Правовые требования к решениям органов государственного и муниципального управления и порядок их принятия и обжалования

В результате изучения данной главы студент должен: знать

• • основные принципы и процедуры принятия и обжалования государственных и муниципальных решений;
• • правовые формы закрепления государственно-управленческих решений;
• • внутренние и внешние факторы, влияющие на государственно-управленческие решения;

уметь

• • оперировать понятием «государственно-управленческое решение»;
• • оценивать зффективность государственно-управленческих решений; владеть
• • навыками подготовки и принятия государственно-управленческого решения.

Понятие государственно-управленческого решения и правовые требования к нему

Наиболее сложным и ответственным вопросом в процессе государственного управления является принятие решений. Любое государственное решение предполагает выбор одного или большего числа средств (линий поведения) для достижения одной или большего числа целей (желаемых исходов).

С формальной точки зрения, государственно-управленческое решение — это политико-правовой акт, в котором в логической форме выражено воздействие управляющих звеньев (органов государственного управления, их должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей народа. При этом известно, что важнейшие государственные решения «принимаются, как правило, под влиянием соответствующих политико-правовых идей и доктрин»^[1].

В самом широком смысле государственное управленческое решение —.

это облеченная в официальную форму властная воля государства, которая, будучи закрепленной в соответствующих государственных актах, обеспечивает целенаправленное воздействие власти на социальную действительность¹.

Важнейшей его особенностью является то, что большинство государственно-управленческих решений являются источником права, порождают право и закрепляют право в определенных правовых формах. Причем источником права они является не только по форме своего документального закрепления (закон, указ, постановление, решение, приказ, инструкция, частное определение и т. д.), но и по своей социальной сущности.

Государственно-управленческое решение принимается в установленном порядке правомочным органом государственного управления. Оно представляет собой обязательную для исполнения государственную установку, содержащую цели, задачи, а также набор способов, средств и ресурсов материально-технического, финансового, кадрового и иного характера, необходимых для их наилучшей реализации в интересах общества.

Это идеальная модель будущего состояния той или иной социальной системы, посредством которой государство формулирует свое представление о содержании, форме, желательности, обязательности того или иного будущего социального изменения. Его цель — мобилизовать, организовать и сориентировать людей на практическое преобразование социальной действительности в соответствии с ранее принятыми политическими проектами и программами.

В государственно-управленческом решении в той или иной степени пересекаются и концентрируются все виды деятельности органов государственного управления. Согласно некоторым исследованиям, 70—80% рабочего времени управленческого аппарата расходуется на подготовку, принятие и выполнение собственных, а также поступивших «сверху», решений^[2][3].

Исследователи называют пять причин, вызывающих необходимость принятия новых управленческих решений, и указывают долю каждой из них:

• 1) неполадки в управляемой подсистеме — 27%;
• 2) указания вышестоящих органов — 24%;
• 3) истечение срока действия предыдущего решения — 17%;
• 4) необходимость корректировки ранее принятого решения — 15%;
• 5) новое состояние управляющей подсистемы — 14%^[4].

Для принятия решения органам государственного и муниципального управления нужна качественная информация. Такая информация отличается следующими признаками:

• 1) достоверностью (отсутствие ошибок);
• 2) современностью (основывается на последних данных);
• 3) комплексностью (охватывает весь спектр вопросов);
• 4) краткостью;
• 5) относимостью (относится к данной проблеме).

Содержание государственно-управленческого решения представляет собой краткое изложение принятого варианта действий по достижению цели. Основной частью его содержания является замысел действий, который должен отвечать на вопросы:

• 1) что надо делать;
• 2) каким образом надо делать;
• 3) какими силами делать;
• 4) к какому сроку надо сделать?

Государственно-управленческое решение, как правило, принимается не по единоличной воле руководителя, разрабатывается не в «тиши хорошо обставленных рабочих кабинетов». Его источник (первооснова) — реальная жизнь общества, политическое и правовое сознание народа (граждан, ученых, президентов, депутатов, министров и других должностных лиц), т. е. все те процессы, которые в данный момент характеризуют экономику, политику, культуру, образование, здравоохранение, ЖКХ, сферу межнациональных и межконфессиональных отношений и т. д.

