Функции, виды и основные направления деятельности прокуратуры

Закрепленные в Законе о прокуратуре функции прокуратуры осуществляются в ходе практической деятельности прокуратуры (причем в ряде случаев, как мы уже отмечали, эта деятельность отличается значительной спецификой и постоянством направленности). Они, на наш взгляд, реализуются в видах деятельности органов прокуратуры и, в конечном счете, — всех прокурорских работников, в пределах полномочий последних.

Вид (лат. species) — в логическом смысле понятие, которое образуется посредством выделения общих признаков в индивидуальных понятиях и имеет общие признаки с другими видовыми понятиями^[1]. В словаре русского языка С. И. Ожегова вид — это «разновидность, тип», «внешность, видимый облик, состояние»^[2].

Виды деятельности прокуратуры можно определить как внешнее выражение законодательно определенных путей реализации функций прокуратуры ее органами в процессе реализации прокурорами и прокурорскими работниками своих полномочий по достижению целей и решению задач, стоящих перед прокуратурой РФ.

Можно выделить следующие виды деятельности современной российской прокуратуры:

• 1) надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• 2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• 3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• 4) надзор за исполнением законов судебными приставами;
• 5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
• 6) уголовное преследование в досудебной и судебной стадиях уголовного судопроизводства;
• 7) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
• 8) участие в предусмотренных федеральным законодательством процессуальных формах в конституционном, гражданском, административном, арбитражном и уголовном судопроизводстве;
• 9) международное сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью и оказанию правовой помощи и участие в разработке международных договоров РФ;
• 10) участие в правотворческой и законотворческой деятельности;

юо.

• 11) проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;
• 12) ведение государственного единого статистического учета состояния преступности, результатов следственной работы и прокурорского надзора;
• 13) участие в организации проведения (регулирования) проверок деятельности хозяйствующих субъектов;
• 14) рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб, обращений граждан и иных лиц.

Как уже было отмечено, функции прокуратуры находят свою реализацию в видах и направлениях (основных направлениях) деятельности прокуратуры. Но в отличие от видов деятельности, которые закреплены в Законе о прокуратуре и обладают относительным постоянством, направления деятельности прокуратуры характеризуются значительной подвижностью. При этом основные направления деятельности прокуратуры определяются актуальностью стоящих перед государством и обществом задач на том или ином этапе развития. В каждом из основных направлений находят воплощение определенного рода действия, направленные на решение конкретных, наиболее актуальных для данного места и времени задач. В качестве основных направлений могут выступать борьба с коррупцией, борьба с терроризмом и экстремизмом, защита собственности (как государственной, так и частной). Так, в соответствии со ст. 15.3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в случае обнаружения в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информации, содержащей призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка, включая случай поступления уведомления о распространении такой информации от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций или граждан, Генеральный прокурор РФ или его заместители направляют требование в Роскомнадзор о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим такую информацию.

При этом следует иметь в виду, что в работе прокуратуры имеются приоритеты, отличающиеся постоянством. Среди них в первую очередь следует выделить такое направление деятельности, как защита прав и свобод человека и гражданина.

Говоря об основных направлениях деятельности прокуратуры, следует исходить из принятых в русском языке подходов к интерпретации понятия «направление» как определенной линии движения, пути развития^[3], выборе варианта действий и т. д.

Представляется, что основным признаком, характеризующим направления деятельности прокуратуры, являются задачи, которые следует решать органам и организациям прокуратуры в ходе осуществления своей деятельности. При этом должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте РФ, в стране в целом. Такие приоритетные направления деятельности прокуратуры и являются основными. Они реализуются с помощью надзорной и иных функций прокуратуры в первоочередном порядке, могут составлять основное содержание деятельности органов и организаций прокуратуры в определенные периоды.

Основные направления деятельности прокуратуры определяются в ходе практической работы ее органов и организаций, а затем находят отражение в решениях коллегий Генеральной прокуратуры РФ и закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, прокуроров регионального звена, конкретизируются в планах деятельности соответствующих органов прокуратуры. Например, в последние годы приоритетным направлением деятельности прокуратуры было определено считать: обеспечение единого правового пространства; защиту прав и свобод личности, прежде всего от преступных посягательств; надзор за соответствием Конституции РФ и федеральному законодательству правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и ведомственных нормативных актов; защиту закрепленных в Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина в области трудовых, жилищных, экологических, избирательных и иных правоотношений в социальной сфере; соблюдение бюджетного, налогового законодательства, законов о государственной и муниципальной собственности, предупреждение нарушений в кредитно-финансовой сфере; противодействие коррупции и нарушениям законодательства о государственной и муниципальной службе; пресечение и предупреждение нарушений законов о борьбе с экстремизмом и терроризмом, о безопасности на транспорте, предприятиях оборонно-промышленного комплекса и объектах повышенной опасности, использующих радиационные, взрывои пожароопасные материалы, сильнодействующие, отравляющие и ядовитые вещества; обеспечение противодействия распространению наркоугрозы; соблюдение в Вооруженных Силах РФ, других воинских формированиях законодательства об обороне, о целевом использовании бюджетных средств, выделенных в том числе в рамках Государственного оборонного заказа, на закупку техники и военного имущества, о сохранности оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств; защита социальных прав и гарантий военнослужащих; соблюдение законодательства об оплате труда; соблюдение законности в сфере ЖКХ, ценообразования на медикаменты; соблюдение законодательства о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности; исполнение бюджетного, природоохранного и иного законодательства при ликвидации последствий техногенных аварий и природных катаклизмов; участие в правовом просвещении населения; взаимодействие с общественными организациями, институтами гражданского общества, со СМИ и др.

