Принципы законотворческой деятельности

В органической связи с сущностью и социальным предназначением законотворческой деятельности находятся ее основополагающие принципы.

В современных цивилизованных государствах принципы законотворческой деятельности представляют собой те организационные начала, которые отражают существо, характерные черты и общее направление этой юридической деятельности.

Очевидно, что соблюдение принципов правотворчества позволит достичь оптимального результата в законотворческой деятельности.

Как уже отмечалось ранее, в демократическом государстве законодательный процесс базируется на принципе верховенства общегосударственного представительного органа власти — парламента — в законодательной деятельности. Именно парламент является тем органом государственной власти, который выражает народный суверенитет и реализует принцип народовластия. Поэтому прежде всего на парламент, как обоснованно считают ученые-юристы, возлагается функция законодательного закрепления правовых норм, выражающих общезначимые интересы, цели и потребности общественного развития. Причем законодательная деятельность не ограничивается рамками парламента. Ее источником служит само гражданское общество, а законодательный процесс представляет собой органическую составляющую социально-экономических и политических аспектов развития общества и государства^[1].

Однако для органов и лиц, «творящих» право, ориентиром служат весьма определенные основополагающие идеи, на базе которых осуществляется в современном обществе любая правотворческая деятельность и которые неизбежно влияют на законотворчество. Именно так определяют принципы законотворчества современные исследователи: «Сейчас под принципами правотворчества большинство теоретиков понимает основополагающие начала, основные идеи, на которые опираются государственные и муниципальные служащие в своей деятельности, результатом которой является создание правовых норм, выраженных, как правило, в нормативных актах»^[2].

В юридической литературе большинство авторов останавливаются на характеристике принципов демократизма, гласности (открытости), законности, гуманизма, научного характера, профессионализма.

Все обозначенные принципы являются основополагающими в законотворческой деятельности. Применяемые в совокупности, они способны послужить повышению качества принимаемых законов и основанных на них правовых актов. Следование им имеет важное теоретическое и практическое значение, так как призвано способствовать установлению прочного правового порядка. Не случайно в ст. 2 проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»^[3], подготовленном Минюстом России, говорится, что правотворчество в Российской Федерации осуществляется на принципах конституционности, законности, научности, демократизма, социальной справедливости, планирования, прогнозирования, эффективности, системности, ресурсной обеспеченности.

Принцип приоритета международного права над внутригосударственным. В современном мире наряду с национальными правовыми системами особое и все более значимое место занимает международное право как специфическая правовая система. Различные государства признают в той или иной форме обязательными для себя какую-то часть этой нормативной системы, но делают это по-разному. Ряд государств признает составной частью своих правовых систем только международные договоры, участниками которых они являются. Другие государства идут дальше и, наряду с международными договорами, в национальные правовые системы включают также общепризнанные принципы и нормы международного права. К числу последних стран относится и Российская Федерация. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договора Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора».

Сам, но себе этот факт оценивается однозначно положительно и в целом знаменует поворот к открытой правовой системе цивилизованного, правового государства, ответственного члена международного сообщества^[4].

Однако воплощение данной конституционной новеллы в жизнь показало, что далеко не всякий международный договор Российской Федерации должен иметь приоритет перед федеральным законом, а только тот, который был ратифицирован в установленном законом порядке. Для уточнения этого обстоятельства понадобилось принятие Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», с помощью которого смысл конституционной нормы был существенно ограничен. Указанный Федеральный закон предусматривает ряд оснований, по которым ратифицируется международный договор. Это, прежде всего, происходит в случае, если международный договор затрагивает права и свободы человека, а также, если международный договор не согласуется с законодательством Российской Федерации. Таким образом, государство в случае признания приоритета того или иного международного договора перед федеральным законом сознательно идет на этот шаг, поскольку ратифицировало данный международный договор.

В связи с принятием постановления пленума Верховного суда РФ от 15 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» появилась относительная определенность и по поводу двух других элементов, включенных этой статьей Конституции РФ в правовую систему России. До этого общепризнанные принципы и общепризнанные нормы международного права являлись весьма абстрактными понятиями, что затрудняло их реальное использование. Данное постановление интерпретирует общепризнанные принципы как основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. В свою очередь, общепризнанные нормы международного права истолкованы в качестве правил поведения, принимаемых и признаваемых международным сообществом государств в целом юридически обязательными.

