Предмет, задачи и структура административной этики

Административную этику можно рассматривать как науку о приложении моральных принципов к поведению и деятельности государственных и муниципальных служащих и должностных лиц. Основная цель административной этики заключается в научном определении и обосновании нравственных основ деятельности государственных и муниципальных служащих с учетом специфики их профессиональной служебной деятельности.

Предметом административной этики как отрасли научных знаний являются: моральные нормы, принципы и идеалы, которыми должны руководствоваться государственные и муниципальные служащие в своей профессиональной деятельности; основная направленность их нравственного сознания; моральные коллизии в государственном аппарате.

В соответствии с этим формулируются основные задачи административной этики. К ним обычно относят:

• а) выявление сущности, роли и места морали в системе государственно-управленческих отношений, анализ морального состояния персонала государственной и муниципальной службы в целом;
• б) научное обоснование и раскрытие содержания моральных требований и идеалов, принципов и нравственных норм, присущих системе государственного и муниципального управления;
• в) анализ наиболее типичных для аппарата государственного и муниципального управления нравственных ситуаций, конфликтов и обоснование эффективных способов их преодоления;
• г) преодоление отрыва этики от тех процессов, которые характеризуют общее состояние нравственности в стране и в государственных и муниципальных структурах управления.

К основным функциям административной этики обычно относят:

• • регулятивную, направленную на создание благоприятного морального климата на государственной и муниципальной службе и повышение ее социальной эффективности;
• • ценностно-ориентировочную, призванную обеспечить знание государственными и муниципальными служащими моральных приоритетов, нравственных требований и норм своей профессиональной служебной деятельности;
• • воспитательную, направленную на формирование нравственных качеств и повышение нравственного уровня государственных и муниципальных служащих, мотивацию их этического поведения.

Среди основных проблем, разрабатываемых административной этикой, следует выделить;

• • проблему ответственности и подотчетности государстенных служащих;
• • проблему общественных интересов;
• • проблему конфликтов интересов;
• • проблему коррупции и борьбы с ней;
• • проблему бюрократизма, карьеризма, протекционизма;
• • проблему регулирования лоббистской деятельности;
• • этику принятия и реализации решений в государственном управлении.

С учетом особенностей переживаемого Россией периода насущной задачей является разработка практических рекомендаций по совершенствованию морального регулирования административной деятельности и внутриаппаратных отношений в органах государственной и муниципальной власти. Как считают специалисты, такие рекомендации очень важны для создания более благоприятных условий проводимых в России демократических преобразований, поскольку могут рассматриваться в качестве одного из важнейших связующих элементов между политикой и моралью вообще.

Особое значение в административной этике придается определению моральных приоритетов, принципов и норм, которыми должны руководствоваться государственные и муниципальные служащие в своей работе. По мнению ученых, в административной этике более чем в любом другом виде профессиональной этики очень важным условием является ранжировка нравственных требований к служащим по степени их значимости для конкретного вида деятельности в рамках выполнения работниками аппарата государственной и муниципальной власти своих служебных функций (рис. 5.1).

Рис. 5.1. Структура нравственных требований государственной и муниципальной службы.

На первое место исследователи административной этики ставят нравственный идеал государства как ведущую нравственную конструкцию государственной и муниципальной службы. В рамках демократического, правового государства таким идеалом должно стать признание самоценности человеческой жизни, признание и защита прав, свобод и достоинства каждого человека и гражданина. По мнению специалистов, такой идеал можно с полным основанием рассматривать в качестве мощного мобилизующего фактора и ориентира высококачественного и эффективного исполнения государственными и муниципальными служащими своего служебного долга.

На втором месте находятся моральные приоритеты, которыми должны руководствоваться государственные и муниципальные служащие в своей работе. К ним авторы указанного пособия относят:

• а) интересы общества и государства;
• б) авторитет государственной власти;
• в) честное и ответственное служение;
• г) защита государственной и иной охраняемой законом тайны.

Можно сказать, что моральные приоритеты задают общие ценностные основания государственной и муниципальной службы. Их цель ориентировать служащих аппарата государственных и муниципальных органов власти на нравственно должное, нравственно ценное, каковым, безусловно, являются общественные интересы, общественное благо.

Важное место в системе административной этики принадлежит моральным принципам, которые, как мы отмечали ранее, представляют собой наиболее общие требования, предъявляемые к государственным и муниципальным служащим и выражающие сущность нравственных отношений между служащим и государством, служащим и обществом, служащими между собой. Так же как и нравственные ценности, моральные принципы в государственном и муниципальном управлении не навязываются и в большинстве своем не декларируются государством, а складываются исторически в соответствии с политической культурой и сознанием нации. В конечном счете и по существу они выражают интересы общества, его требования к нравственному облику тех, кто от его имени реализует функции публичной власти. С развитием общества принципы могут обогащаться, наполняться новым содержанием, однако они не должны меняться произвольно в угоду политической конъюнктуре, капризам власти. Как наиболее общие требования, с помощью которых регулируются отношения в системе власти и управления, принципы административной этики являются своеобразным духовным ориентиром в деятельности государственных и муниципальных служащих, служат критерием выбора правил поведения в служебных ситуациях.

