Административно-правовые функции федеральных органов исполнительной власти

Федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) призваны выполнять ряд унифицированных и специализированных административно-правовых функций, направленных на упорядочение и охрану публичных правоотношений в установленных сферах деятельности: административно-публичные функции, а также ряд унифицированных и специализированных административно-правовых функций, направленных на упорядочение и охрану административно-служебных правоотношений, складывающихся внутри системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, — административно-служебные функции.

Основными унифицированными административно-правовыми функциями федерального министерства являются:

• 1) издание собственных нормативных правовых актов;
• 2) координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
• 3) координация деятельности государственных внебюджетных фондов;
• 4) взаимодействие с федеральными службами и федеральными агентствами, а также государственными внебюджетными фондами, находящимися в ведении министерства;
• 5) разрешение административно-правовых споров по обращениям граждан.

Административно-публичными функциями федерального министерства являются функция по изданию собственных нормативных правовых актов и функция по разрешению административно-правовых споров по обращениям граждан.

Остальные функции федерального министерства являются административно-служебными (внутрисистемными).

В рамках функции по изданию собственных нормативных правовых актов (административного нормотворчества) федеральное министерство в установленной сфере деятельности издает на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов собственные нормативные правовые акты (как правило, приказы), обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами. Сфера и порядок издания таких документов определяются актами Президента РФ и Правительства РФ.

В рамках функции по координации и контролю деятельности федеральных служб и федеральных агентств федеральное министерство:

• — утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
• — вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников;
• — вносит в Минфин России предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
• — вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к вверенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
• — во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
• — дает федеральным службам, федеральным агентствам поручения по вопросам установленной сферы деятельности федерального министерства, а также по устранению нарушений, выявленных в процессе контроля и координации их деятельности;
• — отменяет противоречащее федеральному законодательству решение федеральной службы, федерального агентства, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
• — по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств назначает на должность и освобождает от нее заместителей указанных руководителей, за исключением тех из них, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
• — представляет в Правительство РФ предложения о наложении дисциплинарных взысканий на руководителей федеральных служб, федеральных агентств и об их поощрении;
• — принимает решения о премировании, установлении надбавок к должностным окладам и об оказании материальной помощи руководителям федеральных служб, федеральных агентств;
• — по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства назначает на должность и освобождает от нее руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением тех из них, деятельностью которых руководит Президент РФ;
• — принимает в соответствии с законодательством о государственной службе решения о поощрении и награждении лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от нее федеральным министром, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий;
• — согласовывает проект регламента федеральной службы, федерального агентства;
• — утверждает по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг.

В рамках функции по координации деятельности государственных внебюджетных фондов федеральное министерство:

• — вносит в Правительство РФ предложения о назначении на должность (освобождении от нее) руководителя государственного внебюджетного фонда;
• — принимает нормативные правовые акты по вопросам сфер деятельности государственных внебюджетных фондов;
• — представляет в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
• — согласовывает параметры формирования и структуру бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении;
• — по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;
• — назначает проверки деятельности государственных внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом;
• — реализует в отношении государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц полномочия, предусмотренные административным регламентом;
• — по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда утверждает административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг.

В рамках функции по осуществлению взаимодействия с находящимися в его ведении федеральными службами и федеральными агентствами, а также государственными внебюджетными фондами федеральное министерство:

• — доводит до федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов поручения, содержащиеся в актах Правительства РФ, протоколах заседаний Правительства РФ, координационных и совещательных органов, возглавляемых Председателем Правительства РФ или его заместителями, а также поручения последних, содержащиеся в протоколах проведенных ими совещаний и резолюциях;
• — проводит координационные и иные совещания с руководителями (представителями) федеральных служб и федеральных агентств, государственных внебюджетных фондов, организует коллегиальное рассмотрение наиболее важных вопросов их деятельности;
• — организует плановые проверки деятельности федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов, а также проверки по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения указанных органов, фондов и их должностных лиц;
• — организует методическое руководство в области кадрового обеспечения;
• — осуществляет иные полномочия, предусмотренные положениями и административными регламентами федерального министерства, федеральных служб и федеральных агентств, государственных внебюджетных фондов.

В рамках фу нкции по разрешению административноправовых споров (административно-защитной деятельности) федеральное министерство принимает и рассматривает обращения граждан и юридических лиц на административноправовые действия и решения структурных подразделений и должностных лиц министерства, а также на административно-правовые действия и решения федеральных служб, федеральных агентств и территориальных органов, подведомственных министерству.