Развитие рыночных отношений диктует необходимость принятия государственных решений, но поводу статуса и правового регулирования различных форм собственности, развития предпринимательства, оптимизации налогового регулирования, проведения инвестиционной политики. Многонациональная структура населения требует принятия массы решений, касающихся федеративных и межнациональных отношений. Бедность и нищета народа требуют решений, направленных нс только на преодоление безработицы, бедности и низкого уровня оплаты труда, но и на развитие реального сектора экономики, формирование эффективного рынка труда, сильной системы социальной защиты обездоленных, введения льгот и дополнительных выплат.

В совокупности и по соподчиненности между собой государственноуправленческие решения образуют сложную систему, построенную как по вертикальному (иерархическому), так и горизонтальному (отраслевому, функциональному) принципу.

В зависимости от юридической иерархии государственно-управленческие решения делятся:

• 1) на конституционные;
• 2) законодательные;
• 3) подзаконные. Каждый нижестоящий субъект государственной власти и управления принимает свои управленческие решения во исполнение либо с учетом требований решений вышестоящих инстанций.

По содержанию сформулированных в них задач государственно-управленческие решения делятся па политические и административные^[5]. Политические решения представляют первичный уровень государственного управления, а административные — вторичный, имеющий в определенном, конечно, смысле подчиненное значение.

Среди множества разнообразных политических решений, принимаемых в государстве, в первую очередь отмечают разного рода законы, постановления, указы, распоряжения органов исполнительной власти, итоги всенародных голосований на парламентских, президентских и иных выборах и т. д.^[6] Политические решения должны отвечать интересам всего общества и являться реальным воплощением ключевого принципа политики как искусства возможного.

Политические решения касаются наиболее крупных, стратегически значимых, затрагивающих судьбы миллионов людей проблем — безопасности страны, ее территориальной целостности и суверенитета, перспектив социально-экономического, национально-территориального и культурного развития. Принимаются такого рода решения либо путем референдума, либо высшим руководством страны — центральными органами государственной власти и руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, парламент, правительство, губернаторы, органы исполнительной власти субъектов Федерации, министры и др.).

Закрепляться такого рода решения могут и в форме политических документов, которые, как правило, носят рамочный, ненормативный характер. Это, например, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию РФ, доктрины, концепции, целевые программы, приоритетные национальные и региональные проекты.

Указанные акты представляют собой документы стратегической важности, содержат главные направления развития общества и государства, их цели и перспективные задачи, принципы, формы и режим реализации. Примером могут служить Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537; Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом России 12 февраля 2013 г.; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р; Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024; федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах», утвержденная постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 100 и др.

Административно-управленческие решения производим от политических и направлены на обеспечение реализации решений политического характера. Но это вовсе не означает, что государственные административноуправленческие акты второсортиы. Без них нет и быть не может эффективного государственного управления. Такие управленческие решения носят нормативно-правовой, официальный характер, содержат нормы права, принимаются, но специальным процедурам компетентными государственными органами, представляют собой властные предписания государства, подлежащие обязательному исполнению всеми субъектами, которых они касаются. Носят они либо внутриаппаратный характер (касаются проблем организации механизма государственного и муниципального управления), либо направлены вовне — на объект управления, обеспечивают взаимодействие субъекта управления с внешней средой. Одни из них направлены на исполнение постановления вышестоящих субъектов управления — исполнительные решения. Другие являются инициативными, т. е. принимаемыми по собственной инициативе, на основе выявленных проблем и самостоятельной постановки задач по их преодолению.

Закрепляются административно-управленческие решения в форме федеральных и региональных законов, указов Президента России, постановлений Правительства РФ, решений губернаторов и правительств субъектов РФ, приказов министров и руководителей других органов исполнительной власти. Административные управленческие решения, как правило, носят оперативно-тактический характер. Тем не менее, как и политические решения, они могут быть стратегическими. Например, решение о проведении административной реформы в Российской Федерации.

По субъектам управления государственно-управленческие решения могут быть:

• 1) общенародными (принимаются по итогам выборов и референдумов);
• 2) федеральными, региональными (акты субъектов РФ), местными;
• 3) решениями органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
• 4) единоличными и коллегиальными.