Общепризнанность предполагает не только обязательность официального закрепления норм и принципов международного права, но и их принятие в качестве таковых большинством государств из мирового сообщества или хотя бы представителями основных правовых цивилизаций. Действие рассматриваемых норм и принципов не распространяется на те государства, которые не выразили своего согласия на это. Как справедливо отмечено В. А. Толстиком, нет никаких оснований говорить о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права могут становиться обязательными для государств без их на то согласия^[5].

Соответственно, для того чтобы использовать общепризнанные нормы и принципы в законотворчестве, а затем и при разрешении конкретных дел, эти нормы должны быть закреплены в международно-правовых документах, которые, в свою очередь, должны признаваться практически большинством государств из мирового сообщества. Это означает, что российский законодатель сможет ориентироваться в своей законотворческой деятельности на общепризнанные принципы и нормы только в том случае, если они содержатся в международном документе, являющимся обязательным для Российской Федерации.

Принцип гуманизма должен рассматриваться в качестве основного принципа законотворчества, предполагающего направленность любого принятого законодательного акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности. Законотворческая деятельность должна быть сориентирована на человека, его интересы должны быть в центре правовой политики современного государства. Не случайно одним из существенных содержательных изменений российского законодательства и других нормативных правовых актов в последние десятилетия является его гуманизация, большая ориентация на человека в русле общей заинтересованности общества в построении правового государства. В юридической литературе правовое государство справедливо связывалось и с правами человека: правовое государство — гарантия реальности прав человека в плане их защиты от нарушений со стороны аппарата власти, а права человека — гуманистическое, человеческое измерение правовой государственности, одна из главных целей ее существования^[6].

Ярким подтверждением этому стала, в первую очередь, Конституция РФ, в которой институт прав и свобод личности занял центральное положение. Так, в ст. 2 Конституции РФ имеется положение, в котором четко обозначено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

В качестве примера гуманизации закона, его ориентации на человека и его права признают и снятие запретов на инакомыслие, которое выражается в провозглашении ст. 13 Конституции РФ идеологического многообразия, проявляющегося, в частности, в политическом многообразии, многопартийности^[7]. В этом же контексте правомерно интерпретировать допущение законом проведения забастовок, демонстраций, митингов, а также ограничение смертной казни (ст. 20, 29, 31 Конституции РФ).

Отдельные исследователи, подвергнув скрупулезному анализу эти и иные конституционные положения, приходят к выводу, что Конституция РФ, являясь высшим правом страны, отвечающим идеям человеколюбия, уважения к человеческому достоинству, человечности отношений между людьми, сама способна выступать гарантией действия принципа гуманизма. Разрабатывая ее, авторы исходили из того, что этот Основной закон является актом, обладающим высшей силой. Выступая юридической основой для остального текущего российского законодательства, Конституция РФ ориентирует законодателя на создание таких правовых актов, содержание которых проникнуто в первую очередь гуманизмом.

Кроме этого, конституционно предусмотрено создание специального механизма, призванного отслеживать соответствие создаваемых нормативных правовых актов Конституции РФ. Таковым является орган конституционного контроля — Конституционный суд РФ, рассматривающий жалобы граждан на нарушение их конституционных прав другими законодательными актами. В случае подтверждения обоснованности этих жалоб, Конституционный суд РФ выносит специальные постановления и определения о несоответствии рассмотренного законодательного акта или его положений Конституции РФ, осуществив тем самым начальный шаг «негативного» правотворчества. В соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде РФ» акты или их отдельные положения, признанные им неконституционными, утрачивают силу. Судебное решение о несоответствии рассматриваемого нормативного правового акта Конституции закону — лишь основание для отмены этого акта компетентным правотворческим органом, а не сама отмена^[8]. Сам Конституционный суд РФ в своем определении от 16 июня 1995 г. указал, что он не может подменить законодателя и вместо него создавать новые правовые нормы^[9].

Между тем Конституционный суд РФ наделен Конституцией РФ (ст. 104) правом законодательной инициативы по вопросам его ведения, в связи с чем имеет реальную возможность побудить законодателя довести до конца процесс придания юридической обязательности формируемым при их участии правилам поведения.

