Опыт модернизации пенсионных систем в экономически развитых странах

Содержание пенсионных реформ в экономически развитых странах

Модернизация существующих пенсионных систем — один из ключевых вопросов повестки дня социальной политики в большинстве развитых и развивающихся стран мира. Необходимость преобразований связана с высокой и имеющей тенденцию к дальнейшему росту стоимостью систем социальной защиты пожилого населения. Изменение возрастной и социальной структуры общества, а также экономических возможностей требует своего отражения в механизмах пенсионного обеспечения.

Основная функция институтов пенсий по старости — предоставление гарантий дохода тем, кто не может трудиться в связи с преклонным возрастом. Пенсия выплачивается в течение всей жизни человека после его выхода на пенсию, а поэтому если пенсионный возраст будет постоянен, то при увеличении продолжительности жизни пенсионеры в среднем будут получать выплаты более длительное время. То, что люди стали жить дольше, — крупное достижение человечества. Однако так как эта тенденция, скорее всего, продолжится и в будущем, пенсионные системы будут более подвержены рискам, связанным с увеличенной продолжительностью жизни и удорожанием пенсионных систем, национальных систем здравоохранения и социального ухода.

Финансовый «перегрев», который испытывают пенсионные системы, вызванный демографическими процессами и «созреванием» пенсионных систем, таит в себе серьезные макроэкономические и структурные угрозы. Экономические, финансовые и социальные последствия старения населения требуют взвешенных решений, принятия во внимание политических аспектов, ведь пенсионеры составляют значительную часть электората (с учетом того, что доля работающего населения снижается). Поэтому начиная с 1980;х гг. пенсионные реформы находятся в центре внимания политиков, ученых, бизнеса и профсоюзов.

Достаточно привести оценки западных экспертов по возможному росту страховых тарифов. Чтобы сохранить размеры пенсий на достигнутом уровне, страховые тарифы в ближайшие 50 лет потребуется существенно увеличить (в % от заработной платы): во Франции с 17 до 28%; в Германии с 20 до 28%; в Италии с 20 до 46%Ч Комплекс имеющихся и все более разрастающихся проблем в сфере пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания пожилых граждан в XXI в. для многих стран станет одним из глобальных вызовов, ответ на который потребует непростых решений и значительных финансовых ресурсов. С этой целью все чаще выдвигаются предложения об увеличении возраста выхода на пенсию, снижении расходов на государственное социальное обеспечение, передаче некоторых функций в области социального обеспечения частным структурам.

Главным вопросом при этом является трансформация существующей модели финансовой нагрузки, ее перераспределение между субъектами правоотношений с помощью повышения тарифов взносов, увеличения возраста выхода на пенсию, уменьшения размеров пенсий. Все варианты реформирования пенсионных систем связаны с мероприятиями по увеличению доходов пенсионного страхования, либо с сокращением расходов.

В обобщенном виде их можно сгруппировать следующим образом.

• 1. Увеличение доходов пенсионного страхования:
  • — увеличение страховых тарифов;
  • — увеличение периодов страхования;
  • — увеличение круга страхуемых работников и самозанятого населения.
• 2. Сокращение расходов пенсионных систем:
  • — снижение размеров отдельных видов пенсий;
  • — сужение круга получателей пенсий;
  • — повышение пенсионного возраста;
  • — ограничение возможностей досрочного выхода на пенсию;
  • — установление более тесной зависимости между размером пенсий и отчислением страховых взносов.

Большинство стран используют комбинированный подход — увеличение тарифов и снижения размеров пенсий, выделяя в качестве доминирующего второй вариант. Типичный пример — ФРГ, где запланировано постепенное (начиная с 2020 г.) уменьшение коэффициента замещения (у граждан с 45-летним страховым стажем) с 70 до 60%, увеличение роли негосударственных пенсионных фондов^[1][2].

Сокращение объемов пенсионных выплат может в равной мере затрагивать всех пенсионеров либо быть избирательным (только в отношении некоторых категорий получателей с более высоким уровнем дохода). Способы увеличения страховых взносов — это, прежде всего, повышение страхового тарифа или расширения базы для начисления взноса (например, посредством сокращения теневого рынка труда).