Специализированные административно-правовые функции федерального министерства можно сгруппировать по предметам ведения федеральных органов исполнительной власти в следующих сферах:

• 1) внутренних дел РФ;
• 2) гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий;
• 3) иностранных дел РФ;
• 4) обороны;
• 5) юстиции РФ;
• 6) здравоохранения РФ;
• 7) культуры РФ;
• 8) образования и науки РФ;
• 9) природных ресурсов и экологии РФ;
• 10) промышленности и торговли РФ;
• 11) регионального развития РФ;
• 12) связи и массовых коммуникаций РФ;
• 13) сельского хозяйства РФ;
• 14) спорта РФ;
• 15) транспорта РФ;
• 16) труда и социальной защиты РФ;
• 17) финансов РФ;
• 18) экономического развития РФ;
• 19) энергетики РФ.

Конкретное содержание перечисленных специализированных функций федеральных министерств определяется в положениях, утверждаемых Президентом РФ и Правительством РФ.

Кроме того, необходимо отметить, что федеральное министерство выполняет целый ряд типизированных административно-служебных внутриорганизационных функций, в частности:

• — проведение в установленном законодательством РФ порядке конкурсов и размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд министерства;
• — осуществление функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства;
• — обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
• — комплектование, хранение, учет и использование архивных документов, связанных с деятельностью министерства;
• — обеспечение мобилизационной подготовки министерства;
• — организация профессиональной подготовки государственных служащих, составляющих федеральную службу, принятие мер по обеспечению их правовой и социальной защиты;
• — другие административно-правовые функции, предусмотренные административными регламентами внутренней организации министерства.

Федеральная служба выполняет в установленной сфере деятельности ряд унифицированных и специализированных административно-охранительных функций.

Проанализировав действующее российское законодательство, можно выделить следующие унифицированные функции федеральной службы:

• 1) административное санкционирование (административно-санкционирующая деятельность);
• 2) административный надзор (административно-надзорная деятельность);
• 3) административно-казуальная деятельность.

Административное санкционирование, осуществляемое федеральной службой, связано с правомерной и бесконфликтной деятельностью физических и юридических лиц. В рамках данной функции федеральная служба:

• — выдает юридическим и физическим лицам лицензии и разрешения на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;
• — регистрирует акты, документы, права, объекты;
• — согласовывает определенные виды действий и решений юридических и физических лиц;
• — удостоверяет определенные правовые статусы, положения, состояния.

Административно-надзорная деятельность федеральной службы обусловлена ожидаемыми, совершаемыми или совершенными административными правонарушениями, а также иными правонарушениями, влекущими возникновение административных правоотношений (налоговых, бюджетных, банковских и др.). В соответствии с этой функцией федеральная служба принимает меры по проверке исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения в разнообразных сферах административно-правового регулирования (антимонопольного, налогового, таможенного, бюджетного, банковского регулирования, экологической безопасности, безопасности дорожного движения, промышленной безопасности и др.). Кроме того, федеральная служба принимает меры административно-правового принуждения, направленные на устранение последствий выявленных нарушений федерального законодательства, в том числе: меры административной ответственности, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, административно-восстановительные меры и др.

Административно-защитная деятельность федеральной службы связана с разрешением административно-правовых споров, возникающих в сфере административного надзора по обращениям граждан. В рамках названной функции федеральная служба принимает и рассматривает административные жалобы граждан на административно-охранительные действия и решения структурных подразделений и должностных лиц федеральной службы, а также в случаях, установленных законом, рассматривает обращения граждан на административно-охранительные действия и решения органов и должностных лиц, не находящихся в служебной зависимости от федеральной службы.

В рамках административно-казуальной деятельности федеральная служба принимает административно-правовые меры по предупреждению, выявлению и нейтрализации чрезвычайных и других вредоносных ситуаций техногенного, природного и иного характера. В числе таких мер: согласование и утверждение паспортов безопасности и планов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, декларирование безопасности объектов, установление особого противопожарного режима, ограничение доступа людей в зоны чрезвычайной ситуации, эвакуация людей и имущества из зоны затопления, аварии, эпидемии, производство осмотра места аварии, составление протокола осмотра места аварии, опрос очевидцев аварии и др.