Кроме этого, Конституционный суд РФ в ряде случаев в резолютивной части некоторых своих постановлений поручает законодателю внести в действующее законодательство необходимые изменения и дополнения в случае обнаружения его несоответствия Конституции РФ. Например, в постановлении Конституционного суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом законодательного собрания Ростовской области было в том числе постановлено: «Федеральному законодателю надлежит — исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления — урегулировать порядок рассмотрения обращений объединений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления, а также гарантии рассмотрения обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции».

Таким образом, Конституция РФ является актом, обеспечивающим соблюдение принципа гуманизма в российском законотворчестве, в том числе с использованием механизма конституционного правосудия.

Принцип демократизма. Существо следующего принципа законотворческого процесса заключено в самой процедуре принятия законодательного акта непосредственно народом на референдуме как высшем проявлении демократизма или в его разработке и принятии органами законодательной (представительной) власти с привлечением граждан путем предварительного всенародного обсуждения его проекта, с соблюдением гласности.

Закономерно, что Конституция РФ 1993 г. была принята на всенародном голосовании, что подчеркивает ее демократизм и легитимность^[10].

В настоящей российской действительности помочь гражданину обнаружить приоритет своих интересов, а законодателю — определить истинное мнение народа, способна комбинация референдумов и всенародных обсуждений, проводимых по одному и тому же вопросу. Такое предложение уже давно сформулировано В. Ф. Котоком, который писал, что референдумам по проектам крупных законов должны предшествовать их всенародные обсуждения^[11]. Но оно поддерживается и сейчас С. В. Полениной: «Ратуя за сохранение народных обсуждений законопроектов наряду с референдумами, следует исходить из того, что каждая из этих форм непосредственной демократии имеет свои плюсы и минусы, а следовательно, и в перспективе обе они должны сосуществовать в нашей политической жизни. Лишь в совокупности эти институты способны содействовать развитию таких черт законодательства, как открытость и гласность, которые в известной мере дают гражданскому обществу возможность влиять на законотворческий процесс, а иногда и корректировать его»^[12].

Не случайно при принятии Конституции Чеченской Республики плодотворность этой научной гипотезы была подтверждена практически.

Однако если референдум получил конституционное признание, то всенародные обсуждения как правовой институт на конституционном уровне прямо не предусмотрены: «Анализ конституционных положений приводит к выводу об опосредованном регулировании всенародных обсуждений, через конституционные характеристики Российской Федерации (ст. 1, 7, 14), закрепление народного суверенитета с идеей первичности форм прямого выражения власти народа (ст. 3), конституционное право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также через право участвовать в референдуме (ст. 32), обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), участвовать в местном самоуправлении (ст. 12, 130, 131)»^[13].

Прямое правовое регулирование всенародных обсуждений предусмотрено федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. На федеральном уровне всенародные обсуждения прямо закреплены в связи с полномочиями Государственной думы Федерального собрания РФ и Центральной избирательной комиссии РФ. Согласно ст. 6 Регламента ГД РФ Государственная дума РФ вправе вынести на всенародное обсуждение законопроект, принятый в первом чтении. В Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» определено конкретное полномочие Центральной избирательной комиссии РФ обеспечить опубликование текстов проекта Конституции или иного нормативного правового акта, вынесенных на референдум, в общероссийских государственных периодических печатных изданиях, сети Интернет (ст. 57). Хотя прямое указание па проведение всенародных обсуждений проектов актов в тексте данного закона отсутствует, но, учитывая названное полномочие Центральной избирательной комиссии РФ и гл. 8 указанного закона, посвященную информационному обеспечению референдума, в этом усматривают правовую возможность проведения всенародных обсуждений. Что касается проведения всенародных обсуждений на уровне субъектов РФ, то при определенном наличии его правовой регламентации оно еще требует дополнительной детализации^[14].

Проявлением принципа демократизма могло бы послужить и правовое признание «народной инициативы», т. е. закрепление в Конституции РФ права народа выступать в качестве субъекта законодательной инициативы. Отсутствие указания на такую возможность в Конституции РФ значительно ущемляет инициативу граждан в законотворчестве. Это не препятствует тому, что в некоторых субъектах РФ, например, в городе Москве, предусмотрено использование законодательной инициативы граждан, что в целом соответствует принципу демократизма. Так, в соответствии с законом города Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» жители города Москвы осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта города Москвы.

В последнее время указанные демократические институты становятся объектом научных исследований^[15].

