Зарубежный опыт регулирования конфликта интересов на государственной службе

Механизмы управления «личностным» конфликтом интересов в системе государственной службы достаточно хорошо проработаны и заключаются в проведении серии «внутренних» исследований с целью определения областей потенциальных конфликтов интересов, политики и процедур обнаружения и рассмотрения конфликтов интересов, механизма приема заявлений о конфликте интересов и мер по разрешению действительного или потенциального конфликта интересов. Обычно, результаты исследований оформляются в виде официального документа —"Кодекс поведения" или «Этический кодекс». После разработки Кодекса основной задачей организации становится отслеживание его соблюдения сотрудниками и внесение необходимых корректировок, обеспечивающих его актуальность.

Неоднозначным является вопрос управления «корпоративным» конфликтом интересов. Устранение предпосылок «корпоративного» конфликта интересов требует от государства серьезного пересмотра функций министерств, служб и агентств, а также создания согласительного органа, который будет заниматься оперативным разрешением существующих противоречий и детальной проработкой областей, где потенциально может возникнуть «корпоративный» конфликт интересов.

В 1996 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла «Международный кодекс поведения публичных должностных лиц». По сути, в данном кодексе рассмотрены все те вопросы, которые находят свое отражение в законодательствах отдельных стран в отношении конфликта интересов, а именно:

• — дано определение «личных интересов» публичных должностных лиц и обозначены механизмы представления информации о таких личных интересах;
• — разработаны четкие принципы заблаговременного определения того, какие виды личных интересов несовместимы с принятием решений в интересах государства;
• — определены механизмы, исключающие личные интересы из процесса принятия решений.

Так, одно из устанавливаемых Кодексом правил требует, чтобы публичный служащий не принимал участия в деле, в котором лично заинтересован (не допускал конфликта интересов), в том числе, после ухода со службы. Он так же требует декларирования имущественного положения.

Вслед за ООН в 2000 г. Совет Европы принял «Модельный кодекс для поведения публичных должностных лиц»^!, который акцентирует внимание на том обстоятельстве, что государственный служащий не имеет права извлекать личную выгоду из своего официального положения во взаимоотношениях с другими государственными институтами, бизнесом, общественными организациями и т. д. Он не должен допускать, чтобы его частные интересы сталкивались с его же служебными обязанностями.

На государственном служащем лежит ответственность за недопущение подобных коллизий, будь они реальными, потенциальными или могущими оказаться таковыми. В Модельном кодексе дается определение^[1]

столкновения интересов как ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей. Кроме того, в нем устанавливается процедура действий государственного служащего при возникновении подобной ситуации. Акцентируется внимание и на интересах вне государственной службы и несовместимых с ней. Государственный служащий не должен осуществлять деятельность или операции, занимать (возмездно или безвозмездно) пост или должность, несовместимые с надлежащим исполнением его служебных обязанностей или наносящие им вред. В случае, если нет ясности относительно совместимости с государственной службой какой-либо деятельности, он должен спросить мнение своего непосредственного начальника.

Кроме того, с учетом применяемого законодательства, прежде чем осуществлять (возмездно или безвозмездно) некоторые виды деятельности или соглашаться на какие бы то ни было посты или должности вне государственной службы, государственный служащий обязан проинформировать своего работодателя в государственной службе и согласовать с ним этот вопрос.

Еще более определенные требования в отношении запрета конфликта интересов сформулированы в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года). Они обращены уже не только к публичным должностным лицам, но и в адрес государств. Это уже не только правила для должностных лиц, государственных служащих, но и рекомендации по обеспечению соблюдения этих правил. Согласно Конвенции каждое государство-участник рассматривает возможность принятия в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, которые нарушают кодексы или стандарты.

Технически конфликт интересов можно регулировать самыми разными способами. Порядок регулирования может быть прописан в отдельных кодексах поведения, специальных законах, посвященных проблеме конфликта интересов, или в существующем своде законов о государственной службе.

Так, в Великобритании для каждой ветви власти существуют отдельные правила поведения; в США у каждого штата есть свое собственное законодательство, распространяющееся на государственных чиновников, работающих в органах управления данного штата. В Канаде Свод законов, определяющих случаи конфликта интересов и меры, принимаемые после ухода с должности, распространяется только на министров, государственных секретарей и некоторых членов Парламента (т. е. «публичных должностных лиц»). Для сенаторов и членов Палаты общин, не занимающих правительственных постов, существуют отдельные законы, касающиеся конфликта интересов, а также Устав Палаты общин и Правила Сената. Кроме того, в провинциях существуют свои законы, регулирующие конфликт интересов.

