Методическое обеспечение прокурорского надзора

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что большие возможности, связанные с повышением эффективности прокурорской деятельности, лежат в плоскости его методического обеспечения. Совершенно очевидно, что одну задачу можно решать разными способами. Только знания закона, предоставляющего, например, прокурору несколько полномочий, явно недостаточно, поскольку в ситуации важно выбрать наиболее оптимальное из них для решения конкретной задачи. Нередко прокуроры сталкиваются с правовыми ситуациями, которые в законе хотя и описаны, но не имеют четких границ. Например, руководствуясь положениями ст. 45 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Такая формулировка закона вызывает различную его трактовку, поэтому прокуроры постоянно изучают практику предъявления исков (заявлений) в порядке ст. 45 ГПК РФ, проводят учебные мероприятия, делятся опытом работы и распространяют методические рекомендации по повышению эффективности своего участия в суде по гражданским делам.

Как и любая целенаправленная деятельность, методическое обеспечение прокурорского надзора имеет свои цели и задачи. Обобщая имеющуюся прокурорскую практику, можно сделать вывод, что методическое обеспечение прокурорского надзора направлено на достижение следующих целей: 1) повышение эффективности прокурорского надзора; 2) обеспечение единства прокурорского надзора; 3) определение пределов прокурорского надзора; 4) формирование определенного порядка надзорной деятельности; 5) распространение передового опыта прокурорского надзора.

Эффективность прокурорского надзора определяется не только соотношением желаемого и полученного результата. В значительной степени в этом определении участвуют и такие слагаемые элементы, как полнота используемых полномочий прокуроров, осуществляющих надзорную функцию, глубина и всесторонность проводимых прокурорских проверок, позволяющая наиболее полно и всесторонне вскрывать нарушения законов в различных сферах правовых отношений. Не менее важно достигать цели прокурорского надзора, рационально используя предоставленные материальные, людские и иные ресурсы. Методическое обеспечение прокурорского надзора призвано обеспечить решение поставленных задач. Подготовленные в системе органов прокуратуры учебные пособия, методические рекомендации, указания помогают определить круг законодательных актов, которые подлежат прокурорской проверке, в них систематизируются наиболее типичные, встречающиеся на практике нарушения законов, указываются обстоятельства, подлежащие проверке, рекомендуются наиболее результативные формы воздействия по устранению допущенных нарушений.

Единство прокурорского надзора обеспечивается едиными у всех прокуроров целями и задачами прокурорского надзора, едиными полномочиями, а также единой, централизованной системой построения органов прокуратуры. Проявлением единой, централизованной системы органов прокуратуры является подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Это обстоятельство создает условия, при которых методическое обеспечение прокурорского надзора, даже в виде рекомендаций, становится обязательным элементом организации всей системы органов прокуратуры. Таким образом, методическое сопровождение прокурорского надзора дополняет систему гарантий, обеспечивающих единство прокурорского надзора.

Пределы прокурорского надзора определяют границы прокурорского вмешательства в разрешение конфликтных правовых ситуаций. В значительной степени они устанавливаются требованиями законов. Законами, в частности, устанавливаются предметы прокурорского надзора, за пределы которых прокурор не должен выходить. В то же время из-за многозначности используемых в законе понятий, расплывчатости формулировок, возможности собственного усмотрения при принятии решений прокурором на практике возникают неоднозначные правовые ситуации. К примеру, в соответствии с ч. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре органы прокуратуры не вправе подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. При кажущейся простоте в некоторых конкретных случаях прокурорских проверок довольно трудно соблюсти установленное правило. Поэтому встречаются факты, когда прокуроры начинают проверять практику формирования розничных цен, соблюдения санитарных или противопожарных правил, правил по соблюдению техники безопасности, контроль исполнения которых входит в компетенцию конкретных контролирующих органов.

Изучение практики прокурорского надзора, анализ действующего законодательства, правоприменительной и судебной практики позволяет подготовить различные методические рекомендации, использование которых помогает прокурору действовать в рамках отведенных ему границ, соблюдать при этом пределы прокурорского надзора.

Методическое сопровождение прокурорского надзора в необходимых случаях обеспечивает формирование наиболее рационального порядка осуществления прокурорского надзора. В настоящее время методические рекомендации о порядке проведения прокурорской проверки по сути своей стали правилом, в соответствии с которым прокурорской проверке обязательно должна предшествовать подготовительная работа. Эта подготовка связана с предварительным отбором и анализом информации о состоянии законности на территории или объекте, поднадзорных прокуратуре. При подготовке к проверке формируются вопросы, подлежащие проверке, определяются источники информации, намечаются конкретные объекты проверки, определяется состав лиц, участвующих в прокурорской проверке, время проверки. Сама проверка проходит также по определенным правилам, которые стали таковыми благодаря внедрению в практику прокурорского надзора методических рекомендаций.