Специализированные административно-правовые функции, осуществляемые федеральными службами, связаны главным образом с различными формами административного надзора. Таким образом, их можно сгруппировать по предметам ведения федеральных органов исполнительной власти. При таком подходе логично выделить специализированные функции федеральных служб по надзору в сферах:

• — военно-технического сотрудничества РФ;
• — оборонного заказа РФ;
• — технического и экспортного контроля РФ;
• — исполнения наказаний;
• — обеспечения деятельности судов, исполнения судебных решений;
• — внешней разведки РФ;
• — обеспечения безопасности РФ;
• — оборота наркотиков;
• — защиты прав потребителей и благополучия человека;
• — здравоохранения;
• — социального развития;
• — труда и занятости;
• — культурного наследия;
• — интеллектуальной собственности, патентов и товарных знаков;
• — образования и науки;
• — гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;
• — связи и массовых коммуникаций;
• — государственной статистики;
• — государственной регистрации, кадастра и картографии;
• — тарифов;
• — финансового мониторинга;
• — финансовых рынков;
• — аэронавигации;
• — антимонопольного надзора;
• — ветеринарного и фитосанитарного надзора;
• — транспортного надзора;
• — налогового надзора;
• — страхового надзора;
• — финансово-бюджетного надзора;
• — казначейского надзора;
• — таможенного надзора;
• — экологического, технологического и атомного надзора.

Перечисленные выше функции федеральной службы связаны с охраной и защитой публичных правоотношений (административных, экологических, таможенных, налоговых и др.). Следовательно, по целевой направленности данные функции являются внешневластными (административнопубличными).

Между тем необходимо отметить, что федеральная служба выполняет целый ряд унифицированных административнослужебных, внутриорганизационных функций, в частности:

• — проведение в установленном законодательством РФ порядке конкурсов и размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд службы;
• — осуществление функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание службы;
• — обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
• — комплектование, хранение, учет и использование архивных документов, связанных с деятельностью службы;
• — обеспечение мобилизационной подготовки службы;
• — организация профессиональной подготовки государственных служащих, составляющих федеральную службу, принятие мер по обеспечению их правовой и социальной защиты;
• — другие административно-правовые функции, предусмотренные административными регламентами внутренней организации федеральной службы.

Федеральное агентство выполняет в установленной сфере деятельности ряд унифицированных и специализированных административно-pacпорядительных функций.

Из анализа действующего российского законодательства можно выделить следующие унифицированные функции федерального агентства:

• 1) административно-предоставительную;
• 2) административно-защитную.

В рамках административпо-предоставительной функции федеральное агентство организует предоставление гражданам и организациям непосредственно или через подведомственные агентству федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуги в установленных федеральными законами областях: образования, здравоохранения, социальной защиты населения и др. Кроме того, в рамках данной функции федеральное агентство осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, управляет находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Административно-защитная функция, осуществляемая федеральным агентством, связана с разрешением административно-правовых споров, возникающих в сфере управления государственным имуществом и сфере предоставления государственных услуг. В рамках названной функции федеральное агентство принимает и рассматривает жалобы граждан на административно-распорядительные действия и решения структурных подразделений и должностных лиц федерального агентства, а также в случаях, установленных законом, рассматривает жалобы граждан на административно-распорядительные действия и решения иных федеральных органов и должностных лиц по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг.

Специализированные административно-правовые функции федеральных служб связаны главным образом с различными формами административного распорядительства. Их можно сгруппировать по предметам ведения федеральных агентств. Например, выделить специализированные функции федеральных агентств в области:

• — специального строительства;
• — информационных технологий;
• — печати и массовых коммуникаций;
• — связи;
• — лесного хозяйства;
• — дел молодежи;
• — туризма;
• — физической культуры и спорта;
• — использования воздушного транспорта;
• — использования дорог;
• — использования железнодорожного транспорта;
• — использования морского и речного транспорта;
• — государственных резервов;
• — управления особыми экономическими зонами;
• — использования космического пространства;
• — обустройства государственной границы РФ;
• — поставки вооружения, военной, специальной техники и материальных средств;
• — рыболовства.

Федеральное агентство также выполняет ряд унифицированных внутриорганизационных функций, в частности:

• — проведение в установленном законодательством РФ порядке конкурсов и размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд агентства;
• — осуществление функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание агентства;
• — обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
• — комплектование, хранение, учет и использование архивных документов, связанных с деятельностью агентства;
• — обеспечение мобилизационной подготовки агентства;
• — организация профессиональной подготовки государственных служащих, составляющих федеральное агентство, принятие мер по обеспечению их правовой и социальной защиты;
• — другие административно-правовые функции, предусмотренные положениями и административными регламентами внутренней организации федерального агентства.