Непосредственно примыкает к принципу демократизма гласность (открытость) как принцип законотворчества, что представляется вполне закономерным. Строительство демократического государства предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов законодательных актов должны участвовать разные слои общества. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов законов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, средствами массовой информации, что говорит о становлении в России элементов гражданского общества и правового государства. Для этого требуется, чтобы законотворчество осуществлялось в открытой и доступной для всех форме.

Непосредственное участие общественности и средств массовой информации в подготовке и обсуждении проектов законодательных актов, «прозрачность» законотворческих процедур выступает одним из видов гарантий предупреждения коррупциогенности законодательства и предупреждения негативных последствий лоббизма в процессе подготовки законопроектов.

Будучи неотъемлемым признаком современного демократического законотворчества, гласность способствует реализации права человека и гражданина, обозначенного в ст. 29 Конституции РФ, получать информацию законным путем, без чего невозможно формирование гражданского общества и правового государства. А это, в свою очередь, демонстрирует органическую взаимосвязь принципов демократизма, гласности и законности в законодательной сфере, о которой писал еще русский ученыйюрист И. А. Ильин, пророчески предвидя хаос грядущей русской революции 1917 г. в случае ее игнорирования. Так, он предупреждал, что каждый правовой строй должен непременно открывать людям возможность совершенствовать законы, но на законных основаниях, т. е. улучшать правовой порядок, нс нарушая существующего правового порядка; а правовой строй, который закрывает эту возможность для всех или для широких слоев народа, лишая их доступа к законодательству, готовит себе революцию^[16].

Исходя из этих положений, можно утверждать, что одним из главных принципов законотворчества является принцип законности. Применительно к законотворчеству он выражается при первом приближении в том, что законодательные акты следует принимать только в пределах компетенции, предоставленной органам законодательной власти Конституцией РФ. А их содержание, в первую очередь, должно соответствовать основам конституционного строя (гл. 1 Конституции РФ) и международно-правовым стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, что не исключает их соответствия в целом всем конституционным положениям. Кроме этого, законы, как и все нормативные правовые акты, должны не противоречить положениям, записанным в конституционном законе, а нормы подзаконных актов, в свою очередь, должны только детализировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации предписаний законов, о чем давно говорится в юридической литературе^[17].

Законность в различных ее проявлениях достаточно глубоко исследована в юриспруденции. Однако эти теоретические положения пока мало используются применительно к законотворческой деятельности. В целях более полного раскрытия этого принципа необходимо подробнее рассмотреть природу этого многогранного политико-правового феномена.

Под законностью понимается строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами нрава существующих в стране законов и основанных на них подзаконных нормативных актов^[18].

Содержание законности выражается в следующих принципах: верховенство закона, единство, целесообразность и реальность законности.

Верховенство закона обычно интерпретируется как главенство закона в системе нормативных правовых актов, их подчиненность ему и соответствие Конституции РФ. Законодателем должна соблюдаться установленная ею иерархия нормативных правовых актов, распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Единство законности обеспечивается унифицированной направленностью понимания создаваемых в ходе законотворчества норм законодательных актов в территориальном и субъективном плане на всей территории их действия применительно к деятельности всех субъектов общественных отношений, что исключительно важно для федеративного государства, где наравне с федеральным законодательством имеется законодательство субъектов РФ (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ). При этом законодателю необходимо неукоснительно соблюдать установленное Конституцией РФ распределение компетенций между Российской Федерацией и ее субъектами. Особо важна проблема согласованности норм Конституции РФ и норм конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области, а также норм других нормативных правовых актов субъектов РФ.

Конституции и уставы субъектов РФ по вопросам ведения Российской Федерации способны лишь дословно воспроизводить положения Конституции РФ по вопросам регулирования прав и свобод человека и гражданина, российского гражданства, системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, судоустройства и прокуратуры (ст. 71 Конституции РФ).

Нормативные предписания конституций республик и уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. Это касается, в частности, системы органов государственной власти субъектов РФ, формируемой ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 72 Конституции РФ).

Законность как принцип законотворчества также предполагает строгое соблюдение установленного порядка подготовки, принятия и опубликования законодательных решений, законотворческих процедур, форм принимаемых законодателем актов^[19].

Целесообразность законности означает необходимость выбора строго в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам общества вариантов осуществления законотворческой деятельности, недопустимость противопоставления в ее ходе законности и целесообразности.