Подобного рода приоритетные направления деятельности прокуратуры и являются основными. Прокуроры их выполняют в ходе реализации названных выше надзорной и иных функций прокуратуры в первоочередном порядке, и они могут составлять основное содержание деятельности органов прокуратуры. В разные периоды в зависимости от изменений в состоянии, структуре и динамике преступлений и иных правонарушений в качестве основных направлений выделялись борьба с организованной преступностью, терроризмом, экстремизмом.

Отмеченные направления были определены, сформулированы и закреплены как основные, обязательные к исполнению всеми органами и организациями прокуратуры с учетом предложений и критических замечаний, высказанных в адрес прокуратуры Президентом РФ, органами законодательной (представительной) власти, прежде всего Государственной Думой и Советом Федерации, органами исполнительной власти, местного самоуправления, общественными объединениями, СМИ и гражданами.

Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В ряде случаев приоритетность в деятельности прокуратуры непосредственно вытекает из требований закона (например, Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»), из прямых поручений Президента РФ, в том числе сформулированных в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию, в иных программных выступлениях и документах, основанных на глубоком, комплексном анализе положения дел в стране.

Это свидетельствует о том, что основные направления деятельности прокуратуры могут быть нацелены на решение как краткосрочных (тактических), так и долгосрочных (стратегических) задач, рассчитанных на длительную перспективу. Их характеризует общность целей, задач, предмета, методов и пределов деятельности. Хотя, конечно же, не в таком объеме, как это характерно для самостоятельных законодательно закрепленных видов деятельности прокуратуры.

Таким образом, основные направления деятельности прокуратуры

можно определить как пути реализации надзорной и других функций прокуратуры, не получившие в данный период законодательного закрепления, в целях решения стоящих перед органами прокуратуры задач, определяемых степенью их актуальности и особенностями конкретной исторической ситуации, переживаемой Российским государством и обществом.

В совокупности правильно избранные основные направления позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, юз, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций прокуратуры корректируемая, динамичная система ее основных направлений дает возможность целенаправленно строить работу органов прокуратуры, эффективно, с наибольшей отдачей использовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и средства.

Говоря о функциях, видах и основных направлениях деятельности прокуратуры, несмотря на попытки оппонентов современной отечественной прокуратуры убедить общественность в том, что прокуратура РФ ничем не отличается от прокуратуры СССР — «тоталитарного, недемократического государства», российская прокуратура не является застывшим механизмом. После принятия Концепции судебной реформы 1991 г., Конституции РФ прокуратура существенно реформирована. Это принесло следующие результаты.

Изменены приоритеты прокурорского надзора. Во главу всей прокурорской деятельности поставлены интересы защиты прав и свобод человека и гражданина. Этому впервые за всю историю прокуратуры посвящена специальная глава Закона о прокуратуре.

Тотальный характер прежнего, так называемого «общего», надзора, включая контроль правового поведения граждан, трансформирован в прокурорское вмешательство на основании поступившей информации о нарушении закона.

Законодательно установлено, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в оперативнохозяйственную деятельность организаций, предприятий, учреждений.

Отменена такая форма прокурорского реагирования на нарушения законов, как предписание об их устранении, являвшееся нередко орудием такого вмешательства.

Упразднено право прокурора приостанавливать действие опротестованного правового акта.

Установлено, что действия и решения прокурора могут быть обжалованы в суд, чего раньше не было. Под контроль суда поставлены многие властные полномочия прокуроров в сфере надзора за законностью дознания, следствия и оперативно-разыскной деятельности.

Функция надзора прокуратуры за законностью рассмотрения уголовных дел судами заменена участием прокурора в судебном процессе в качестве одной из сторон.

В связи с многочисленными фактами противоправных действий, допускаемых судебными приставами, законодательно закреплен новый самостоятельный вид деятельности прокуратуры — надзор за исполнением судебными приставами законов.

Прокуроры наделены полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ.

В связи с созданием Следственного комитета РФ прокуратура больше не осуществляет следствие, а надзирает за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие.

Прокурору предоставлено полномочие проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Прокуратура в порядке, установленном законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при реализации государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, надзирает за исполнением законов органами и должностными лицами, осуществляющими государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль, участвует в организации проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов, формировании ежегодных планов проведения плановых проверок и согласовании внеплановых проверок.

Определено, что Генеральная прокуратура РФ ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора.