К основным этическим принципам в системе власти и управления относятся:

• • лояльность (ко всем ветвям власти, к воле избирателей, к государственным органам и учреждениям, к оппозиции, к гражданам);
• • законность как строгое соблюдение буквы и духа закона, конституции государства;
• • добровольное и сознательное ограничение служащими некоторых своих гражданских прав и свобод (если для рядовых граждан свобода заключается в том, чтобы «делать все, что не запрещено законом», то для государственного и муниципального служащего она должна трактоваться иначе: «делать только то, что разрешено законом»);
• • добросовестное и ответственное исполнение служебных обязанностей (на государственной и муниципальной службе ответственное служение должно пониматься прежде всего как ответственность перед людьми, обществом и его гражданами);
• • гуманизм и социальная справедливость (эти принципы являются основой нравственной оценки деятельности служащих и основным регулятором взаимоотношения служащих как «слуг общества» с гражданами этого общества);
• • патриотизм и интернационализм.

Перечисленные принципы составляют сердцевину профессиональной морали служащих в системе государственного и муниципального управления, обеспечивая его надежность и эффективность. Они включены в этические кодексы государственной и муниципальной службы многих стран и выражают сущность требований к нравственному содержанию деятельности как всего института государственной и муниципальной службы, так и каждого служащего.

Моральные (этические) принципы вытекают из нравственных ценностей государственной и муниципальной службы и в свою очередь реализуются посредством соблюдения соответствующих им нравственных норм. В отличие от принципов и ценностей нормы административной этики имеют характер конкретных предписаний, выступают в качестве содержательной основы процесса формирования у служащих необходимых духовно-нравственных качеств, служат критерием оценки профессиональной пригодности человека к государственной и муниципальной службе.

Различают три основные группы (три блока) нравственных норм: а) нормы общечеловеческого характера (честность, скромность, доброжелательность, чуткость и отзывчивость к людям, уважение к личности и т. д.); б) нормы внутриаппаратного поведения (дисциплинированность, коммуникабельность, умение хранить государственную и служебную тайну, недопущение в своем поведении угодничества, панибратства, интриг, сплетен); в) нормы разрешения служебных конфликтов (личная уравновешенность, отсутствие экстремизма, умение находить компромиссы и др.).

Более подробно принципы и нормы административной этики будут рассмотрены в соответствующих главах данного учебного пособия. Здесь же отметим, что указанные нормы и принципы не действуют сами по себе, автоматически, они ничего не стоят, если для их реализации не прилагаются никакие усилия и не создаются необходимые для этого условия. Чтобы поведение служащих отвечало принятым этическим нормам и стандартам, необходима мотивация действий и поступков государственных и муниципальных служащих, нужны меры как правового, так и воспитательно-нравственного воздействия. При этом основным средством регулирования поведения служащих является внутренний и внешний контроль.

В качестве внешнего контроля обычно выступают:

• • законодательство, но этике государственной и муниципальной службы;
• • этические кодексы; регулирующие правила и инструкции;
• • отлаженный механизм подотчетности служащих;
• • система контроля и ответственности.

Средства внешнего контроля относятся к тем " рамочным условиям" , которые устанавливают, что не должен делать служащий ни при каких обстоятельствах. С их помощью ставятся барьеры для неэтичного поведения служащих, определяются границы их деятельности на основе этических стандартов и принципов, нарушение которых влечет за собой правовую, административную и моральную ответственность с последующими санкциями. Иначе говоря, — это тот " моральный минимум" , который обязан соблюдаться государственным и муниципальным служащим при любых условиях.

В отличие от внешнего контроля внутренний контроль основан на моральных убеждениях и нравственных ориентациях самого государственного и муниципального чиновника, на определенных ценностях и нормах и зависит от культурного и нравственного уровня развития служащего. Он включает в себя такие составляющие, как:

• • этические ценности и убеждения;
• • поведенческие ориентации;
• • этические аспекты принятия решений.

В сравнении с внешним контролем средства внутреннего контроля составляют своего рода " моральный максимум" , устанавливающий идеальный этический профиль служащего и позволяющий выбирать наиболее желательные модели поведения, исходя из принятых этических стандартов. Особенно важен внутренний контроль в ситуациях выбора и принятия решений.

По мнению практиков государственного и муниципального управления, совокупность факторов внутреннего и внешнего контроля обеспечивает реальную возможность для регулирования поведения работника, воздействуя на различные стороны его деятельности и тем самым управляя его этическим поведением. Во многих западных странах реализация этих факторов способствовала созданию целостной " этической инфраструктуры" в системе власти и управления. В условиях России необходимость осуществления таких мер является особенно актуальной и не только в связи с отмеченным нами ранее дефицитом морали в нашей государственной политике. Как справедливо считает большинство специалистов, основная наша проблема — неумение создать систему, которая обеспечивала бы этическое развитие и поддержание соответствующего морально-психологического климата в органах государственной и муниципальной власти, в среде государственных и муниципальных служащих.