И, наконец, реальность законности — это достижение фактического исполнения нормативных правовых предписаний во всех видах деятельности, в том числе — законотворчестве, и неотвратимости ответственности за любое их нарушение.

Лишь в совокупности четыре обозначенные составляющие принципа законности способны обеспечить создание качественного, отвечающего общественным потребностям законодательства. Игнорирование данного принципа, что на практике происходит нередко, приводит к различного рода юридическим коллизиям и правовым отклонениям. В целях недопущения подобного требуется, чтобы законодатель как минимум непосредственно опирался на принцип законности. Однако этого явно недостаточно для успешного достижения конечных целей законотворчества, что диктует потребность в учете других основополагающих идей, на которых оно должно базироваться в современных условиях.

Так, весьма актуален принцип профессионализма, предполагающий участие в разработке новых законотворческих решений высококвалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественной жизни, имеющих профессиональную подготовку и большой стаж работы. Именно данный принцип непосредственно влияет на качество законотворчества, в соответствии с которым к такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи, экономисты и др.), обладающие профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов.

Между тем пока нередко парламентарии, не являясь специалистами в области юриспруденции, «творят» законы без опоры на существующие в данной сфере правила и требования юридической техники, тогда как в таких случаях целесообразнее, чтобы они работали с учетом мнения о разрабатываемых законопроектах высококвалифицированных юристов. Правильно отмечается в юридической литературе, что правотворческий дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством^[20]. Уже давно известно, что неподготовленность или недостаточная подготовленность депутатов к этой деятельности обусловили несовершенство многих законов. Это обстоятельство вполне способно стать одной из причин сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, возможности безнаказанного его нарушения. Создание же эффективного, работающего закона равнозначно открытию в науке. Законодатель только в том случае добьется успеха, если основывается на научном знании, правовой культуре и законодательной технике^[21].

От соблюдения правил юридической техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных актов, высокий уровень систематизации законодательства. В свою очередь, успешное соблюдение требований юридической техники зависит, прежде всего, от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии.

Безупречное владение законодателем юридической техникой повышает его правовую культуру и, как следствие, правовую культуру самого правотворчества. Принцип профессионализма диктует необходимость широкого использования выработанных юридической наукой и опробованных законотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными установлениями для законодателя.

Соответственно с этим принципом сопрягается и принцип научности, который часто выделяется как самостоятельная организационная основа законотворчества. В целях учета назревших потребностей общественного развития в ходе законотворчества необходимо максимально полно использовать достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения. Это предполагает привлечение к подготовке проектов научных учреждений, отдельных представителей соответствующих отраслей науки, а также выдающихся ученых-юристов. Так, к законотворческой деятельности в подготовительных стадиях привлекается научный коллектив Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, на который возложено научное обеспечение законотворчества. Данный институт совместно с Минюстом России готовит заключения на законопроекты, вносимые в Государственную думу Правительством РФ. Это способствует обоснованности проектов законов, системности в их подготовке и принятии, предотвращению юридических коллизий и т. д. В целях обогащения научной основы обновляемого законодательства Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ призван разрабатывать и представлять в федеральные органы общую концепцию развития российского законодательства и концепцию развития его отраслей^[22].

Если при подготовке проектов законодательных актов недостаточно используются опыт и результаты социологических и иных научных исследований, то это приводит к недостаточному учету законодателем глубинных процессов развития общества и экономики, порождающему такой дефект законотворчества, как казуистичность принимаемых законов, их нацеленность на решение сиюминутных задач^[23]. Такие законы-однодневки приходится часто менять, что порождает среди должностных лиц и населения правовой нигилизм. Обратной стороной той же медали являются законыдекларации, основное содержание которых сводится к провозглашению целей и задач, регламентации соответствующих общественных отношений.

Все эго было ярко выражено в конце XX в., что приводило некоторых исследователей к неутешительному выводу, что действующее в 1990;х гг. законодательство бессистемно, противоречиво, излишне декларативно и чаще всего не снабжено механизмом реализации^[24]. В настоящее время ситуация изменяется в лучшую сторону.

Не всегда учитывается законодателем и принцип системности при обновлении законодательства, который призван обеспечить внутреннюю согласованность, беспробелыюсть и научную обоснованность принимаемых актов.

