Муниципальные финансы и их особенности

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • состав финансов местных органов самоуправления и их значение для социально-экономического развития территорий;
• • нормативно-правовое обеспечение формирования финансовой базы местных органов самоуправления;
• • состав доходов и расходов бюджетов городов, поселений, муниципальных районов;
• • особенности финансирования дефицита местных бюджетов;
• • порядок определения допустимого уровня долговой нагрузки на бюджет городов, поселений, муниципальных районов;

уметь

• • оценивать показатели исполнения бюджетов городов, поселений, муниципальных районов;
• • анализировать результаты реализации муниципальных программ;

владеть

• • культурой мышления;
• • способами сбора и анализа отклонений фактических результатов исполнения бюджета от плановых параметров.

Содержание финансов местных органов самоуправления

Местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через представительные органы. Для того, чтобы иметь возможность выполнять свои функции, местные органы наделяются имущественными и бюджетными правами. Европейская хартия о местном самоуправлении закрепляет принцип исключительной компетенции и выделяет определенную сферу самостоятельных полномочий для этих органов.

Муниципальные финансы — это экономические отношения, которые существуют между органами местного самоуправления и органами государственной власти, юридическими, физическими лицами, в сфере стоимостного перераспределения национального дохода и связаны с формированием и использованием фондов денежных средств муниципальных образований, которые необходимы для решения экономических и социальных задач муниципальными органами власти.

Можно выделить характерные черты муниципальных финансов, они:

• • регулируются законодательством;
• • представляют систему экономических отношений;
• • связаны с перераспределением части стоимости национального дохода;
• • формируют муниципальные денежные фонды;
• • необходимы для выполнения полномочий возложенных на муниципальные органы самоуправления.

Муниципальные финансы основываются на принципах:

• • самостоятельности;
• • государственной финансовой поддержки;
• • гласности.

Основными формами использования фондов денежных средств муниципальных образований являются бюджеты, предназначенные для реализации функций органов местного самоуправления.

Муниципальные финансы предназначены для создания условий жизни населения определенной территории, от эффективности функционирования которых зависят количество и качество благ и услуг, потребляемых населением в данном муниципальном образовании и уровень жизни в целом. От эффективного функционирования местных финансов зависят экономическое развитие муниципалитета и состояние социальной сферы.

За счет муниципальных фондов финансируются инфраструктура, благоустройство, организация управления муниципалитетом, социальные программы, разрабатываемые на местном уровне. Эффективное функционирование муниципальных органов власти в сфере формирования фондов и их распределение позволяет выстроить оптимальную систему отношений органов власти с населением и предприятиями. Являясь самостоятельным звеном, муниципальные финансы одновременно составляют важный элемент финансовой системы государства, от эффективности их функционирования зависит состояние всей системы.

Важнейшей задачей местных финансов является обеспечение местных органов власти денежными средствами, необходимыми для выполнения экономических, социальных и управленческих функций.

Роль местных финансов, их состав и структура определяются характером возложенных на местные органы задач. Несмотря на то, что местные финансы играют важную роль в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач (в освоении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры и экономики), основным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека, градостроительство, комплексное развитие административно-территориальных образований. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос о разграничении полномочий и предметов ведения между государственными органами федерального, субфедерального уровня и органами местного самоуправления. Таким образом, основными задачами, которые подлежат решению органами местного самоуправления (МСУ) на современном этапе развития бюджетной системы, должны стать: повышение эффективности решения вопросов местного значения; создание стимулов к развитию экономического потенциала муниципального образования для увеличения доходной части бюджета;

разработка современных методов управления местными финансами и муниципальным имуществом.

Муниципальные финансы включают в себя:

• 1) средства местного бюджета;
• 2) муниципальные внебюджетные фонды;
• 3) муниципальный кредит;
• 4) финансы муниципальных учреждений и унитарных предприятий.

Зарубежный опыт Несмотря на более значимую роль государственного бюджета, доля местных финансов, особенно в унитарных государствах, достаточно велика — более 30%. Расходование бюджета подчинено принципу выполнения обязательных компетенций. Муниципальные органы власти наделены полномочиями в сферах финансовоэкономической деятельности (принятие местного бюджета, а также участие в экономических и социальных проектах); охраны общественного порядка; коммунального обслуживания; благоустройства и охраны окружающей среды; в социальной сфере (помощи неимущим, престарелым, инвалидам) и др.