В центре дискуссий о реформировании систем пенсионного обеспечения, развернувшихся в последнее десятилетие в научных и политических кругах западных стран и стран с переходной экономикой, находятся вопросы, связанные:

• — с поиском более эффективных страховых методов и механизмов, созданием многоуровневых, взаимодополняющих и взаимоувязанных пенсионных систем;
• — активным привлечением частного сектора и самих застрахованных к финансированию пенсионных затрат;
• — вовлечением в процесс коллективного и личного пенсионного страхования пенсий лиц, занятых на теневом рынке труда;
• — созданием комплексных институтов социальной защиты престарелых слоев населения.

Пенсионные преобразования должны быть социально приемлемыми, экономически обоснованными, учитывающими реалии демографического положения и рынка труда. В первую очередь они должны отвечать интересам граждан, а поэтому требуют достижения более широкого общественного консенсуса, нежели, например, то, которое требуется на парламентских выборах. Ведь экономическое и правовое регулирование пенсионных систем влияет не на одно поколение работающих и пенсионеров.

В последние годы в пенсионных системах западных стран наблюдается тенденция к обеспечению более тесной увязки размеров пенсий с объемами фактически уплаченных страховых взносов. Такой подход позволяет усилить страховой характер пенсионных систем и создать механизм, мотивирующий застрахованных к участию в финансировании системы, снизить возможность уклонения от уплаты страховых взносов.

Достижению цели служит увеличение периода, заработки за который принимаются в расчет при определении размера пенсии. Идеальным вариантом является включение в расчетную базу для начисления страховых тарифов заработков за весь страховой период, что позволяет говорить если не об эквивалентности вклада в финансирование^{подоходного} налога и страховых выплат, которые в совокупности составляют около трети заработной платы). Средний же размер дополнительной корпоративной пенсии, предоставляемой предприятием, составляет 500—600 евро в месяц (четвертую часть от страховой пенсии).

системы и прав на получение пенсии, то по крайней мере об очень тесной зависимости между этими двумя показателями¹.

Застрахованный в этом случае понимает, что чем больше он сам или в его пользу было внесено взносов в течение жизни, тем на большую пенсию он может рассчитывать. Например, в основном законодательном акте Нидерландов — Билле о реформе системы социальной защиты населения (2004 г.) — подчеркивается значимость принципа личной ответственности в организации жизнедеятельности граждан и общества: «Каждый должен делать все возможное для поддержания своего жизненного уровня»^[3][4].

При этом правила выделения целевых пособий на основе проверки доходов ужесточаются или заменяются на новые. Сокращается перечень лиц, которые подпадают под категорию нуждающихся, снижается уровень возмещения утраченного дохода, трансформируются условия получения пособий за счет более длительных «выжидательных» периодов и сокращения периодов выплаты пособия.

Соответственно усиливается необходимость трансформации существующей модели финансовой нагрузки, перераспределение последней между субъектами правоотношений. Например, груз возросших расходов можно возложить на работающих, увеличив тарифы взносов, либо на пенсионеров, снизив уровень пенсий или увеличив возраст выхода на пенсию, либо они могут быть распределены между работающими и пенсионерами посредством одновременного применения двух указанных мер — увеличения тарифов и снижения размеров пенсий.

Еще одно направление реформ в системах социального обеспечения связано с повышением зависимости между социальными затратами и экономической эффективностью. Для этого более активно применяются страховые методы исчисления пенсий: уровни пенсий ставятся в более тесную зависимость от объемов страховых взносов и периодов дожития при выходе на пенсию (применяются так называемые условнонакопительные пенсионные схемы). При этом типе реформы иногда изыскиваются новые источники финансирования с помощью дополнительного налогообложения и расширения видов взносов, взимаемых с зарплаты, доходов или обложения акцизами и налогами отдельных товаров (спиртных напитков, табачных изделий, предметов роскоши).

В последние 15—20 лет многие ЭРС предприняли шаги по модернизации своих пенсионных систем с целью приспособления их к меняющимся демографическим и экономическим условиям, а также приданию им большей гибкости и финансовой устойчивости.

На начальных этапах этих преобразований в ряде стран (Германия, Италия, США, Франция и Япония) предпринимались попытки увеличения доходов пенсионных систем за счет повышения страховых взносов, что вызвало активное противодействие как работников, так и работодателей.

Другим направлением реформ являлось повышение возраста выхода на пенсию с сохранением возможностей для досрочного (гибкого) выхода в отставку^[5]. Данные инициативы нашли свое законодательное воплощение. Так, в США пенсионный возраст для мужчин и женщин повышается в течение 2000—2027 гг. с 65 до 67 лет, во Франции — до 62 лет, Японии — до 65 лет для женщин в течение 2018—2030 гг., мужчин — до 67 лет в течение 2013—2025 гг.

