Планирование бюджетных расходов на социальные цели. 
Социальные стандарты

Активная социальная политика предполагает целевую ориентацию регионального управления на повышение уровня и качества жизни населения.

Одним из решающих условий достижения этого является обеспечение оптимального сочетания эффективной финансовой политики и осуществления структурных сдвигов.

Управление региональной экономикой по существу означает обеспечение такой ее сбалансированности, которая способствует достижению целей развития региона.

В самом общем виде под сбалансированностью понимается установление равновесия между взаимосвязанными сторонами какой-либо деятельности. В свою очередь, сбалансированность предусматривает соблюдение определенных пропорций, т. е. количественных соотношений или соразмерности.

Бюджетная сбалансированность основана на соблюдении заданных финансовых соотношений и параметров бюджета, структурная сбалансированность — на достижении заданных технико-экономических соотношений и параметров отраслей региональной экономики. При этом формирование структурной политики должно основываться на тех приоритетах, которые выбраны регионом. Ориентация на достижение бюджетной и структурной сбалансированности имеет свои достоинства и недостатки. Поэтому здесь крайне важно избежать односторонних оценок. Если доминирует структурный подход, то велика опасность развивать отрасли региональной экономики без учета финансовых возможностей и ограничений. В результате может обостриться финансовый кризис, а следовательно, ухудшатся технико-экономические показатели и условия финансирования региональной экономики.

Если доминирует бюджетный подход, то усиливается опасность разрушения структуры региональной экономики и соответствующего снижения уровня и качества жизни населения, хотя бюджетные показатели и будут находиться в заданных границах.

В процессе управления региональной экономикой необходимо перейти от обособленности бюджетной и структурной сбалансированности к их интеграции. Такому интеграционному подходу соответствует бюджетноструктурная сбалансированность, предусматривающая, во-первых, определение бюджетных соотношений и параметров с учетом необходимых структурных изменений в экономике и, во-вторых, обеспечение равновесия между технико-экономическими параметрами отраслей региональной экономики и финансовыми возможностями.

Основные различия между рассмотренными подходами к сбалансированности представлены в табл. 8.1. При этом сравнения целесообразно проводить по таким параметрам, как критерий и показатели оценки сбалансированности, механизм достижения, влияние на уровень и качество жизни населения.

Таблица 8.1

Сравнительная характеристика подходов сбалансированности региональной экономики

Как видно из табл. 8.1, разработка и внедрение механизма обеспечения бюджетно-структурной сбалансированности позволяет более эффективно управлять региональной экономикой.

В условиях ограниченности бюджетных средств возникает необходимость выбирать приоритетные направления их расходования. Речь должна идти о технико-экономическом обосновании бюджетных расходов. Экономическое обоснование бюджета должно опираться на систему экономикоматематических моделей, в том числе оптимизационных. В этом случае возникает вопрос о выборе критерия оптимизации. Финансовые нормативы для этих целей мало пригодны и могут быть использованы в оптимизационной модели лишь в качестве ограничения.

Критерий оптимизации бюджетных расходов должен отражать цели региональной экономики. Как известно, конечная цель региональной экономики состоит в повышении уровня и качества жизни населения. Именно этой цели должен быть подчинен выбор приоритетов регионального бюджетного финансирования, тогда оптимизационная задача сводится к определению такого уровня бюджетных расходов, который в наибольшей степени обеспечивает удовлетворение потребностей населения (в услугах сферы образования, здравоохранения, культуры и др.).

Основой для количественного выражения целевой функции являются базовые элементы финансирования и минимальные социальные стандарты. Базовые элементы определяются по каждому объекту бюджетного финансирования.

Под минимальным государственным социальным стандартом понимаются нормы и нормативы, характеризующие определенный уровень удовлетворения важнейших потребностей человека в материальных благах или услугах.

Система минимальных государственных стандартов социальных объектов состоит из нормативов и норм, таких как:

• — структуры объектов в виде их перечня, наборов или ассортиментов;
• — количества объектов в виде их объемов в натуральном или стоимостном (включая режим льгот) выражении;
• — качества объектов в виде их потребительских или эксплуатационных характеристик;
• — времени представления объектов в виде предельных сроков обслуживания или периодичности предоставления услуг;
• — соотношения объектов в виде их структуры или пропорций.

Социальные стандарты охватывают такие сферы, как пенсионное обеспечение, образование, здравоохранение, культуру, социальное обслуживание населения, жилищно-коммунальное обслуживание.