Следует обратить внимание на то, что решение (именно решение) многих вопросов общегосударственного значения и масштаба присвоили себе органы исполнительной власти. Например, министерство образования определяет основные направления развития сферы образования. Однако, как справедливо отмечает В. М. Манохин, «такие вопросы должны входить в компетенцию высшей законодательной власти, даже не правительства»^[7].

По масштабу действия государственно-управленческие решения классифицируются:

• 1) на общегосударственные, которые реализуются в масштабах всей страны;
• 2) локальные, реализуемые в пределах отдельных отраслей, отдельных национальноили административно-территориальных единиц;
• 3) внутриведомственные;
• 4) межведомственные.

По целям и времени действия государственно-управленческие решения бывают:

• 1) стратегические, тактические и оперативные;
• 2) долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные.

По порядку принятия и придания юридической силы государственноуправленческие решения подразделяются:

• 1) на первичные, т. е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления, приказы);
• 2) вторичные, вводимые в действие в качестве приложений к первичным управленческим решениям. Например, Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации введено в действие Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации»; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти введен в действие постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30.

По механизму действия государственно-управленческие решения могут быть:

• 1) прямого (непосредственного) действия;
• 2) рамочные (отсылочного) характера.

По характеру воздействия государственно-управленческие решения бывают:

• 1) стимулирующие;
• 2) протекционистские;
• 3) мотивационные;
• 4) ограничительные;
• 5) запретительные и др.

Особую группу составляют акты, предусматривающие меры административного пресечения за нарушение установленных правил. Примером могут служить карантинные правила, правила противопожарной безопасности, санитарные правила, правила по перепланировке и эксплуатации жилых и нежилых помещений.

По степени публичности государственно-управленческие решения делятся:

• 1) на закрытые — совершенно секретные;
• 2) секретные;
• 3) для служебного пользования;
• 4) открытые — несекретные общего пользования; они открыты для всех.

Закрепляются государственно-управленческие решения также в различных формах. Это могут быть как правовые, так и неправовые (организационно-управленческие) формы.

Правовыми формами закрепления государственно-управленческих решений являются:

• 1) законы (конституционные, федеральные, законы субъектов Федерации, законы кодированные и текущие);
• 2) указы, декреты (царские, президентские, губернатора);
• 3) постановления (палат парламента, правительств, коллегии министерства, суда, прокурора);
• 4) распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (министров, глав администраций);
• 5) указания, правила, положения, инструкции;
• 6) межгосударственные договоры и соглашения.

В решениях, выраженных в правовых формах, содержатся правовые нормы, которые формируют новые правоотношения, изменяют или прекращают ранее сложившиеся отношения, вводят в действие новые, изменяют или отменяют ранее действовавшие решения. Они всегда влекут определенные юридические последствия. Такими формами закрепляется практически вся управленческая, в том числе правотворческая, правоприменительная и правоохранительная, деятельность государства.

Вне правовых форм невозможна никакая исполнительно-распорядительная, контрольно-надзорная, инспекционная, ревизионная и иная управленческая деятельность.

Управленческие решения органов исполнительной власти бывают: нормативными и индивидуальными; федерального значения и актами субъектов РФ; политического, экономического, социального и культурного содержания.

Остановимся на некоторых из них.

Постановление правительства — управленческое решение общенормативного содержания, издаваемое Правительством РФ в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и обычных законов, а также указов Президента России. Их предметом являются вопросы экономического и социально-культурного развития страны. Типичным примером такого рода управленческого решения может быть постановление Правительства РФ от 23.05.2006 № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг».

Целевая программа правительства — документ, определяющий цели, задачи и планы правительства в конкретной сфере внутренней и внешней политики, ресурсы и систему мероприятий по их реализации. В настоящее время в России реализуется несколько десятков федеральных целевых программ.

Решение — управленческое решение в форме правового акта государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в пределах его компетенции, влекущего соответствующие юридические последствия.