В других странах также введены отдельные правила или нормы поведения для чиновников в конкретных секторах, где наиболее вероятен конфликт интересов. Например, во Франции есть особые нормы поведения для сотрудников Министерства транспорта, Министерства инфраструктуры и Министерства жилищного хозяйства, а в Польше разработаны отдельные нормы для инспекторов, работающих в области охраны окружающей среды и санитарного контроля, а также для сотрудников Государственных трудовых инспекций.

В Великобритании нет отдельного закона, касающегося конфликта интересов, однако в Кодексе управления государственной службой описаны ценности, которых должны придерживаться государственные служащие. Случаи конфликта интересов, относящиеся к Парламенту, подпадают под действие Кодекса поведения членов Парламента, а также Правил регистрации и декларации интересов членов Парламента.

Как правило, нормативные акты, касающиеся конфликта интересов, увязаны с уголовным и уголовнопроцессуальным кодексом, чтобы нарушения влекли за собой не только гражданско-административные санкции, но и уголовные наказания.

В системе исполнительной власти США уже более 15 лет существует специальное ведомство — Офис по правительственной этике (Office of Government Ethics). Его задача — исключить влияние личных или корпоративных интересов на выполнение государственными служащими их обязанностей и принятие решений от имени государства, обеспечивать соблюдение ими установленных этических стандартов (правил поведения), а главное — формировать уверенность общества в том, что чиновники осуществляют свои полномочия на принципах честности и непредвзятости.

Офис осуществляет общее руководство реализацией программ обеспечения соблюдения служащими этических стандартов в каждом министерстве или ведомстве, ведет мониторинг этих программ и оценивает их эффективность, предоставляет методическую помощь в их реализации; отвечает за создание и своевременное обновление единой нормативно-правовой базы обеспечения служебной этики в исполнительной ветви власти, единую интерпретацию и последовательное применение этических норм в различных структурах исполнительной власти; оперирует системой публичного финансового декларирования для примерно 1000 служащих наивысшего уровня; ведет просветительскую работу среди государственных служащих — готовит методические материалы, образовательные курсы и пособия по служебной этике, проводит семинары и тренинги.

Директора офиса назначает президент страны на пятилетний срок и утверждает сенат; в офисе работают около 80 сотрудников.

Законодательная и судебная власть в США имеют собственные системы по обеспечению служебной этики. Например, в каждой из палат Конгресса США есть соответствующий этический комитет, юрисдикция которого распространяется как на депутатов, так и на работников аппарата. Аналогичные структуры действуют и на уровне местной власти.

К обеспечению соблюдения служебной этики государственными служащими всех ветвей власти привле;

чены также министерство юстиции, ФБР, прокуратура, налоговые органы. Наличие такой разветвленной системы свидетельствуете первостепенном значении, которое придают этой проблеме и государство, и сами граждане: ведь эти органы содержатся на средства налогоплательщиков.

Из 14 главных принципов государственной службы, изложенных в «Стандартах этического поведения для служащих исполнительной ветви власти» (Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch)¹, более половины касаются предотвращения влияния на деятельность государственного служащего любых частных интересов — его личных, интересов других лиц или бизнес-структур. Задача документа — задать служащему правильные схемы поведения в ситуациях, когда возникает возможность или попытка осуществления такого влияния. Этому подчинена структура документа. Его основные разделы носят названия, говорящие сами за себя: «Подарки из внешних источников», «Подарки между служащими», «Конфликтующие финансовые интересы», «Непредвзятость в выполнении официальных обязанностей», «Неправомерное использование должности», «Поиск другой работы», «Внешняя деятельность (оплачиваемая деятельность за пределами учреждения)». В разделах анализируются ситуации, в которые государственный служащий в течение своей деятельности может попасть неоднократно.

Одним из ключевых понятий в американском законодательстве, регулирующих вопрос государственной службы и борьбы с коррупцией, является «конфликт интересов».

Соответствующая статья Уголовного кодекса США запрещает государственному служащему «лично, и в официальной роли» принимать участие в деле, в котором у него или у определенных лиц, чьи интересы с ним связываются, существует финансовый интерес. К таким лицам относятся жена (муж), несовершеннолетний ребенок, предприниматели или бизнес-структуры, к деятельности которых причастен служащий, а также потенциальные работодатели.