С целью увеличения финансовых поступлений в пенсионные системы в ряде стран была увеличена базовая заработная плата, с которой делаются взносы путем включения в нее премий и отпускных пособий (Франция, Германия, Нидерланды, Австрия).

Важной мерой, служащей для повышения сбалансированности пенсионных систем, является законодательное увеличение продолжительности необходимого страхового стажа для получения максимальной пенсии. В Великобритании с конца 1990;х гг. пенсия исчисляется на основе заработной платы за весь трудовой период, а не за 20 лет наиболее высоких заработков. Во Франции перешли к исчислению пенсии из заработка за 25 лет работы, отказавшись от 10 наиболее высоких по заработной плате лет трудового стажа, а также увеличили страховой стаж для назначения полной пенсии с 37,5 года до 40 лет. Италия перешла к исчислению пенсии на основе заработной платы на протяжении всего трудового стажа, а не 5 лет, как это было раньше.

Одним из важнейших модернизационных направлений в пенсионной сфере является применение технологии условно-накопительных счетов, использовавшейся в России в период с 2002 по 2015 г. Данная пенсионная технология позволяет на основе индивидуального учета зарабатываемых пенсионных прав застрахованного лица и показателя ожидаемой продолжительности жизни в момент выхода на пенсию использовать сильные стороны личного и социального пенсионного страхования. Достигаемая в рамках системы эквивалентность (на индивидуальном уровне) объема уплаченных страховых взносов и размера пенсий служит мощным стимулом для постоянного и в полном объеме участия в финансировании системы.

Показатель ожидаемой продолжительности жизни в момент выхода на пенсию при расчете пенсии должен воздействовать на индивидуальное поведение человека и стимулировать более поздний фактический выход на пенсию. В конечном счете этот показатель позволяет в значительной степени ослабить воздействие на пенсионную систему демографического фактора — увеличения продолжительности жизни.

Система условно-накопительных счетов разрешает ряд существующих проблем в сложившихся пенсионных системах, основанных на распределительных и накопительных (капитализированных) принципах.

Еще одним направлением реформирования пенсионных систем в ряде стран стало

введение

обязательных, или факультативно-обязательных, профессиональных накопительных систем под государственным управлением и контролем (США, Великобритания, Нидерланды, Франция) и стимулирование создания дополнительных добровольных пенсионных систем как профессиональных, так и индивидуальных.

Таким образом, способы модернизации национальных пенсионных систем весьма разнообразны. Они включают в себя: повышение пенсионного возраста; увеличение периода учета заработной платы, используемого для расчета пенсии; изменение (уменьшение) размера пенсий путем их индексирования по индексу цен, а не по заработной плате и т. д.

Классифицировать способы проведения пенсионных реформ можно с учетом:

• • внутрисистемных изменений характеристик пенсионных систем — параметрические реформы;
• • изменения моделей социального обеспечения (от социального обеспечения к социальному или частному страхованию) — системные реформы;
• • изменения условий найма рабочей силы — социальные и макроэкономические трансформации;
• • изменения структуры и моделей пенсионных институтов — институциональные изменения.

Большинство развитых стран при проведении пенсионных реформ использовали комбинированный способ. Они избрали тактику корректирующих мер (параметрические изменения) и частичной (избирательной по характеру) модернизации отдельных сегментов пенсионных систем.

Для этого, например, были предоставлены более широкие возможности для развития дополнительных профессиональных пенсионных систем и индивидуального пенсионного страхования.

Реформы пенсионных систем уже начались в Германии, США, Италии, Франции, Венгрии, Польше, Чехии, Швеции, Японии. Они сводятся к различным комбинациям следующих мер: плавного повышения пенсионного возраста, снижения величины отдельных видов пенсий, увеличения размеров страховых взносов и периодов страхования, обособления институтов страхования и социальной помощи, ограничения практики досрочного выхода на пенсию, стимулирования создания частных пенсионных фондов (табл. 4.1).

Таблица 4.7.

Меры, принимаемые ЭРС в целях сокращения финансовых нагрузок на национальные пенсионные системы.

Источник: составлена автором на основе обобщения материалов МОТ и МАСО, изложенных в работе: Роик В. Д., Б. Г. Степанов, Эченикэ Е. В. Зарубежный опыт организации и модернизации пенсионных систем. Негосударственный пенсионный фонд «Благосостояние». М., 2007.

