Конституционно-правовые основы местного самоуправления

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • особенности конституционного строя, организации и функционирования системы местного самоуправления в России;
• • сущность и содержание основных понятий, категорий;

уметь

• • анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы;
• • принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;

владеть

• • навыками работы с правовыми актами;
• • навыками анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами профессиональной деятельности.

Конституционные основы местного самоуправления, его сущностные признаки

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны, которая вся разделена на муниципальные образования. Муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии развитой правовой основы его функционирования, соответствующей международным стандартам и содержанию социального и демократического государства. Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов и правовых норм, обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Существует множество классификаций правовых основ местного самоуправления по разным критериям. Назовем основные и наиболее распространенные из них.

• 1. По характеру предписаний муниципально-правовые нормы делятся:
  • — на правоуполномочивающие — определяют предметы ведения местного самоуправления. К ним относятся нормы разрешения, устанавливающие, что можно делать;
  • — обязывающие — содержат предписания о том, что нужно делать, и определяют обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам управления и обязанности других субъектов муниципального права. На основании этих норм органы местной власти обязаны обеспечить каждому желающему возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
  • — запрещающие — закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами.
• 2. По степени категоричности предписаний нормы подразделяются:
  • — на императивные — устанавливающие порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов и должностных лиц системы муниципального управления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Эти нормы должны официально опубликовываться;
  • — диспозитивные — устанавливают порядок рассмотрения и решения законодательным органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа власти или выборного должностного лица системы муниципального управления.
• 3. По территории действия — это нормы, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта РФ, а также границами отдельного муниципального образования, или нормы, которые могут действовать на всей территории России.
• 4. По источникам нормы муниципального права подразделяются на нормы, устанавливаемые Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Значительная часть норм муниципального права содержится в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов и должностных лиц местного самоуправления.
• 5. Материально-правовые нормы — закрепляют полномочия органов и должностных лиц системы муниципального управления, а также права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.
• 6. Процессуальные нормы — определяют порядок выборов и деятельности органов системы муниципального управления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципального образования, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного характера.
• 7. По муниципально-правовым институтам — нормы, регулирующие определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые выделяются в пределах муниципального права в самостоятельную обособленную группу. К муниципально-правовым институтам относятся институт территориальной основы местного самоуправления, институт муниципальной собственности, институт муниципальной службы и др.

Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы, к которым относится и Российская Федерация, является Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г. Хартия местного самоуправления подписана Россией в 1996 г. и ратифицирована в 1998 г. Признавая, что местное самоуправление является одной из основ демократического строя, Европейская хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

Хартией предусматриваются свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. При этом статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.

Важную роль в обеспечении реализации Европейской хартии о местном самоуправлении играет Конгресс местных и региональных органов власти Европы. Конгресс — совещательный орган, в котором представлены местные и региональные органы власти стран — членов Совета Европы. Работа Конгресса ведется в двух палатах: палате местных органов власти и палате регионов. Пленарное заседание Конгресса проводится раз в год в Страсбурге. Цель Конгресса — обеспечить участие местных и региональных властей в достижении европейского единства; обеспечить членам местных и региональных советов возможности в разработке европейской политики в рамках Совета Европы; помогать новым демократическим государствам в создании местных административных структур.

Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 Конституции «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Оно не входит в систему органов государственной власти. Общие принципы построения местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Материальной основой власти является муниципальная собственность.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция РФ указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• • управление муниципальной собственностью;
• • формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• • установление местных налогов и сборов;
• • осуществление охраны общественного порядка;
• • иные вопросы местного значения.

К гарантиям местного самоуправления Конституция РФ относит право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления.

При самостоятельности местного самоуправления Конституция РФ предусматривает возможность передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень, но при этом обязательна и передача необходимых материальных и финансовых ресурсов для реализации государственных полномочий.

Конституционные нормы, регулирующие построение и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, носят открытый демократический характер и развиваются в федеральном, региональном законодательстве и в самих нормотворческих актах местного самоуправления. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности.

Законом, с одной стороны, гарантируются организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления, с другой стороны, предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

Федеральным законодательством закрепляются права органов и должностных лиц системы муниципального управления принимать правовые акты по предметам их ведения.

Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно нормативными правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» является основой для муниципального избирательного права; Бюджетный кодекс содержит статьи о бюджетных полномочиях муниципальных образований; и т. д.

Без постоянной поддержки со стороны государства муниципальные образования, в силу объективных причин, не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения, тем более что государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. Поэтому необходимо осуществление мер, обеспечивающих углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления.

В целях реализации вышеуказанных мер постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 310 утверждена Государственная программа «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации».

Целью данной программы является обеспечение равных условий для устойчивого исполнения расходных обязательств и повышения качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами.

Государственная программа направлена на совершенствование системы распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; сбалансированность региональных и местных бюджетов; повышение эффективности управления муниципальными финансами^[1].

Законодательством о местном самоуправлении закреплены, так называемые сущностные признаки, без которых оно не может состояться. К сущностным признакам относятся территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты. Однако и это еще не является гарантией реального местного самоуправления. Поэтому сущностные признаки могут быть рассмотрены и более широко, с учетом качества институтов местного самоуправления. Это достаточность и полнота правовой базы, эффективность механизма контроля исполнения законов, наличие и свобода институтов реализации прав граждан на участие в местном самоуправлении, реальная обеспеченность местного самоуправления ресурсами для осуществления власти, доступность, открытость местной власти гражданам, и, конечно, легитимность власти, т. е. признание и поддержка ее населением.

• [1] Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 310 //Собрание законодательства Российской Федерации. 5 мая 2014 г. № 18 (Ч. II). Ст. 2156.