Введена Присяга прокурора, Присяга Генерального прокурора РФ, утверждены Кодекс этики прокурорского работника и Концепция воспитательной работы в системе прокуратуры. В действующем Законе о прокуратуре понятие «прокурор» употребляется в двух смыслах: во-первых, как особого должностного лица — непосредственного участника определенных правовых отношений (так, например, прокуроры поименованы в ст. 129 Конституции РФ); во-вторых, как синоним понятия «прокурорский работник», определяющего принадлежность государственного служащего к органам прокуратуры и замещающего в них прокурорскую должность. При этом все прокурорские работники, имеющие классные чины прокуратуры, замещающие прокурорские должности и принимающие Присягу прокурора, потенциально (по указанию Генерального прокурора РФ или иного руководителя органа прокуратуры) полномочны осуществлять возложенные на прокуратуру РФ функции, включая осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также участие в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве.

В соответствии с принципами демократического правового государства прокуроры и прокурорские работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также супруги (супруга) и своих несовершеннолетних детей.

Генеральная прокуратура РФ осуществляет мониторинг действующего российского законодательства, участвуя в правотворческой деятельности, принимает активное участие в совершенствовании федерального законодательства, а прокуратуры субъектов РФ участвуют также в законотворческой деятельности органов законодательной.

(представительной) власти субъектов РФ, в том числе используя право законодательной инициативы прокуроров этих субъектов РФ.

Значительное внимание в деятельности прокуратуры уделяется расширению гласности, вопросам взаимодействия с Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов РФ, со структурами уполномоченных по правам человека, правам ребенка, правам промышленников и предпринимателей, общественными организациями, неправительственными правозащитными организациями, СМИ; участию в правовом просвещении населения страны, что всемерно способствует открытости и публичности всей ее многоаспектной работы.

Постоянно, в соответствии с требованиями времени, совершенствуется организационная структура органов прокуратуры.

Независимость прокуратуры при осуществлении своих полномочий не означает ее бесконтрольности. Деятельность ее подконтрольна государству и все более становится подконтрольной гражданскому обществу, и опосредованно — даже международному сообществу, прежде всего — Европейскому Суду по правам человека.

Известно, что национальные правовые системы представляют собой сложный, пронизанный многочисленными внутренними связями механизм, нормальное функционирование которого складывалось постепенно, а не радикальным путем, так как это может разбалансировать всю систему правоохраны. В этих условиях прокуратура призвана стать одним из гарантов преобразований в стране, проводимых цивилизованными средствами, в рамках законных процедур, но одновременно при усилении борьбы с преступностью, что способствовало бы стабилизации социально-экономической ситуации в стране, сохранению гражданского мира, укреплению национальной безопасности, целостности и независимости Российского государства.

Поэтому в целях укрепления общественного доверия к прокуратуре следует добиваться еще большей открытости ее для общества, прозрачности стратегии и практических действий по борьбе с преступностью и нарушениями законности, от кого бы они не исходили. В связи с этим необходимо выстроить долговременную информационную политику, предусматривающую расширение связей всех звеньев прокуратуры со структурами гражданского общества и СМИ. На современном этапе развития органов прокуратуры важно не противодействовать осуществлению в рамках закона общественного контроля за деятельностью прокуратуры. Благодаря общественному контролю развитие системы прокуратуры не будет осуществляться в отрыве от тех процессов, которые протекают в гражданском обществе. Гласность должна быть неотъемлемой частью правоохранительной деятельности, она имеет очень важный аспект — учет общественного мнения, причем критика отдельных фактов в работе прокуратуры должна быть использована в целях совершенствования ее деятельности.

Развитие Российской Федерации, происходящее на фоне укрепления российской государственности, упрочнения основ федерализма, формирования институтов гражданского общества, предполагает активное использование важнейших государственных институтов, «цементирующих» Российское государство. Одним из таких является прокуратура, которая не только обеспечивает надзор за единообразным исполнением законов на всей территории страны, но и максимально приспособлена к этой деятельности как единая централизованная система. В условиях все увеличивающегося объема федерального законодательства и законодательства субъектов РФ возрастает роль прокуратуры как гаранта обеспечения верховенства Конституции РФ и единого правового пространства России.

В настоящее время всякого рода преобразования должны быть направлены никак не на снижение роли прокуратуры, а, наоборот, на упрочнение ее правозащитной составляющей на всех направлениях ее деятельности в интересах общества и государства. Ограничение полномочий прокуратуры подорвет основы государства, нанесет серьезный урон состоянию законности, правопорядка и борьбе с преступностью в стране. Безвластная прокуратура не способна эффективно защищать права и свободы человека и гражданина, интересы общества, государства. Российское государство должно иметь сильную и эффективно выполняющую свои функции прокуратуру. Для этого она должна развиваться, совершенствоваться в соответствии с ориентирами, направлениями и ходом исторического процесса построения в России демократического федеративного правового государства.

• [1] Краткая философская энциклопедия. М., 1984. С. 66.
• [2] Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984. С. 70.
• [3] Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984. С. 331.