Приказ — акт управления, издаваемый руководителями министерств, служб и агентств, управлений и департаментов органов исполнительной власти, а также руководителями акционерных обществ, концернов, предприятий, учреждений и организаций в рамках своей компетенции. По своей юридической природе приказы могут быть как нормативными (содержащими нормы права), регулирующими определенный срез общественных отношений, так и актами только лишь применения действующих правовых норм.

Инструкция — правовой акт, издаваемый органом государственного управления (или утверждаемый его руководителем), который содержит правила и рекомендации по регулированию организационных, кадровых, технологических, финансовых и других сторон деятельности управляемого объекта. В инструкции содержатся также разъяснения по вопросам применения законодательных актов и распорядительных документов.

Об управленческом значении актов судебных органов — постановлений, решений, приговоров, заключений, частных определений пока единого мнения нс сложилось^[8]. Многие ученые считают, что судебные решения прямой управленческой нагрузки не несут, чаще всего не содержат норм права и в основном являются актами толкования законов, т. е. имеют ярко выраженный юрисдикционный характер. Однако в настоящем учебнике используется несколько иная точка зрения.

Конечно, судебные решения в прямом смысле управленческими не являются. Они не оказывают прямое упорядочивающее воздействие на различные стороны общественной и государственной жизни. Тем не менее без них государственное управление невозможно. Так, несут управленческую нагрузку решения судебных инстанций по поводу споров, возникающих между различными государственными органами, между различными субъектами хозяйствования. Эффективное государственное управление невозможно без учета решений Конституционного Суда РФ, руководящих разъяснений, содержащихся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ.

Государственно-управленческие функции очень часто реализуются с помощью судебных решений общеобязательной значимости. Тем более в случаях, когда законом не предусмотрено правовое регулирование тех или иных жизненных ситуаций, в том числе конфликтных. Судебная власть не только самостоятельно, публично, т. е. от имени народа, а порой по обязанности принимает общеобязательное решение, но поводу того или иного конфликта, но еще и гарантирует обществу его исполнение. Тем самым позволяет сторонам конфликта избежать неоправданного применения силы и самоуправства.

В ст. 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к судебному решению как разновидности судебных постановлений установлены только требования законности и обоснованности, которые разъясняются в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 № 23 «О судебном решении».

К управленческим решениям можно отнести и некоторые акты органов местного самоуправления. К числу таких актов относятся уставы городов и районов, уставы местного самоуправления, решения, распоряжения, приказы, которые обязательны для населения данной территории. Этими актами определяются статус органов и должностных лиц, порядок их формирования, полномочия, порядок управления муниципальной собственностью, правила общественного порядка и иные установления местного значения.

Все более широкое распространение в практике государственного управления получают решения, вырабатываемые в ходе договорной практики, — межгосударственные двухи многосторонние соглашения, административно-правовые договоры между субъектами управления различных уровней и ветвей власти, государственно-правовые договоры между субъектами РФ, государственные заказы, совместные решения двух министерств; контракты о службе в органах государственной власти. Их предмет — управление государственной собственностью, государственные заказы и закупки для государственных нужд, некоторые аспекты федеративных и межбюджетных отношений, проведение исследовательских работ, отбор граждан на государственную службу.

Неправовые формы управленческих решений также весьма разнообразны:

• 1) справочно-информационные документы — протоколы, докладные, служебные и объяснительные записки, акты проверок, представления, деловые письма, телеграммы, телексы, факсограммы, телефонограммы, электронные сообщения, перечни, списки, отчеты;
• 2) аналитические справки, сводки, экспертные заключения, отзывы, бухгалтерская и статистическая отчетность;
• 3) итоговые документы организационных мероприятий — решения совещаний и планерок, рекомендации конференций, саммитов, семинаров и круглых столов, различного рода рабочие программы;
• 4) материально-технические формы — решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной, справочно-аналитической и другой обеспечивающей деятельности.

В обобщенной форме представим основные свойства и отличительные черты государственно-управленческого решения.

Э го документ — носитель определенной управленческой информации.

Это официальный акт высокой социально-практической значимости предписываемых управляющих воздействий. Отличается он активной организующей, созидательной ролью. Его главное предназначение — формирование, изменение или отмена действующих социальных норм и отношений, перевод объекта управления из одного качественного состояния в другое.

