачиваться кампания за перевыборы на демократических началах старых органов местного самоуправления — земств и городских дум. Таким образом, Временное правительство проводило реформу, направленную на демократизацию и децентрализацию местного управления. Однако этим преобразованиям не дано было осуществиться. На смену земскому самоуправлению постепенно стали приходить Советы, которые получили на местах всю полноту власти.

• [1] См.: Захарова, Л. Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России: 1856−1861 / Л. Г. Захарова. — М., 1984. — С. 73.
• [2] См.: Гордиенко, Ю. Г. Отмена крепостного права и формирование органов крестьянского местного самоуправления в России (на материалах Ставропольской губернии): дис… канд. юрид, наук / Ю. Г. Гордиенко. — Ставрополь, 2005. — С. 65.
• [3] Гордиенко, Ю. Г. Указ. соч. — С. 78.
• [4] См.: Велихов, А. Л. Основы государственного хозяйства / А. Л. Велихов. — М.: Л., 1928. — С. 111.
• [5] Безобразов, В. П. Земские учреждения и самоуправление / В. П. Безобразов. — СПб., 1884. — С. 16.
• [6] Шумилов, М. М. Губернская администрация и органы центрального управления России во второй половине XIX века / М. М. Шумилов. — Л., 1988. — С. 5.
• [7] Коркунов, II. М. Русское государственное право /II. М. Коркунов. — СПб., 1909. — С. 64.
• [8] См.: Муниципальное право России / отв. ред. Г. II. Чеботарев. — С. 66.
• [9] См.: Тихомирова, Г. В. Исторический опыт земской реформы 1864 года // История государства и права. — 2006. — № 10.
• [10] Велихов, А. Л. Указ. соч. — С. 111.
• [11] Бялкина, Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. — С. 151.
• [12] Гордиенко, Ю. Г. Указ. соч. — С. 132.
• [13] См.: Еремян, В. В. История местного самоуправления… — С. 276.