Общий и специальные административно-правовые режимы

Исключительной важностью среди административных требований обладают направления деятельности, связанные с обеспечением безопасности (общий административно-правовой режим). Эти потребности расширяются вследствие причин природного, техногенного и биологического характера, а также вследствие социальных конфликтов. Действия этих факторов различной этиологии могут создавать самые разнообразные опасности для населения и влекут в этих ситуациях необходимость в особом регулировании поведения граждан, разных административных действий и мер, что и охватывается общим понятием «административно-правовые режимы»^[1][2].

Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, полномочия и функции органов государственной власти, органов местного самоуправления в области безопасности.

Деятельность по обеспечению безопасности включает в себя прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности, определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование, разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления, применение специальных экономических мер, разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, техники двойного и гражданского назначения и др.

В рассматриваемой сфере организована и функционирует общегосударственная система выявления угроз безопасности: контрольнонадзорные мероприятия, аналитически-прогностическая деятельность, разработка программ противодействия угрозам безопасности, ведение регистрационного учета источников опасности, проведение ОРМ, осуществление разведывательной и контрразведывательной деятельности и т. д.

Можно констатировать, что общей идеологической установкой ведения правоохранительной работы административными органами является профилактика правонарушений — совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения.

Реализация основных направлений профилактики правонарушений осуществляется в том числе посредством: выявления, оценки и прогнозирования криминогенных факторов социального характера; совершенствования механизмов эффективного взаимодействия субъектов профилактики правонарушений с лицами, участвующими в профилактике правонарушений; выявления и устранения причин и условий, способствующих антиобщественному поведению и совершению правонарушений; выявления лиц, склонных к совершению правонарушений, пострадавших от правонарушений или подверженных риску стать таковыми, и лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации; применения специальных мер профилактики правонарушений административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и оперативно-розыскного характера в целях предупреждения правонарушений и др.

Федеральные органы исполнительной власти: 1) вырабатывают государственную политику в сфере профилактики правонарушений и обеспечивают ее реализацию; 2) осуществляют нормативно-правовое регулирование в этой сфере; 3) создают ведомственные координационные органы; 4) обеспечивают взаимодействие субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений и др.

Профилактическое воздействие может осуществляться в следующих формах: 1) правовое просвещение и правовое информирование;

2) профилактическая беседа; 3) объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения; 4) профилактический учет; 5) внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения; 6) профилактический надзор; 7) социальная адаптация; 8) ресоциализация; 9) социальная реабилитация; 10) помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми.

Средства административного воздействия, связанные с обеспечением безопасности по отраслям и сферам деятельности, объединены в специальные ограничивающие административно-правовые режимы, основанные на комплексном сочетании как методов административноправового воздействия, так и иных отраслевых средств.

Режимное регулирование отношений безопасности не может быть отнесено исключительно к административно-правовым правопорядкам. Дело в том, что любой правовой режим формируется, начиная с определения условий, рамок, интенсивности правового регулирования различных видов деятельности, а представители государственной администрации являются носителями правообеспечительной власти, поддерживающей требования режима. Безусловно, не могут быть сходными меры физического, технического воздействия при обычном несении ППС и поддержания ОВД требований режима охраны ЗАТО, но, как бы то ни было, содержательное сходство в применяемых методах воздействия налицо — во всех случаях контроль, регистрация, разрешения, пресечение правонарушений, привлечение к административной ответственности и т. д.

Полагаем, что в зависимости от состояния внешней среды, характера угроз безопасности и применяемых средства воздействия можно выделить организационно-деятельностные и организационно-технические административно-правовые режимы обеспечения безопасности.

К числу организационно-деятельностных режимов можно отнести:

• 1) режимы межсубъектного взаимодействия, связанные с охраной прав личности: правила пребывания в общественных местах и соблюдения общественного порядка;
• 2) режимы противодействия опасным ситуациям (чрезвычайные происшествия, контртеррористической операции и т. п.) либо, наоборот, режимы поддержания объективных условий среды жизнедеятельности человека (например, режимы особо охраняемых природных территорий);
• 3) режимы обеспечения территориальной неприкосновенности: охраны государственной территории (пограничный режим), особый порядок проживания и пребывания в отдельных поселениях (ЗАТО, местностях, закрытых для посещения иностранными гражданами и т. п.) и нахождения на режимных объектах.

Названные режимы могут быть запретительно-ограничительными и служат достижению целей защиты и охраны территорий. Для них не существует исключений порядка их реализации: упрощенное пересечение Государственной границы пограничными органами в соответствии с ч. 3 ст. 9 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730−1"О Государственной границе Российской Федерации" — это только способ обеспечения реализации режимных требований.