Государственно-управленческие решения в подавляющем большинстве своем носят комплексный характер, преследуют несколько целей и предполагают решение целого пакета задач.

Для государственно-управленческого решения характерна властность, поскольку оно принимается в одностороннем порядке специально уполномоченным на это органом государственного управления, порождает юридические права, обязанности и предусматривает ответственность за последствия их реализации.

Государственно-управленческие решения, как правило, носят публичноправовой характер. Принимаются только государственными органами, обладающими соответствующей компетенцией, причем в подавляющем большинстве случаев не на основе договора двух-трех сторон, а в одностороннем порядке.

Государственно-управленческое решение обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, устанавливает, наказывает и т. д. Оно обладает высокой преобразующей силой, большой социальной значимостью предписываемых действий, носит директивно-обязательный характер. Все предусмотренные в нем мероприятия обязательны для исполнения, даже в том случае, если они кому-то и не нравятся.

Государственно-управленческие решения оформляются надлежащим образом в установленном порядке, носят обезличенный характер. Государственно-управленческое решение — продукт коллективного труда, в его подготовке участвует большое число специалистов и должностных лиц, поэтому его авторство не устанавливается. Государственно-управленческое решение — это собственность государства и не может рассматриваться в качестве чьей-либо личной интеллектуальной собственности.

Для государственно-управленческих решений характерно наличие системы правил и процедур, определяющих порядок разработки, обсуждения, согласования, принятия управленческого решения, вступления в официальную силу и обнародования. Официально установленная процессуальность:

• 1) обеспечивает легитимность решения;
• 2) всесторонность и объективность анализа ситуации;
• 3) правильное применение правовых норм различных отраслей права;
• 4) высокое качество как самого документа, так и процесса его исполнения.

Нарушение процессуальных правил и технологий превращает решение в фикцию, в документ ничтожной юридической силы.

Для государственно-управленческих решений характерна обеспеченность бюджетными ресурсами. Раз государственно-управленческие решения связаны с использованием бюджетных средств, то они подконтрольны налогоплательщикам.

Принятие государственно-управленческого решения всегда связано с преодолением какой-либо проблемы или с использованием возможностей. Проблема выявляется при сопоставлении цели с фактическим состоянием дел.

Для определения характерных особенностей проблемы, выявления причин ее нерешенности привлекается необходимая информация. Принимается во внимание только значимая, достоверная информация. Она обобщается в блоки, каждый из которых может представлять один из возможных вариантов решения проблемы.

Альтернативные варианты сравниваются по заранее принятым критериям и с учетом поставленной цели. Одни государственно-управленческие решения имеют ограниченное число альтернатив, а по другим — большой диапазон выбора. На основе более тщательного анализа, изучения ситуации выбирается наиболее реальное направление.

Выбор варианта для принятия государственно-управленческого решения всегда является самым трудным и ответственным этапом. Отслеживаются результаты других государственно-управленческих решений, оценивается имеющийся опыт, выявляются сходства и различия, по каждой альтернативе взвешиваются все за и против. Для принятия государственноуправленческого решения необходимы также смелость, решительность, воля, способность принимать взвешенные государственно-управленческие решения. Важным здесь является фактор времени; опасно спешить, принимать сырые, непроработанные, не подкрепленные информацией государственно-управленческие решения; нельзя также откладывать принятие назревшего государственно-управленческого решения, так как запаздывание может привести к утрате представившейся возможности, осложнению ситуации.

В зависимости от размера возможных потерь из-за промедления вариант государственно-управленческого решения или дополнительно изучается с привлечением новой информации, или принимается оперативное государственно-управленческое решение с направлением ресурсов на обеспечение мероприятия.

Выполнение государственно-управленческого решения требует энергии и организаторских способностей. Поэтому принятое государственно-управленческое решение обязательно подкрепляется конкретным и детализированным планом мероприятий по его реализации с распределением ответственности по исполнителям, иначе не удастся осуществить задуманное.

Ответственность за государственно-управленческое решение возлагается в первую очередь на тех, кто его разрабатывает и принимает, а во вторую — на тех, на кого она официально возложена.