С учетом минимальных социальных стандартов целевая функция оптимизации бюджетных расходов имеет вид.

где Л^^1СС — количество базовых элементов финансирования по частной целевой статье, определенных с учетом минимальных социальных стандартов; С^мсс — стоимость одного базового элемента финансирования с учетом минимальных социальных стандартов; К — доля участия бюджета в расходах на базовый элемент; Ф — проектируемое бюджетное финансирование по частной целевой статье; т — количество частных целевых статей в расходах бюджета; L — количество целевых статей в расходах бюджета.

Основными ограничениями при оптимизации бюджетных расходов, на наш взгляд, являются:

где Д, — доходы бюджета по г-му направлению; СС" — социальные стандарты п-го вида, заложенные в бюджет; МСС" — минимальные государственные социальные стандарты; Ф_; — нормативные финансовые соотношения j-го вида.

Таким образом, основными факторами, влияющими на бюджетные расходы, являются изменения:

• — числа базовых элементов финансирования;
• — затрат на базовые элементы финансирования;
• — уровня социальных стандартов;
• — уровня бюджетных доходов;
• — нормативных финансовых соотношений;
• — доли участия регионального бюджета в финансировании.

Приведенная оптимизационная модель может быть использована при социально-экономическом планировании развития региона. В организационно-методическом отношении планирование можно охарактеризовать как совокупность процессов разработки, утверждения, исполнения, корректировки планов и их исполнения в управлении экономикой региона.

Объектом регионального социально-экономического планирования являются отрасли, финансируемые из регионального бюджета. В той или иной степени региональный бюджет финансирует такие важнейшие отрасли экономики, как энергетика, общественный транспорт, образование, здравоохранение и т. д. Причем эффективность использования бюджетных средств в этих отраслях и достижение отраслями определенных плановых показателей напрямую влияют на динамику уровня и качества жизни населения.

Логика предлагаемого подхода к определению состава планируемых показателей деятельности отраслей, финансируемых из регионального бюджета, представлена на рис. 8.1.

Во-первых, выделяются параметры ресурсной базы отрасли (прежде всего материальных, трудовых и финансовых ресурсов). Во-вторых, дается характеристика организации и режимов функционирования отрасли и, в-третьих, результатов ее функционирования.

Рис. 8.1. Укрупненная классификация планируемых показателей.

В качестве плановых показателей деятельности отраслей, финансируемых из регионального бюджета, можно принять следующие:

• — объем оказанных услуг (выполненных работ);
• — стандарты качества;
• — финансовый результат (доходы);
• — количество базовых элементов и режимы их работы;
• — тарифы;
• — льготы при оплате услуг, утвержденные законодательством;
• — расходы, финансируемые из бюджета;
• — эксплуатационные нормы и нормативы.

Остальные показатели, представленные на рис. 8.1, используются дополнительно для внутреннего планирования и анализа на предприятиях и в организациях в каждой отрасли.

Невыполнение плановых представленные должно быть основанием для уменьшения объемов бюджетного финансирования. На этой основе становится возможным обеспечить согласованность размеров бюджетного финансирования с конечными результатами деятельности отраслей, финансируемых из регионального бюджета.

Формирование фонда оплаты труда в государственных и муниципальных учреждениях устанавливается в соответствии с решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений на плановый период.

Фонд оплаты труда в федеральных государственных учреждениях формируется на календарный год исходя из объема лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета, предусмотренных на оплату труда работников казенных учреждений, размеров субсидий бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, объемов средств государственных внебюджетных фондов, направленных на возмещение затрат учреждений на оказание медицинских услуг, и средств, поступающих от приносящей доход деятельности.

Фонд оплаты труда в государственных и муниципальных учреждениях, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, формируется в соответствии с законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Увеличение фондов оплаты труда государственных и муниципальных учреждений осуществляется исходя из возможностей соответствующих бюджетов с учетом обеспечения повышения уровня реального содержания заработной платы работников в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги и мотивации работников к повышению эффективности труда в соответствии с федеральными законами и законами субъектов, решениями Правительства, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, а также в соответствии с иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Бюджетные ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах на очередной год на увеличение фондов оплаты труда работников учреждений, рекомендуется направлять преимущественно на увеличение размеров тарифных ставок, окладов (должностных окладов), ставок заработной платы работников государственных и муниципальных учреждений. Тарифы и ставки устанавливаются:

• • в федеральных государственных учреждениях — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• • в государственных учреждениях субъектов РФ — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов;
• • в муниципальных учреждениях — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.