Методические рекомендации по своей сути представляют собой описание наиболее рациональных форм и методов прокурорского надзора, и в связи с этим их применение самым тесным образом связано с таким видом управленческой деятельности, как выявление передового опыта и его распространение. Субъекты методического обеспечения прокурорского надзора по роду своей деятельности изучают практику прокурорского надзора в той или иной сфере правовых отношений, определяют необходимый объем законодательства, подлежащего прокурорской проверке, отыскивают типичные ошибки, на основании которых формулируют вопросы, подлежащие проверке, указывают на способы выявления нарушений законов, их реагирование с целью наиболее рационального и полного устранения нарушений законов. Таким образом, методисты, с одной стороны, выявляют наиболее передовые, лучшие формы и методы работы прокуроров, а с другой, направляя свои рекомендации, способствуют их внедрению в деятельность органов прокуратуры.

Задачами методического обеспечения прокурорского надзора являются: 1) подготовка учебно-методических пособий и рекомендаций по различным отраслям прокурорского надзора; 2) распространение методик прокурорского надзора в системе органов прокуратуры; 3) организация внедрения методик прокурорского надзора в деятельность системы органов прокуратуры.

Наиболее сложной является структура деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, который отличается от других направлений деятельности обилием нормативных правовых актов и их разносторонностью. Анализ надзорной практики позволяет выделить несколько относительно самостоятельных направлений, или подотраслей, надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (нередко на практике его по привычке называют «общим надзором», хотя таковым он уже давно не является): 1) надзор за исполнением законов в сфере государственного строительства, при осуществлении которого в поле зрения прокурора попадают правоотношения, обусловленные федеративным характером устройства России, разграничением предметов ведения; 2) надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан; 3) надзор за соблюдением социальных прав граждан; 4) надзор за исполнением законов, направленных на обеспечение экономической реформы; 5) надзор за исполнением природоохранного законодательства. Кроме того, выделяется прокурорский надзор в сфере административных правонарушений; в последнее время значительно структурировалось и стало приоритетным такое направление прокурорского надзора, как прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии коррупции.

По всем указанным подотраслям прокурорского надзора и его приоритетным направлениям подготовлены различные методические материалы, позволяющие наиболее успешно реализовать цели и задачи прокурорского надзора. В систему методического обеспечения вошли приказы Генерального прокурора РФ по основным направлениям деятельности прокуратуры. В качестве примера можно привести приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Кроме приказов в эту же систему входят указания, которыми регулируются более узкие направления деятельности прокуратуры, например, совместное указание Генерального прокурора РФ № 14−7, МВД России № 1, ФСКН России № 415, ФТС России № ВИ-136/13 от 20 января 2010 г. «О мерах по пресечению оборота на территории Российской Федерации запрещенных курительных смесей и смесей, не отвечающих требованиям безопасности жизни и здоровья граждан». Это совместное указание содержит ряд методических рекомендаций, направленных на усиление борьбы с незаконным оборотом наркотических средств.

Задача распространения методических материалов решается различными способами. Эти способы применяются во всех звеньях системы органов прокуратуры.

На уровне Генеральной прокуратуры РФ в числе способов распространения методических материалов чаще применяются:

• — обсуждение подготовленных материалов на заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ, и при одобрении указанием такие материалы направляются прокурорам субъектов РФ для изучения и использования в работе;
• — обсуждение методических материалов на заседании Научно-консультативного совета при Генеральном прокуроре РФ. При одобрении такие материалы направляются на места с указанием об их использовании в работе;
• — направление подготовленных в управлениях и отделах Генеральной прокуратуры РФ, в структуре Академии Генеральной прокуратуры РФ методических материалов на места с препроводительной запиской заместителя Генерального прокурора РФ, курирующего данное направление деятельности.

В указанных случаях рекомендации методического характера приобретают характер обязательности исполнения.

На уровне прокуратур субъектов РФ распространение методических материалов может быть аналогичным, посредством рассмотрения их на заседаниях коллегии, научно-методических советов и направления на места с указанием прокурора субъекта РФ о необходимости их использования в работе.

Кроме названных способов распространения методических материалов в практике прокурорской деятельности используются печатные издания, например, журнал «Законность», где публикуются методические материалы. Имеются издания и в Академии Генеральной прокуратуры РФ. Подготовленная учебно-методическая литература пересылается в аппарат Генеральной прокуратуры РФ и в прокуратуры субъектов РФ. Непосредственно в каждой прокуратуре субъекта РФ имеются собственные печатные издания, где публикуются методические рекомендации по организации надзора по различным направлениям. Названия таких печатных изданий различные: вестник, сборник, бюллетень и т. д.

Труднее всего решается третья задача методического обеспечения прокурорского надзора — организация внедрения методических разработок в практику органов прокуратуры. Причины трудности внедрения лежат в различных плоскостях организационной деятельности органов прокуратуры. Среди них можно выделить такие причины, как: слабая профессиональная подготовка прокурорских работников; отсутствие необходимых организационных условий; невысокое качество методических разработок; высокая загруженность прокурорских работников и др.