По результатам выполнения проводится оценка государственно-управленческого решения. На основе учета опыта и методов анализа предыдущих государственно-управленческих решений совершенствуется практика их принятия.

Государственно-управленческие решения классифицируются по значимости, периодичности, рискованности. Значимость государственно-управленческого решения определяется влиянием его последствий. Наиболее значимые государственно-управленческие решения принимаются не часто, но им уделяется большее внимание. Многие государственно-управленческие решения не являются значимыми, но часто повторяются, и из-за этого совокупный эффект их повышается.

Государственно-управленческие решения оцениваются также с точки зрения профессионализма. Профессиональное государственно-управленческое решение отличают правильность (соответствие объективным потребностям), ожидаемость, своевременность, системность. Кроме того, решения органов государственного управления должны увлекать людей, особенно в кризисных, чрезвычайных ситуациях.

Принятое государственно-управленческое решение тщательно изучается политическими группировками по интересам, СМИ, которые способны существенно влиять и создавать общественное мнение вокруг него. При принятии государственно-управленческого решения нужно поэтому предвидеть последствия возможной его отмены. Одни государственноуправленческие решения могут быть отменены без существенного ущерба, другие — наоборот. Отмена государственно-управленческого решения обычно осуществляется в связи с переориентацией направлений деятельности или некачественной их подготовкой. Указы Президента России и постановления Правительства РФ иногда отменяются из-за недоучета факторов при прогнозировании развития общества.

Государственно-управленческое решение должно отвечать следующим требованиям:

• 1) иметь ясную цель, поскольку в противном случае принятие обоснованных рациональных решений невозможно;
• 2) быть своевременным, т. е. приниматься тогда, когда реализация этого государственно-управленческого решения может привести к поставленной цели. Своевременность государственно-управленческого решения определяется тем, на какой стадии оно принимается:
  • а) в самом начале, когда конфликт только еще зарождается и его можно устранить без больших хлопот и затрат;
  • б) в период, когда конфликт назрел, приобрел острые формы, и уже неизбежны крупные потери и издержки;
  • в) на стадии развития конфликта, когда уже ничего не изменить, и поэтому остается только подсчитать убытки и наказать виновных;
• 3) быть обоснованным, т. е. иметь всестороннюю сбалансированность по срокам, ресурсам и целям;
• 4) быть законным, т. е. соответствовать требованиям Конституции РФ и федеральным законам. В последние годы наблюдается рост количества актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, не соответствующих федеральным законам. Если в 2000 г. прокуроры выявили 125 тыс. незаконных правовых актов, то в 2012 г. — свыше 426 тыс.^[9];
• 5) быть непротиворечивым, т. е. согласованным с предшествующими решениями, с внутренними и внешними обстоятельствами;
• 6) быть экономичным, т. е. иметь высокие конечные результаты при наименьших затратах;
• 7) быть понятным исполнителям без каких-либо дополнительных уточнений и разъяснений.

Государственно-управленческие решения, к какой бы сфере жизнедеятельности людей они ни относились и на каком бы уровне управленческой иерархии ни принимались, должны отвечать определенным правовым требованиям, том числе:

• 1) соответствовать ценностям права — идти от правды жизни, строиться на принципах законности, социальной справедливости, гуманизма, бережного отношения к национальным богатствам, защищать права и свободы человека, обеспечивать целостность и независимость страны;
• 2) отвечать букве и духу закона, быть направленными на практическое исполнение закона, утверждение в обществе должного правопорядка;
• 3) наделять реальными юрисдикционными полномочиями (компетенцией) те органы, организации и тех должностных лиц, которые их реализуют;
• 4) оформляться в установленных для каждого государственного органа правовых формах:
  • а) для парламента — закон и постановление;
  • б) президента — указ и распоряжение;
  • в) правительства — постановление, распоряжение и целевая программа;
  • г) министра — приказ, инструкция и г. д.

При этом государственно-управленческое решение должно приниматься не только на основе норм закона, но и соответствовать принципу справсдливости. О. В. Маргышин отмечает, что «на высшую ступень… иерархии может претендовать лишь всеобъемлющий принцип справедливости, тесно связанный с общим благом. Все другие ценности соизмеряются с ними, признаются лишь в той мере, в какой они справедливы»¹.