Под категорию «финансовый интерес» подпадают, в частности, ценные бумаги, недвижимость, банковские вклады, личная собственность, а в широком понимании — «любой финансовый выигрыш или потеря, являющиеся результатом действий правительства». Считается, что конфликт интересов присутствует в том случае, когда существует причинная связь между решением (действием) служащего в определенном деле и ожидаемым влиянием этого дела на финансовый интерес, даже если это влияние проявится через некоторое время.

Уголовный кодекс и документы, регулирующие деятельность государственных служащих, требуют, чтобы конфликт был решен до того, как служащий начнет действовать в этом деле.

Это можно сделать различными способами. Первый из них — «дисквалификация», т. е. устное или письменное сообщение руководству о наличии конфликта и своей неправомочности принимать участие в рассмотрении дела. В определенных случаях служащий, заявивший о наличии конфликта интересов, может получить индивидуальное разрешение продолжать заниматься этим делом. Такие разрешения предоставляет Офис по правительственной этике (или уполномоченные лица в министерствах и ведомствах) в том случае, если интерес признается очень отдаленным или не столь значительным, чтобы повлиять на добросовестность служащего.

Служащий может также «потерять интерес» — например, добровольно продать акции либо покинуть должность в наблюдательном совете компании. «Потеря интереса» происходит добровольно, но в отдельных случаях она обязательна. Это касается случаев, когда существенный конфликт между финансовыми интересами служащего и его служебными обязанностями, когда отстранение служащего от дела ставит под сомнение возможность его пребывания на должности или если в случае отстранения служащего больше никто в ведомстве не может его заменить.

Для служащих отдельных ведомств существуют запреты на некоторые финансовые интересы, если эти интересы могут поставить под сомнение их непредвзятость в выполнении служебных обязанностей, а затем повлиять на деятельность всей структуры.

За «неподобающее поведение» при наличии конфликта интересов предусмотрена уголовная ответственность: за «нецеленаправленное» участие в конфликте — до одного года заключения и/или штраф на сумму до 50 тыс. долларов или на полученную от незаконных действий сумму, если она выше; за «целенаправленное» — до пяти лет заключения и/или аналогичный штраф.

Немаловажное значение в организации системы госслужбы США уделяется декларированию как механизму, который должен предотвратить использование должностными лицами служебных возможностей в личных целях, в интересах бизнес-структур или каких бы то ни было заинтересованных субъектов. От эффективности этого механизма в значительной степени зависят и эффективность самой власти, и доверие общества к ней.

В США высшие должностные лица всех трех ветвей власти обязаны публично декларировать свое финансовое положение. Если говорить об исполнительной власти, то примерно 20 тыс. чиновников высшего уровня охвачены системой публичного декларирования. Их декларации, заполняемые ежегодно, доступны для СМИ и общественности.

Любой гражданин США, заполнив заявку установленного образца (в ней, в частности, он обязуется не использовать полученные данные в противозаконных или коммерческих целях), может ознакомиться и получить копию декларации любого должностного лица, на которое распространяется «публичная» система декларирования, начиная с президента страны. При этом, если объем декларации не превышает 333 страницы, то копию гражданин получит бесплатно.

Параллельно существует и другая система декларирования — конфиденциальная. Она предназначена для должностных лиц, работающих в таких «чувствительных» сферах, как государственные контракты, закупки, гранты и лицензии. Содержание сведений, декларируемых служащими в этой системе, доступно только соответствующим государственным органам, но закрыто для общественности. Однако в американскую декларацию, в отличие от отечественной, не вносится заработная плата служащего: цель декларации — засвидетельствовать доходы вне основного места работы.

В Италии предупреждение конфликта интересов закреплено на конституционном уровне. Действующее итальянское законодательство определяет конфликт интересов более широко —как потенциальное противоборство между частным интересом (должностного лица) и общественным интересом, под которым традиционно подразумевают обязанности, выполняемые государственными служащими^[2].

Практика борьбы с конфликтами интересов ведется по двум основным направлением: предупреждение потенциально возможных ситуаций конфликтов интересов через специальные нормы и через реформирование системы управления.

В первом случае имеет место законодательно точное и детальное обозначение ситуаций или примеров, способных вызвать конфликт интересов: ряд норм, регулирующих потенциальный конфликт между общественным интересом, функциями, которыми наделяются государственные служащие, и личным (частным) интересом в участии в политической деятельности и, в особенности, в политических выборах. С этой целью итальянская система включает точное определение «непригодности» и «несовместимости».

