Территориальное планирование. 
Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов и объектов недвижимости

К методам планирования использования земельных ресурсов и объектов недвижимости относится также территориальное планирование.

Согласно ст. 1 ГрК РФ территориальное планирование — это планирование развития территории, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения.

Из определения следует, что территориальное планирование осуществляется на трех административно-территориальных уровнях: на федеральном (уровень Российской Федерации), региональном (уровень субъектов РФ) и местном (уровень муниципальных образований) (рис. 6.3).

Рис. 6.3. Система территориального планирования.

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими сферу территориального планирования, являются:

• — федеральные законы: Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» и др.;
• — постановления Правительства РФ: от 23 марта 2008 г. № 198 «О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации»; от 24 марта 2007 г. № 178

«Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации»; от 13 ноября 2006 г. № 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации» и др.;

— приказы Минрегиона России: от 27 февраля 2012 г. № 69 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований»; от 19 апреля 2013 г. № 169 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации»; от 26 мая 2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов» и др.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Таким образом, на каждом административно-территориальном уровне разрабатываются свои документы территориального планирования (рис. 6.4).

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования субъектов РФ и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения.

В соответствии с ГрК РФ решения о резервировании земель, изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, должны приниматься органами государственной власти, органами местного самоуправления на основании документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования соответственно.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, реализующим функцию территориального планирования, с 2014 г. является Минэкономразвития России. Основные его задачи представлены на рис. 6.5.

Рис. 6.4. Документы территориального планирования.

Рис. 6.5. Роль Минэкономразвития России в системе территориального планирования.

В регионах есть свои уполномоченные органы. Например, уполномоченным органом субъекта РФ, города Москвы, реализующим функцию территориального планирования, является Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура). Основные задачи Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы в области территориального планирования представлены на рис. 6.6.

Рис. 6.6. Роль Москомархитектуры в системе территориального планирования.

Таким образом, Минэкономразвития России — на федеральном уровне, Москомархитектура на уровне субъекта РФ обеспечивают доступ к проектам и утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации и субъекта РФ — г. Москвы.

Рассмотрим содержание документов территориального планирования на каждом административно-территориальном уровне (рис. 6.7 — 6.12).

Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в следующих областях:

• 1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения;
• 2) оборона страны и безопасность государства;
• 3) энергетика;
• 4) высшее образование;
• 5) здравоохранение.

Схемы территориального планирования Российской Федерации в иных областях могут разрабатываться на основании нормативных правовых актов Президента РФ или нормативных правовых актов Правительства РФ.

Подготовка схем территориального планирования Российской Федерации в соответствующих области или областях может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования Российской Федерации. Подготовка схем территориального планирования Российской Федерации осуществляется применительно ко всей территории Российской Федерации.

Схемы территориального планирования Российской Федерации в соответствии ГрК РФ содержат положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов федерального значения. Содержание положений о территориальном планировании и карт планируемого размещения объектов федерального значения представлено на рис. 6.7.

Рис. 6.7. Содержание схем территориального планирования Российской Федерации.

К схемам территориального планирования Российской Федерации прилагаются материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Указанные карты составляются применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования Российской Федерации. Содержание материалов обоснования схем территориального планирования Российской Федерации представлено на рис. 6.8.

Схемы территориального планирования Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются Правительством РФ, за исключением схем территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства.

Состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования Российской Федерации, порядок внесения изменений в такие схемы установлены постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 г. № 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации».

Документами территориального планирования субъектов РФ являются схемы территориального планирования субъектов РФ.

Рис. 6.8. Материалы обоснования схем территориального планирования Российской Федерации.

Подготовка схемы территориального планирования субъекта РФ может осуществляться применительно ко всей территории субъекта РФ или к ее частям.

Схемы территориального планирования субъектов РФ в соответствии с ГрК РФ содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям:

• 1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;
• 2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
• 3) образование;
• 4) здравоохранение;
• 5) физическая культура и спорт;
• 6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.

Содержание положений о территориальном планировании и карт планируемого размещения объектов регионального значения представлено на рис. 6.9.

Рис. 6.9. Содержание схем территориального планирования субъектов РФ.

К схемам территориального планирования субъектов РФ прилагаются материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Содержание материалов обоснования схем территориального планирования субъектов РФ представлено на рис. 6.10.

Схемы территориального планирования субъекта РФ, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются правительством субъекта РФ.

Состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов РФ, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются законами субъектов РФ.

Рис. 6.10. Материалы обоснования схем территориального планирования.

субъектов РФ.

Рис. 6.11. Содержание схем территориального планирования муниципального района

Рис. 6.12. Материалы обоснования схем территориального планирования муниципального района

Так, состав и содержание, а также порядок разработки, подготовки, согласования и утверждения Генерального плана г. Москвы установлены Градостроительным кодексом г. Москвы.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются:

• 1) схемы территориального планирования муниципальных районов;
• 2) генеральные планы поселений;
• 3) генеральные планы городских округов.