Справедливое государственно-управленческое решение — это решение, основанное на нормах закона, соответствующее принципу справедливости, связанное с общим благом, от применения которого можно ожидать преимуществ для всех. Как отметил Конституционный Суд РФ, без справедливости судебного решения баланс публично-правовых и частноправовых интересов недостижим^[10][11].

Государственно-управленческое решение должно соответствовать требованиям эффективности. Правоведы рассматривают понятие эффективности государственно-управленческого решения по-разному. Например, И. Карасева, справедливо отмечает, что «эффективность может быть выражена не только посредством экономических показателей, но и в достижении иных положительных результатов»^[12].

К. А. Лебедь считает, что «если принятое решение эффективно, то ему, как правило, присущи такие основные качества, как законность и обоснованность, соответствие высокой морали и справедливости»^[13].

По мнению Ю. Г. Арзамасова, требования, предъявляемые к актам управления, должны быть законодательно закреплены в соответствующей главе Административно-процессуального кодекса либо в законе, содержащем специальные нормы^[14].

По оценке А. Марголина и О. Бучнева «действующий порядок разработки и принятия правовых актов практически любой юридической силы (будь то федеральные законы или подзаконные правовые акты) не защищает от использования неэффективных мер, издания противоречивых правовых актов, наличия проблем в правовом регулировании»^[15].

Для повышения качества законотворчества принципиальное значение имеет постановление Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». Так, в концепции законопроекта должны быть определены:

• 1) основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
• 2) место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений

Конституции РФ, федеральных конституционных законов и системообразующих законов РФ, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

• 3) общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики и результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;
• 4) социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Ключевой процедурой, которая должна способствовать существенному улучшению качества принимаемых решений и закреплению их в нормативных правовых актах, является оценка регулирующего воздействия^[16].

Самое главное — реализовать государственно-управленческое решение. Его реализация, как правило, возлагается на органы исполнительной власти. Они обязаны выполнять как собственные решения, так и решения законодателей и судов. Если решения адресованы непосредственно юридическим и физическим лицам и возлагают на них обязанности, то выполнение этих обязанностей должны контролировать соответствующие органы власти.

0 практической реализации государственно-управленческих решений судят прежде всего по состоянию соблюдения законодательства, выполнения указов Президента России и постановлений Правительства РФ, решений органов власти на всех уровнях. Государственно-управленческое решение останется планом действий до тех пор, пока действие фактически не совершится. Неисполнение законов, других правовых актов, судебных решений дискредитирует органы государственной власти, создает условия для злоупотреблений; оно также подрывает и становление прочной государственности.

В реализации государственно-управленческих решений принимают участие все ветви власти и уровни органов управления, а также неправительственные организации, заинтересованные в соответствующих ее направлениях. При этом возможно сопротивление групп противоположных интересов, которое предстоит преодолевать в процессе достижения поставленных целей, не допуская социальных конфликтов и подрыва устоев государства.

Государственно-управленческие решения принимаются людьми и носят относительный характер, обусловленный сложившимися политико-культурными стереотипами и социально-политическими обстоятельствами. В этих условиях особое значение приобретает личностно-психологический подход к анализу принятия государственно-управленческих решений, при котором особое внимание следует обратить на психологические особенности, образ мышления и логику субъектов, участвующих в принятии государственно-управленческих решений. Под субъектами принятия государственно-управленческих решений здесь следует иметь в виду не только отдельных политических фигурантов, но и весь народ.

В связи с этим интерес представляет признание бывшего руководителя рабочей группы при Председателе Правительства РФ и министра экономики РФ Е. Ясина. Он считает, что в 1990—1995 гг. у большинства российских граждан, как и у него самого, «было одно твердое убеждение: «закон, что дышло: куда повернут, туда и вышло». Все понимали, что трактовкой закона, его использованием занимаются власти, а их убедить в том, что все должно быть по закону, невозможно! Они все равно будут стараться сделать что-то другое. Я сам себе стараюсь дать отчет в том, что происходило в то время, и я бы сказал так: было убеждение, что сейчас — время реформаторов. И за это время, пока мы у власти, надо сделать независимо от Конституции, независимо от всего законодательства то, что нужно, чтобы заработала рыночная экономика, чтобы появилась защита собственности и гак далее. Мол, заложим это, а потом будем думать о законах.