Например, в Швеции, Италии и Польше до начала реформ существовали щедрые распределительные пенсионные системы с пенсиями, устанавливаемыми пропорционально заработной плате и охватывающими большинство трудящихся. Размеры страховых тарифов были достаточно высокими, а для поддержания финансовой стабильности требовалось их дальнейшее увеличение. В результате реформирования системы, при которых пенсии рассчитывались в виде процентов от прежних заработков, подлежат замене (в течение переходного периода) системами с условно-накопительными счетами. При этом в большинстве стран введено принципиальное новшество: в отличие от балльных систем, в которых фиксация пенсионных прав проводилась в относительном выражении — условных единицах, сегодня пенсионные права отражаются на индивидуальных счетах застрахованных в абсолютных размерах, равных страховым взносам, фактически уплаченным работниками и в их пользу работодателями. Такой механизм позволяет устанавливать тесную наглядную связь между страховыми взносами и размерами пенсий.

Кроме того, фиксация размеров взносов и выплат способствует решению еще одной крупной задачи — регулированию размеров взносов и выплат с позиции ответственности и солидарности поколений, что призвано обеспечивать наглядность и межпоколенческое равновесие национальных пенсионных систем. Встроенный в систему механизм учета и использования пенсионных ресурсов является своего рода демографическим буфером, позволяющим системе автоматически реагировать на изменения в демографической ситуации за счет привязки размера пенсии к росту ожидаемой продолжительности жизни в старших возрастах. Одновременно этот механизм формирует и индивидуальное поведение человека в отношении возраста выхода на пенсию, поскольку его откладывание автоматически приводит к повышению ее размера.

Например, в шведской системе пенсионный возраст гибкий, и индивид может выйти на пенсию в любое время по достижении 61 года. При этом сумма условных накоплений на индивидуальном счете преобразуется в аннуитет с использованием коэффициента, основанного на показателе ожидаемой продолжительности жизни данной возрастной группы. Но поскольку продолжительность жизни возрастает, у каждого последующего поколения коэффициент будет меняться (увеличиваться), следовательно, размер пенсии — сокращаться.

Однако при наличии столь очевидных положительных сторон условно-накопительных пенсионных систем у них имеются и недостатки, важнейшим из которых является отсутствие эффективных механизмов перераспределения финансовых ресурсов в рамках одного поколения в пользу наименее обеспеченных застрахованных лиц — с низкими размерами заработной платы или в пользу инвалидов. Поэтому условно-накопительные пенсионные системы дополняются другими пенсионными институтами, которые призваны обеспечивать гарантии минимального дохода лицам старшего возраста и инвалидам, как правило, за счет общих доходов бюджета. Например, в Швеции и Польше право на минимальную гарантированную пенсию имеют те пенсионеры по старости или инвалиды, размер пенсий которых не достигает установленного уровня. Достаточно в этой связи отметить, что в Швеции около 30% пенсионеров получают доплаты к пенсии за счет гарантированного минимума (прогнозируется, что эта доля будет постепенно сокращаться). Данные меры реформирования системы социального страхования активно применяются в Германии, Франции, Италии, Швеции и ряде других стран, особенно в пенсионной сфере.

Фактически многие ЭРС пришли к пенсионной системе, сочетающей в себе: а) управляемые государством пенсионные схемы, с находящимися в частном управлении пенсионными планами по месту работы, и б) личные сберегательные пенсионные счета, предназначенные для удовлетворения потребностей групп населения со средними и более высокими доходами.

Следует подчеркнуть, что решающая роль в обеспечении доходов пенсионеров принадлежит государственной распределительной (солидарной) пенсионной системе, которая в масштабах страны предоставляет наилучшие возможности для обеспечения жизнеспособности данного вида пенсионного страхования, поскольку возможные различия регионов и сегментов экономики, в которых заняты застрахованные работники, оптимально компенсируют демографические и экономические риски.

Общей для всех развитых стран тенденцией следует считать усиление внимания к негосударственным накопительным системам, постепенное их внедрение в национальные системы пенсионного страхования и обеспечения. Ранее процесс возникновения накопительных схем происходил бессистемно. Сегодня регулируемый государством и финансируемый работодателями, частными лицами накопительный пенсионный план начинает играть все более важную роль. Эти планы становятся частью договора о причитающемся работнику наборе вознаграждений и пособий, который регулирует отношения между работодателями и работниками.