Несмотря на большое количество различий, местные бюджеты в западных странах имеют общие черты. Они формируются на основе одних и тех же источников доходов: местных налогов, как собственных, так и переданных местным сообществам органами государственной власти, государственных трансфертов, займов, доходов от собственной деятельности, доходов от использования муниципальной собственности. Если мы попытаемся каким-либо образом систематизировать информацию о формировании доходов местных бюджетов в развитых странах, то увидим, что условно можно выделить европейские страны, в которых доходы муниципальных бюджетов формируются преимущественно за счет отчислений от подоходных налогов, и страны с англо-саксонской моделью бюджетного федерализма, где основную долю налоговых поступлений составляют налоги на имущество. Например, в скандинавских странах (Норвегия, Дания, Швеция, Финляндия) доля подоходного налога составляет 80—90%, а имущественных — всего 10—15%. В США, Великобритании, Канаде, Австралии практически все налоговые поступления формируются за счет налога на недвижимость.

Конституция РФ определяет МСУ как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти и признает его в качестве одной из демократических основ системы управления.

В соответствии с БК РФ органы управления муниципального образования, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

• • установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета утверждения и исполнения местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
• • исполнение расходных обязательств муниципального образования;
• • установление порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
• • разработка программ и осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий и бюджетных кредитов;
• • планирование местных налогов, зачисляемых в бюджеты муниципалитетов.

Рассмотрим полномочия в области регулирования бюджетных правоотношений органов местного самоуправления на рис. 15.1.

Рис. 15.1. Полномочия органов местного самоуправления

Конституция РФ гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и самостоятельный выбор направлений и форм их использования. Запрещается отчуждение финансовых ресурсов органов МСУ и гарантируется передача дополнительных финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения делегируемых им государственных полномочий (ст. 132 Конституции РФ).

Средства местных бюджетов находятся в собственности муниципального образования. Это закреплено ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ).

Каждое муниципальное образование в Российской Федерации имеет собственный бюджет. Важную роль бюджеты играют в решении как государственных, так и локальных задач экономического и социального характера, что предполагает распределение государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества и местной экономики. Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы на здравоохранение, образование, создание инфраструктуры ЖКХ, комплексное развитие территориальных образований.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

В процессе бюджетного планирования и прогнозирования разрабатывается консолидированный бюджет. Он служит для подтверждения обоснованности показателей местных бюджетов и анализа.

Консолидированный бюджет муниципального образования — свод бюджетов на территории соответствующего типа муниципального образования.

Консолидированный бюджет муниципального района включает бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района без учета межбюджетных трансфертов.

В основе разделения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы лежит принцип самостоятельности местных бюджетов: их доходы формируются за счет собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Средства местных бюджетов находятся в собственности муниципального образования. Это закреплено ст. 49 Закона № 131-ФЗ.

Самостоятельность бюджета муниципального образования обеспечивается:

• — достаточным уровнем собственных доходов;
• — правом определять направления расходования бюджетных средств в соответствии с бюджетными полномочиями органов местного самоуправления;
• — правом использования дополнительных доходов, которые были получены в ходе исполнения бюджета;
• — правом на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

Муниципальные образования — города, поселки, городские и сельские районы, округа, села, наделены конституционным правом осуществления местного управления на своей территории. В дореволюционной России муниципальными образованиями были губернии, области, округа, уезды и волости. В них существовали системы местного самоуправления (земства). После революции административно-территориальное деление в России претерпело существенные изменения: губернии в соответствии с новым районированием СССР заменили республики, края и области, а низовые территориальные единицы — уезды и волости — районы.

Несмотря на декларируемую самостоятельность в решении местных вопросов органы местного самоуправления полностью зависели от решений органов государственной власти, местные бюджеты — от вышестоящих бюджетов.

Разграничение доходов и расходов между бюджетами осуществлялось на основе принципа демократического централизма, который предполагал заинтересованность местных органов власти в перевыполнении плана поступления общегосударственных налогов на территории муниципального образования и возможность получения местными бюджетами части доходов организаций союзного и республиканского значения. При формировании бюджетной системы Российской Федерации был заложен принцип самостоятельности местных бюджетов. В первой половине 1990;х гг. общей тенденцией стало увеличение доли местных бюджетов в бюджетной системе. Если в конце 1980;х гг. удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР составлял 16%, то уже в 1992 г. доходы местных бюджетов в общей сумме доходов бюджетной системы составили 28%. а в 1998 г. — 26%. Однако усугублялся дисбаланс между полномочиями по доходам и расходными обязательствами. Удельный вес расходов местных бюджетов в общей сумме расходов бюджетной системы составлял в 1992 г. — 28,5%, в 1998 г. — 34,4%. Поэтому требовались реформы межбюджетных отношений, которые позволили бы обеспечить сбалансированность местных бюджетов и способствовали реальному выполнению принципа сбалансированности бюджета.