В современной России создана весьма обширная сфера законодательства, которую давно нужно упорядочить. Тем не менее до сих пор па практике наблюдается формальное, непоследовательное отношение к ревизии законодательства. Так, с 1995 г. в России ведется подготовка Свода законов РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» должны были продолжаться подготовительные работы по систематизации законодательства. Проводилась инвентаризация федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений РФ, иных нормативных актов в целях создания хронологического собрания действующих нормативных актов, разрабатывались различные варианты классификаторов правовых актов. Однако работа эта двигалась крайне медленно, о чем свидетельствовал еще один Указ Президента РФ по этому вопросу^[25]. Указом Президента РФ от 28 июня 2005 г. № 736 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации» Указ 1995 г. был признан утратившим силу.

В настоящее время вопрос о создании свода законов РФ вообще не ставится. А ведь наша недавняя история показала, что в ходе законотворчества неизбежно создаются разрозненные нормативные акты, многие из которых остаются за рамками действующих кодексов, сводных законов, положений и уставов, подчас не совпадая с системой ни одного из них. Накопление же разрозненных актов приводит к тому неупорядоченному состоянию законодательства в виде его «многосложности, раздробленности, неизвестности»^[26], выйти из которого невозможно без больших многолетних усилий. Еще в середине XIX в. М. М. Сперанский убедительно доказал, что выхода из многосложности и раздробленности законов «нет другого, как только разработать законы по их родам и предметам, отделить все действующее от минувшего и привести все в состав единообразный, т. е. составить свод»^[27].

Не случайно сейчас для обеспечения системности законодательства законодателю, принимая новый закон, необходимо не только давать конкретные указания на необходимость внести изменения и дополнения в существующие законы, но и рассматривать их совместно (пакетом).

Поэтому в качестве недостатка законодательной деятельности можно назвать также игнорирование принципа историзма в ходе законотворчества. В ходе законотворчества должен учитываться не только положительный отечественный исторический опыт, но и отрицательный, чтобы вновь не повторить сделанных ошибок и просчетов.

Не меньший вред качеству и эффективности российского законодательства приносит стремление к бездумному заимствованию иностранных правовых институтов. Нельзя не согласиться с В. Н. Синюковым, который пишет, что наращивание в погоне за «совершенными» романо-германскими образцами юридических построений законодателя, как правило, мало что дает правовой культуре. Именно этой коллизией объясняются многие проблемы неэффективности «новейшего» прогрессивного законодательства, так остро возникающее в стране в периоды глобальных правовых новаций и массированных инъекций в отечественную правовую культуру иностранного права^[28].

Неотъемлемым принципом законотворчества является также принцип этапности. Данный принцип выражается в последовательном прохождении каждым законодательным актом определенных этапов законотворческого процесса, называемых стадиями законотворчества. Будучи наиболее значимой разновидностью правотворческого процесса, процедура принятия законодательных актов как совокупность юридически значимых, так и подготовительных стадий обычно достаточно подробно закреплена в конституции страны и других нормативных правовых актах, что создает необходимые правовые предпосылки для специального рассмотрения каждой из них в следующем параграфе.

Помимо перечисленных, в теории правотворчества выделяются и другие принципы^[29]:

• • принцип компетентной адекватности нормативных правовых установлений, касающийся проблемы компетентно детерминированной родовой или видовой определенности нормативных правовых актов;
• • принцип понятийно-терминологической определенности, соблюдение которого способствует закреплению четких, ясных, достаточно определенных правовых понятий, которые, будучи закрепленными в законодательстве, превращаются в общегосударственные обязательные установления, выступают как средства регулирования общественных отношений, приобретают способность переводить общие требования на уровень практических действий участников правовых отношений;
• • принцип достаточной мотивированности нормативных правовых установлений, связанный с проблемой оптимального отражения в принимаемых актах общественных потребностей и интересов;
• • принцип логической сбалансированности нормативных правовых установлений, призванный сбалансировать границы разрешаемого, требуемого и запрещаемого в правотворческой деятельности;
• • принцип обеспечения действенности нормативных правовых установлений, выдвигающий требование о реальном обеспечении правовых нормативов эффективными санкциями в качестве элемента механизма юридической защиты нормы от противоправных посягательств.