Прошу прощения, но вот я, как на исповеди, говорю: я не представлял себе, что существует право, закон и что именно правом может и должна руководствоваться власть…"¹.

При этом надо осознать, что проявления разрухи в стране (слегка припудренной гламуром) — это во многом следствие того, что проводимые в последние 25 лет реформы очень часто осуществлялись вопреки Конституции страны и действующему законодательству. Результаты либеральных «реформ», осуществленных при криминальных политико-культурных стереотипах многих представителей высшего эшелона государственной власти, будут еще долго отрицательно сказываться на развитии России.

Некоторые авторы с сожалением констатируют, что мы пока не преодолели негативную тенденцию, когда «все в нашей стране делается сикосьнакось», а «управленческие решения девяносто девять раз из ста вопиюще неэффективны и просто бездарны»^[17][18].

На бездарность и неэффективность принимаемых государственно-управленческих решений обратил внимание и Президент России В. В. Путин. В частности, в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г. он подчеркнул: «Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны…»¹.

При принятии государственно-управленческих решений первостепенное значение имеет сбор, анализ и правильное использование полной и достоверной информации. По ее содержанию можно судить об экономической, социальной и политической ситуации в стране. Информация собирается «обязанными» структурами и передается тем субъектам, которые должны ее использовать^[19][20].

Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» создает необходимые юридические режимы для улучшения качества взаимодействия граждан и государственных органов, а также органов местного самоуправления при принятии и оценке эффективности государственно-управленческих решений.

Особое значение при принятии государственно-управленческих решений имеет использование международной информации. Однако эта информация далеко не всегда используется в деятельности органов государственного и муниципального управления, что снижает качество принимаемых ими решений.

• [1] Матузов Н. И. Право и политика: антиподы или союзники? // Право и политика. 2014.№ 5. С. 581.
• [2] См.: Государственное управление: основы теории и организации: учебник / под ред.В. А. Козбаненко. С. 257.
• [3] См.: Общий и специальный менеджмент: учебник / под общ. ред. А. Л. Гапоненко, А. П. Панкрухина. М., 2000. С. 90.
• [4] 1 См.: Граждан В. Д. Теория управления: учеб, пособие. М.: Гардарики, 2005. С. 147.
• [5] См.: Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления: учеб.-метод. комплекс., 2013. С. 516.
• [6] См.: Шамхалов Ф. И. Основы теории государственного управления. М.: Экономика, 2003. С. 221.
• [7] Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению. С. 26.
• [8] См.: Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления.С. 522.
• [9] См.: Капинус О. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития // Законность. 2013. № 7. С. 5.
• [10] Мартышин О. В. Проблема ценностей в теории государства и права // Государствои право. 2004. № 10.
• [11] См.: пункт 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 25.06.2013 № 14-П.
• [12] Карасева И. Конкуренция конституционных ценностей в правоприменительной практике России и зарубежных государств // Сравнительное конституционное обозрение. 2014.№ 4. С. 81.
• [13] Лебедь К. А. Решение арбитражного суда. М., 2005. С. 46.
• [14] D См.: Арзамасов Ю. Г. О правовой природе актов государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 5. С. 8.
• [15] Марголин А, Бучнев О. Правотворческая деятельность: оценка регулирующего воздействия. С. 28.
• [16] См.: Умстская В. П. Технология оценки регулирующего воздействия правовых актов //Административное право и процесс. 2013. № 4.
• [17] Я думаю, мы имеем дело с последним авторитарным режимом в российской истории: диалог Т. Морщаковой и Е. Ясина // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. №> 6.С. 24−25.
• [18] Прохоров А. П. Русская модель управления. М., 2002. С. 7.
• [19] РГ. 2003. 17 мая.
• [20] См.: Тихомиров /О. А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. С. 180.