Территориальные основы местного самоуправления

Понятие территориальной основы местного самоуправления. Виды муниципальных образований, изменение их границ и преобразование.

Организация местной власти требует определения территориальных основ ее построения. Модель территориальной организации местной власти в целом зависит от особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Определение территориальных пределов распространения муниципальной власти не означает какого-либо ограничения действия государственной власти или замену ее властью муниципальной. Равным образом государственное регулирование территориального развития муниципальных образований не связано с той или иной формой собственности на отдельные земельные участки, из которых состоит любое муниципальное образование: земля может принадлежать и муниципалитету, и государству, и частным лицам.

Вопрос о территориальной основе местной власти напрямую зависит от той или иной модели отношений государственной власти и местного самоуправления. Административная модель взаимоотношений, как представляется, тесно связана с административно-территориальным делением: при этой модели взаимоотношений органы местного самоуправления являются продолжением государства на местах, территория, на которую распространяется их юрисдикция, по сути, является административно-территориальной единицей, на ней осуществляется местное государственное управление. Децентрализованная модель не связывает осуществление государственного управления на местах с наличием территориального деления. Местное самоуправление в рамках децентрализованной модели может быть практически не связано с территориальной организацией государственной власти. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления пытается объединить два этих способа территориальной организации местной власти.

Определение территориальных основ местной власти связано и с воздействием целого ряда иных факторов: исторических и иных местных обычаев и традиций, особенностей геополитического положения, ресурсного потенциала, особенностей взаимоотношений с органами государственной власти субъекта РФ и др. Нельзя не отметить, что эти факторы, к сожалению, не в полной мере учитываются в нормах Федерального закона № 131-ФЗ. Его положения унифицируют модели местного самоуправления и, как следствие, виды муниципальных образований и уровни осуществления местного самоуправления. Прежде всего это относится к жестко закрепляемой структуре муниципальных образований: «район — поселение», в то время как во многих субъектах РФ до сих пор район — это в первую очередь административно-территориальная единица, в рамках которой реализуются задачи государственного управления. Таким субъектам РФ приходится проводить своего рода «децентрализацию власти». Новая система привела также к тому, что взаимоотношения органов государственной власти с поселениями строятся теперь не напрямую, а преимущественно через районы (особенно в сфере финансовых отношений и делегированных полномочий).

Конституция РФ называет два типа муниципальных образований: городские поселения и сельские поселения. Очевидно, что на разных территориях (т.е. в городе и в селе) местное самоуправление не может функционировать одинаково, оттенки социального назначения придают особенности каждой из форм местного самоуправления. В первом случае мы имеем дело с достаточно «плотной» группой населения, проживающей на относительно небольшой территории. Во втором случае местное самоуправление осуществляется на большой территории с невысокой плотностью населения, причем у каждого жителя (или у нескольких) часть этой территории, как правило, находится в собственности. Следовательно, формы и методы осуществления местного самоуправления в этих двух случаях должны в определенной степени различаться. Тем нс менее в нормах федерального законодательства не уделено должного внимания разграничению городского и сельского самоуправления. Федеральные законы содержат обобщающее понятие — муниципальное образование. Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ отделяет городские поселения от сельских, но различие это формально: городское поселение — это территория, в основе которой городской населенный пункт; сельское поселение — это территория, в основе которой сельский населенный пункт (пункты).

В сложной системе муниципальных образований часто возникает следующая проблема: одно муниципальное образование входит в состав другого и при этом каждое является самостоятельным, а при попытках эту самостоятельность реализовать они взаимно ущемляют права друг друга. Эта проблема решается в Федеральном законе № 131-ФЗ путем законодательного определения компетенции каждого вида местного самоуправления. Придание сельским районам статуса административно-территориальных единиц, т. е. территорий, на которых осуществляется государственное управление, еще не полностью изжито, но во всяком случае, если границы муниципального района будут совпадать с границами административно-территориальной единицы, то компетенция органов местного самоуправления района будет достаточно определенной, поскольку напрямую закреплена Федеральным законом. Несомненно, в дальнейшем потребуется существенное уточнение норм Федерального закона № 131-ФЗ с позиций разграничения городского и сельского самоуправления, определения в нем особенностей осуществления местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К числу наиболее важных вопросов местного территориального устройства, требующих законодательного регулирования, относятся следующие:

• — образование муниципального образования;
• — состав территории муниципального образования;
• — границы муниципального образования;
• — изменение состава территории муниципального образования;
• — упразднение муниципального образования.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ муниципальное образование — это городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, Федеральный закон, по сути, не делает попытки дать определение муниципального образования с точки зрения его сущности, его главных критериев, но перечисляет все типы поселений, которые являются муниципальными образованиями. По смыслу Федерального закона для того чтобы понять, является ли то или иное поселение муниципалитетом, необходимо выяснить, обладает ли оно статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Федеральный закон № 131-ФЗ серьезно сузил существовавшее до недавнего времени многообразие форм местного самоуправления. Территориальные пределы муниципального образования до его принятия определялись лишь в самом общем виде. Даже указание на городское, сельское поселение (как особую территориальную единицу) не могло считаться императивным, поскольку в границах нескольких городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, могло создаваться единое муниципальное образование — объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осуществления местного самоуправления и с учетом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений.

С принятием Федерального закона № 131-ФЗ такая ситуация изменилась. Для каждого типа муниципального образования были введены специальные требования. В соответствии с ними можно выделить своего рода муниципалитеты первого и второго типов. Так, муниципальное образование первого типа — это городское поселение, которым согласно нормам Федерального закона является поселение, в составе территории которого имеются один город или поселок городского типа с прилегающей территорией. При этом в составе территории городского поселения также может находиться один или несколько сельских населенных пунктов, не являющихся самостоятельными поселениями и не имеющими статуса самостоятельных муниципальных образований.

Муниципальное образование — сельское поселение — это также поселение первого типа, в составе его территории имеется один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, должен входить в состав городского или сельского поселения.

Муниципальным образованием второго типа следует считать муниципальный район. Он включает в себя несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Как видно из приведенного определения, каждое «вторичное» муниципальное образование включает в себя одно или несколько «первичных» .

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера районными органами местного самоуправления, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Помимо названных видов муниципальных образований Федеральный закон № 131-ФЗ выделяет и «особые» типы муниципалитетов. К ним относятся городской округ и внутригородская территория города федерального значения. В отличие от «обычных» поселений они не являются составными частями муниципальных районов. Городской округ — это «внесистемное» муниципальное образование, его органы местного самоуправления осуществляют как поселенческие полномочия (т.е. те, которые относятся к компетенции поселений), так и территориальные (которые Федеральный закон относит к компетенции муниципальных районов); также они могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ. Условием для принятия такого закона является наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Кроме того, важно, чтобы и «оставшийся» без инфраструктуры городского округа муниципальный район также был бы в состоянии решать соответствующие вопросы местного значения и осуществлять делегируемые государственные полномочия.

Внутригородские территории как муниципальные образования существуют только в двух субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Их особенностями является то, что, во-первых, каждое такое муниципальное образование охватывает лишь часть (как правило, небольшую) города федерального значения, во-вторых, статус данных территорий согласно ст. 79 Федерального закона № 131-ФЗ определяется уставами и законами городов федерального значения. Таким образом, наделение внутригородской территории статусом муниципального образования, установление и изменение ее границ, ее преобразование, перечень вопросов местного значения, источники доходов и другие вопросы регулируются законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Федеральный закон содержит единственное требование к данному регулированию, которое заключается в том, что оно должно осуществляться, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Все виды муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому или территориальному принципу организации местного самоуправления, т. е. каждое муниципальное образование должно являться поселением или объединением поселений. Под поселением, как следует из Федерального закона № 131-ФЗ, следует понимать город, поселок, сельский населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует введения ряда специальных критериев, па которых должны быть основаны принципы формирования муниципальных образований, изложенные в ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ:

• — численность населения территории;
• — обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;
• — социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);
• — мнение населения соответствующей территории, поскольку именно население — главный субъект самоуправления на соответствующей территории.

Состав территории муниципального образования в Федеральном законе № 131-ФЗ детально не определяется. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство субъектов РФ не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. Таким образом, в состав территории муниципального образования входят:

• — земли городских, сельских поселений;
• — земли общего пользования;
• — рекреационные зоны;
• — земли, необходимые для развития поселений;
• — другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения;
• — водные и иные объекты.

Важным критерием для определения территориальных пределов муниципального образования является определение средней численности населения, проживающего в том или ином регионе. Федеральный закон № 131-ФЗ выделяет:

• — территории с низкой плотностью населения;
• — территории с высокой плотностью населения;
• — межселенных территории.

Территории с низкой плотностью населения — это территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Территории с высокой плотностью населения — это территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечни субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения и высокой плотностью населения, утверждаются Правительством РФ каждые пять лет (не чаще).

Межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.