Иногда в качестве отдельных принципов указывают техническое совершенство принимаемых актов и тщательность, скрупулезность подготовки актов^[30]. Отдельные исследователи не без оснований полагают, что данные принципы, будучи неразрывно связаны с принципом профессионализма, вряд ли заслуживают обособленного рассмотрения. Профессионализм предполагает знание юриспруденции, в том числе с точки зрения методов и приемов разработки проектов нормативных правовых актов^[31].

Однако это не означает, что приведенный перечень принципов законотворчества носит исчерпывающий характер. Научное осмысление существа законотворчества неизбежно способствует выявлению других организационных начал этой деятельности и, тем самым, совершенствованию основных ее направлений.

• [1] См.: Нисевич Ю. А., Платонов В. M, СлизовскийД. Е. Законодательная деятельность… С. 112.
• [2] Нормография: теория и методология нормотворчества: науч.-метод, и учеб, пособие /под ред. Ю. Г. Лрзамасова. М.: Академический Проект, 2007. С. 36.
• [3] О нормативных правовых актах Российской Федерации // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=36 955.
• [4] См.: Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России: учеб,-практ. пособие. М.: Спарк, 1997. С 53.
• [5] Толстик В. А. Иерархия источников российского права: автореф. дис… докт. юрид.наук. Н. Новгород, 2002. С. 15.
• [6] См. например: Козулин А. И. Об источниках нрав человека // Государство и право.1993. № 2. С. 150.
• [7] См.: Полепипа С. В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 20.
• [8] См.: Нерсесяни, В. С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных актов) // Судебная практика как источникнрава / под ред. Б. Н. Топорнина. М.: Институт государства и права, 1997; Нерсесянц В. С. У российских судов нет правотворческих полномочий // Судебная практика как источникправа / под ред. М. М. Славина. М.: Юристъ, 2000.
• [9] Определение Конституционного суда РФ от 16 июня 1995 г. № 67−0.
• [10] Правда, степень ее легитимности не так высока. В голосовании приняли участие 54,8%избирателей. За Конституцию из них проголосовало 58,4%, против — 41,6%. Таким образом, Конституция РФ была принята примерно 30% от общего числа избирателей. См.: Основы государства и права: учеб, пособие / под общ. ред. С. А. Комарова. М.: Манускрипт, 1996. С. 89.
• [11] Коток В. Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М.: Наука, 1964.С. 177.
• [12] Поленшш С. В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 124.
• [13] Старостина И. А. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика //Вестник МГУ. Право. 1998. № 1. С. 47.
• [14] См.: Монахова Ю. В. Правотворческая деятельность в Российской Федерации: авто-реф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 60.
• [15] См.: Лукъянчикова Л. В. Институт всенародных обсуждений в России: историко-правовой аспект // Государство и право. 2014. № 10; Ее же. Институт народных обращений в России: историко-правовой аспект // Государство и право. 2014. № 3.
• [16] См.: Ильин И. Л. Порядок или беспорядок М.: Народное право, 1917. С. 4—5.
• [17] Нормография … / под ред. Ю. Г. Арзамасова. С. 37—38.
• [18] Матузов II. И., Малъко А. В. Теория государства и права. 2-е изд., перераб. и доп. М. :Юристъ, 2007. С. 126.
• [19] См.: Общая теория нрава / под общ. ред. А. С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ, 1995.С. 201.
• [20] См., например: Теория государства и права / под ред. II. И. Матузова, А. В. Малько.2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 413.
• [21] Керимов Д. Л. Культура и техника законотворчества. М.: Юридическая литература, 1991. С. 3.
• [22] См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. А. О. Окунькова, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: Изд-во ВПИИСЗ, 1994. С. 4.
• [23] Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 24.
• [24] Там же С. 4.
• [25] Укав Президента РФ от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации».
• [26] Сперанский М. М. Обозрение исторических сведений о Своде законов. СПб., 1833.С. 89−90.
• [27] Сперанский М. М. Обозрение исторических сведений о Своде законов. С. 89.
• [28] См.: Синюков В. Н. Российская правовая система.

  Введение

  в общую теорию. М. :Норма, 2012. С. 79.

• [29] Законотворчество в Российской Федерации: науч.-практ. и учеб, пособие / под ред.А. С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000. С. 60—64.
• [30] См., например: Проблемы общей теории права и государства: учебник / под общ. ред.В. С. Нерсесянца. С. 308—309; Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М.: Проспект, 1999. С. 665.
• [31] См.: Монахова Ю. В. Правотворческая деятельность в Российской Федерации: авто-реф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 58.