Системы обеспечивают поддержку доходов пенсионеров, позволяют предприятиям создавать эффективные программы управления людскими ресурсами. Вне зависимости от того, какую степень ответственности в негосударственных пенсионных схемах берет на себя государство, задачей правительства является создание институциональных основ по регулированию этих схем.

Выбор того или иного набора мер по модернизации пенсионных институтов в рамках государственной распределительной системы определяют такие факторы, как природа сложившейся в стране пенсионной системы, характер демографической ситуации, господствующие в обществе представления о справедливости, политические соображения. Например, для США, Великобритании и Швеции может быть приемлемым увеличение среднего уровня взносов и некоторое уменьшение коэффициента замещения.

Для Германии, Италии и Франции, где уровень взносов уже очень высок, возможности приспособления связаны в первую очередь со снижением высокого коэффициента возмещения. Кроме того, во Франции и Италии еще не исчерпаны резервы повышения пенсионного возраста.

Как отмечают западные аналитики, комплекс мер по реформированию пенсионных систем в группе наиболее развитых государств мира носит характер скорее корректировки, нежели существенных структурных изменений. В то же время даже небольшие изменения в столь сложной сфере, как пенсионная, всегда сопряжены с определенными трудностями. Например, повышение пенсионного возраста и стимулирование занятости лиц преклонного возраста имеет смысл только в условиях низкой безработицы, а использование принципа капитализации пенсионных накоплений может принести пользу только тогда, когда эти средства направляются на финансирование производственных инвестиций, а не государственного долга и дефицита госбюджета.

Осторожность и постепенность реформирования пенсионных систем западных стран обусловлена тем, что любые стремительные действия в данной области, которые могут резко изменить условия социального контракта между поколениями, не находят общественной поддержки. Тем не менее все больше сторонников среди представителей правящей элиты и специалистов приобретает концепция, в соответствии с которой государственная поддержка должна осуществляться только в отношении базовых пенсий, имеющих универсальный характер, не связанных с профессиональными особенностями ее получателей и выплачиваемых на условиях, диктуемых социальными правами граждан.

При этом все меры направлены на включение потенциала личного интереса самих застрахованных, что достигается посредством перехода к современным страховым технологиям — условно-накопительные механизмам учета пенсионных прав и расширению масштабов использования частных пенсионных фондов и индивидуальных пенсионных планов.

• [1] См.: БумансА. Европа стареет. URL: http://www.pensionline.ru.
• [2] В настоящее время определяющее значение в пенсионной системе Германиииграет установленное законом обязательное пенсионное страхование. Застрахованный работник, получавший на протяжении большей части трудовой жизни заработную плату, равную средней заработной плате по стране, при наличии 45-летнегострахового стажа будет получать пенсию в размере 2000 евро в месяц. Это равняется примерно 70% «чистой» средней зарплаты работников (после всех вычетов — О
• [3] Примером усиления требований к зарабатыванию пенсионных прав работникамиявляется Франция, ужесточившая требования по отношению как к продолжительностистрахового периода, так и к величине ежемесячно страхуемой заработной платы. Страховой период, необходимый для получения максимально возможной по размеру пенсии, теперь составляет 150 кварталов (37,5 года), а наибольшая величина заработной платы, с которой ежемесячно взимаются страховые платежи, ограничивается коэффициентомзамещения в 50%. Данные меры призваны мотивировать работников к регулярномуи равномерному на протяжении всей трудовой жизни внесению страховых взносов, не «откладывая» исполнение этих обязанностей на потом. С учетом дополнительныхпенсий, организованных в рамках отраслей экономики и отдельных предприятий, совокупная величина коэффициента замещения в стране, как правило, составляет 70%, но может достигать 80 и даже 90%.
• [4] См.: Байгереев М. Нидерланды: суть реформы социальной защиты — в стимулировании трудовой активности // Человек и труд. № 1. 2004. С. 41.
• [5] В Швеции в новой пенсионной системе не регламентирован возраст выходана пенсию в форме строго заданной величины. Его величина устанавливается гибкойи зависит от индивидуального выбора пенсионера, начиная с 61 года. Более того, 67 летпредставляет не предельный рубеж оставления работы, а возраст, ранее которого никтоне может быть принужден к прекращению работы по старости. То есть он зависитот воли работодателя и работника и от конкретной ситуации.