Схема территориального планирования муниципального района содержит:

• 1) положение о территориальном планировании;
• 2) карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района;
• 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;
• 4) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов)^[1].

Содержание положений о территориальном планировании и вышеперечисленных карт представлено на рис. 6.11.

К схемам территориального планирования муниципального района прилагаются материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Содержание материалов обоснования схем территориального планирования муниципального района представлено на рис. 6.12.

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или такого городского округа. Последовательность выполнения работ по разработке проекта схемы территориального планирования представлена в табл. 6.5.

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации документов устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Примеры схем территориального планирования разных муниципальных районов представлены на рис. 6.13—6.14.

Таблица 6.5

Последовательность выполнения работ по разработке проекта схемы территориального планирования (примерный состав работ).

Рис. 6.13. Схема территориального планирования сельского округа

(фрагмент)

Рис. 6.14. Схема территориального планирования субъекта Федерации

(фрагмент)

Подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа.

Генеральный план содержит:

• 1) положение о территориальном планировании;
• 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;
• 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
• 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Содержание положений о территориальном планировании генерального плана и перечисленных карт представлено на рис. 6.15.

Рис. 6.15. Генеральный план поселения и генеральный план городского округа

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Содержание материалов обоснования генерального плана поселения и генерального плана городского округа представлено на рис. 6.16.

Подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа (табл. 6.6) С Этапы разработки проекта генерального плана города (городского поселения)^[2]

Таблица 6.6

Рис. 6.16. Обоснование генеральных планов поселения и городского округа

Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются, соответственно, представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Пример генерального плана представлен на рис. 6.17.

Рис. 6.17. Генеральный план сельского поселения (пример)

Существуют определенные проблемы соотношения генерального плана и другой землеустроительной, градостроительной документации. Рассмотрим это на примере правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки — документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. До утверждения правил землепользования и застройки в обязательном порядке по их проекту проводятся публичные слушания.

Правила землепользования и застройки включают в себя:

• — порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
• — карту градостроительного зонирования;
• — градостроительные регламенты.

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:

• — о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
• — изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;
• — подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;
• — проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
• — внесении изменений в правила землепользования и застройки;
• — регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Проблема соотношения генерального плана и правил землепользования и застройки отражена в ст. 31 ГрК РФ. В соответствии с ч. 3 этой статьи подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Однако согласно ч. 9 ст. 31 ГрК РФ орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов РФ, схемам территориального планирования Российской Федерации. В одной статье ГрК РФ одновременно устанавливаются требование учета положений генерального плана при разработке правил землепользования и застройки и необходимость соответствия правил землепользования и застройки требованиям генерального плана. В связи с этим возникает проблема соотношения генерального плана и правил землепользования и застройки (далее — также ПЗЗ) между собой. Рассмотрим три варианта такого соотношения:

• 1) ПЗЗ должны полностью соответствовать генеральному плану;
• 2) ПЗЗ могут учитывать положения генерального плана;
• 3) ПЗЗ должны соответствовать определенным положениям генерального плана.

Варианты, предусматривающие полное соответствие ПЗЗ генеральному плану или полное несоответствие, не должны приниматься при определении соотношения указанных документов. Например, полное соответствие генерального плана ПЗЗ во всех аспектах делает ПЗЗ лишь подробной копией генерального плана. По нашему мнению, наиболее оптимальный вариант соотношения ПЗЗ и генерального плана — это соответствие ПЗЗ генеральному плану в определенной части. В связи с тем что генеральный план содержит как обязательные (утверждаемые) положения, так и необязательные (обосновывающую часть), ПЗЗ должны соответствовать обязательным положениям генерального плана. Такие требования стоит четко установить в ст. 31 ГрК РФ, чтобы исключить дальнейшие юридические противоречия. В самом общем виде гражданское изображение использования правил землепользования и застройки муниципального образования приведено на рис. 6.18.

Рис. 6.18. Правила землепользования и застройки сельского поселения

(фрагмент)

Российским законодательством в целях соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства установлено, что публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что территориальное планирование — важнейший метод планирования использования земельных ресурсов, применяемый на федеральном, региональном и местном уровнях.

Территориальное планирование направлено на обеспечение согласованного со стратегическими целями планирования устойчивого, комплексного развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

В настоящее время документы территориального планирования позволяют увязать планы по развитию территорий с бюджетным планированием и обеспечить их реализацию путем выполнения мероприятий, предусмотренных государственными программами, федеральными целевыми программами, решениями главных распорядителей средств федерального, регионального и местного бюджетов, программами комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур и инвестиционными программами организаций коммунального комплекса (при наличии).

• [1] Антропов Д. В. Особенности землепользования в зонах с особыми условиямииспользования территорий. С. 6—10.
• [2] Тараканов О. В., Киселева Н. А., Акимова М. С. Территориальное планирование какоснова управления развитием территорий: учеб, пособие. Пенза: ПГУАС. 2014.