Так, с целью предупреждения конфликта между частными и общественными интересами ст. 98 устанавливает также, что «те государственные служащие, которые являются одновременно членами парламента, не могут быть выдвинуты иначе, чем по старшинству, а закон о деятельности парламента должен установить ограничения права вступать в политические партии для следующих категорий: судьи, солдаты регулярной армии, состоящие на действительной военной службе, офицеры и сотрудники полиции, дипломатические и консульские представители за границей».

Во исполнение принципа, согласно которому «Государственные чиновники должны состоять исключительно на службе государства», закрепленного вышеупомянутой ст. 98 Конституции, закон фактически ввел принцип исключительности государственного трудового контракта, регламентированного точными и строгими инструкциями, предусматривающего невозможность совмещения государственной службы с иными постами и должностями.

Если рассматривать основные средства устранения конфликта интересов, используемые в ряде стран, то это, прежде всего:

• — отстранение от работы;
• — делегирование полномочий;
• — отставка должностного лица;
• — отказ от личных интересов (отказ от подарков и иных выгод, передача активов в доверительное управление нейтральной третьей стороне, продажа соответствующих активов);
• — повышение прозрачности и тщательный анализ решений (государство решает «проигнорировать» конфликт, но при этом создает механизмы, обеспечивающие возможность дополнительного изучения решений данного должностного лица).

Выбор приемлемого метода устранения конфликта интересов в каждом конкретном случае зависит от характера самого конфликта.

Специалисты, осуществляющие практическую деятельность в странах-членах ОЭСР, подчеркивают, что для предотвращения конфликта интересов большее значение имеет неотвратимость, а не строгость наказания. В целом, существуют три вида наказаний: гражданские (штрафы), административные (санкции) и уголовные (лишение свободы). Обычно наказания определяются с учетом тяжести ситуации и варьируют от предупреждения до лишения свободы. Как правило, гражданско-административные наказания применяются чаще всего и оказываются наиболее эффективными; уголовное наказание применяется только в самых серьезных случаях. Зачастую к должностным лицам, занимающим высокое положение, применяются более строгие наказания за нарушение нормативных актов, регулирующих конфликт интересов. Основанием здесь служит тот факт, что должностные лица, занимающее более высокое положение, несут больше ответственности за общественное благосостояние. Следовательно, если они нарушают свой долг, это более пагубно сказывается на уровне общественного доверия. Как правило, те, к кому применено наказание за нарушение нормативных актов, касающихся конфликта интересов, имеют право обжаловать такое решение в административном порядке (если к ним применены административные санкции) и в суде.

Итак, управление конфликтами интересов на государственной службе предполагает работу на различных этапах: на этапе предупреждения конфликта, на этапе выявления, на этапе разрешения и этапе ликвидации негативных последствий конфликта интересов. Для успешного решения обозначенных проблем необходимо участие на всех этапах и законодательной власти (подготовка и принятие нормативно-правовых актов, регулирующих процесс разрешения конфликта интересов), и исполнительной власти (отработка практики разрешения конфликта интересов, создание специальных структур), и судебной власти (отмена неправомочных решений, принятых в ситуации конфликта интересов, усовершенствование правоприменительной практики разрешения конфликта интересов через систему судебных прецедентов).

СМИ также должны играть свою роль, пропагандируя как среди чиновников, так и среди всего населения этические стандарты госслужащего, нетерпимость использования служебного положения в личных целях, а также доводя до широких масс ситуации и последствия конфликтов интересов. Значительным элементом в процессе разрешения конфликта интересов должны стать и институты гражданского общества (коммерческие и некоммерческие структуры, политические партии, группы и др.) — в случае ущемления их законных интересов в ситуации конфликта интересов.

Системность работы в данном направлении должна включать в себя не только создание необходимых механизмов и технологий, но и соответствующую подготовку управленческих кадров и формирование необходимого уровня и качества правового и должностного сознания государственных гражданских служащих в целом.

Конфликт интересов и ценностей, существующий в современном российском обществе, закономерно отражается в сознании и поведении государственных служащих. Таким образом, проблема разрешения конфликтов интересов в системе государственной службы, так же как и проблема противодействия и борьбы с коррупцией, требует системных и согласованных действий всех секторов общества.

• [1] См.: Оболонский А. В. Мораль и право в политике и управлении.М.: ГУ ВШЭ. 2007.
• [2] Конституция Итальянской республики// Конституции государств европейского союза. М.: Издательская группа ИНФРА-М-Норма. 1997.