Существуют территориальные режимы, характеристикой которых является возможность осуществления отдельных видов деятельности на территории, куда не могут быть допущены любые субъекты. К их числу относится режим ЗАТО, закрытого военного городка; перемещение через границы и нахождение на охраняемой территории возможно в силу исключительной необходимости (болезнь родственника, проживающего на закрытой территории и т. д.).

К другому виду данной группы режимов относится поддержание естественного состояния, например, особо охраняемых природных территорий, которое устанавливается для целей должной эксплуатации объекта общественного достояния; в этих режимах исключения в эксплуатационных правилах, как правило, не вводятся, так как требуется постоянная оптимизация деятельности на территории и поддержание ресурсной базы на естественном уровне. Никаких льготных или уполномочивающих административно-правовых режимов не бывает, так как с позиций логики правотворчества легче вообще не вводить никаких правил, чем вводить исключения из них, т. е. никакие повеления власти просто не отдаются, а соответствующие сферы регулируются сообразно естественному ходу событий. Режим, имеющий, на первый взгляд, набор исключений из имеющихся обязываний, на самом деле, является иным режимом, а не просто привилегированным по отношению к первому. Более того, разного рода льготы, привилегии, имущественные стимулы и т. п. носят гражданско-правовой и финансовый характер, представляя собой иные (чем административные) правовые режимы.

К числу организационно-технических режимов можно отнести:

• 1) обеспечение технической безопасности и физической защиты: противопожарный режим¹, оборот оружия, наркотических средств и психотропных веществ, взрывчатых, ядерных материалов и др.;
• 2) обеспечения информационной безопасности; соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа; реализацию права на доступ к информации^[3][4];

3) обеспечения экономической безопасности в связи с предложением услуг потребителям, вовлечением имущества неограниченного круга лиц, специально непоименованных, и размещения его на условиях риска, определением структуры товарного рынка, введением защитных мер: ограничений на осуществление деятельности и оборот вещей и предметов, административный контроль (надзор) обращения валютных ценностей и денежной массы.

Для специального административно-правового режима характерно:

1) наличие факторов, определяющих необходимость введения особого порядка правового регулирования, не ограничиваемого обычными запретами, обязываниями, дозволениями и правонаделением. К их числу относятся: наличие угрозы безопасности, которая посягает на публичный порядок, затрагивает права неограниченного круга лиц, специально не поименованных, существует презумпция, что угроза безопасности существует как постоянная; 2) установление режима связано с наличием дополнительных обязанностей и запретов, а также правоограничений; 3) его введение связано с предоставлением специального статуса лицам, включенным в систему режимного регулирования; 4) выполнение режимных требований исключает саморегулирование, так как всегда присутствуют государственные контролирующие (надзорные) и правоохранительные органы, осуществляющие наблюдение за выполнением режимных требований и применение мер оперативного реагирования в случае невыполнения (отклонения) от хода реализации заданных стандартов поведения; характеристикой режимных актов является установление ограничений по кругу лиц и объектных пределов распространения режимов; задаются правосубъектные элементы участников отношений (наличие образования, профессиональной подготовки, ресурсного обеспечения), устанавливается предел участия (например, управомоченными на ведение деятельности являются все лица, обладающие какими-либо качествами, либо представившее определенные показатели), вводится административно-правовое средство персонификации режима (акт о предоставлении статуса, сопровождающийся выдачей разрешения (лицензии), акт-поручение, акт-распоряжение).

Дополнительные признаки, характеризующие нормативные правовые акты, устанавливающие режимные правила и правоотношения: определение органов исполнительной власти, специально уполномоченных обеспечивать устойчивое функционирование режима, особая регламентация действий субъектов правоотношений, увеличение объема полномочий органов исполнительной власти, установление режимных правил, функционирование системы организационных, юридических материально-технических гарантий, определение системы контроля, ответственности^[5].

• [1] Тиковенко А. Г. Понятие, характерные черты, формы и виды служебных приказов // в сб.: науч. труд. «Формы государственного управления». М., 1983. С. 127.
• [2] Ноздрачев А. Ф. Современное содержание понятия «административно-правовойрежим» // Журнал российского права. 2017. № 2. С. 98—110.
• [3] Постановление Правительства РФ от 25.04.2012 № 390 «О противопожарномрежиме».
• [4] Статья 16 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации».
• [5] Долгополов А. А. Понятие и виды нормативно-правовых актов, образующих административно-правовые режимы // Российский следователь. 2006. № 9. С. 4.